STS, 16 de Abril de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 9 de diciembre de 2009, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 273 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dña Palmira Abengoechea Bistuer, en nombre y representación de la entidad mercantil PASO 200O S.L., contra los Acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, adoptados en sesiones de 29 de noviembre de 2.004 y 22 de junio de 2.005, mencionados en los Antecedentes Primero y Segundo, los cuales anulamos por no ser conformes a derecho. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico undécimo: «A la vista de todo lo dicho, cabe llegar a las siguientes conclusiones:

»En primer lugar, en cuanto a si es exigible un Estudio de Impacto Ambiental, conforme a lo razonado en los anteriores Fundamentos, era exigible en la Adaptación del Plan General, que cambia el modelo territorial, una evaluación de impacto ambiental realizada por el órgano ambiental competente, y que finalizase con una Declaración de Impacto, a cuyo fin reiteramos la doctrina del Tribunal Supremo a la que nos hemos referido en anteriores Fundamentos sobre el alcance de la normativa comunitaria al respecto ( SSTS 30 de octubre de 2003 , 3 de marzo de 2.004 , 15 de marzo de 2.006 y 30 de octubre de 2.009 ).

»Y, en segundo lugar, en cuanto a si era suficiente la evaluación ambiental llevada a cabo por haber dado cumplimiento al Decreto 35/1995 , consideramos, y aquí está el quid de la cuestión, que no es suficiente y no supera los umbrales exigidos por la legislación estatal y comunitaria al respecto en la fecha de tramitación del plan, legislación que, como vimos, había tenido importantes reformas.

»En efecto, con independencia del avance que pudo suponer el citado Decreto en su momento, hace catorce años, en la actualidad, y aún situándonos en el marco temporal de la Directiva 1.985 , no era suficiente para cumplir las exigencias ambientales a nivel estatal, y comunitario. Estas habían ampliado y extendido los requisitos exigidos al estudio de impacto ambiental, exigiendo la ponderación y valoración de las alternativas descartables desde un punto de vista medioambiental.

»No se trata de valorar o estudiar las medidas para compensar o remediar el medioambiente desde la alternativa urbanística elegida sino de estudiar todas las posibilidades medioambientales y justificar porqué se adopta una solución urbanística concreta, teniendo en cuenta el factor de sostenibilidad ambiental.

»De mano, se advierte que quien redacta el documento, en la legislación estatal, no es la Administración urbanística competente para tramitar el plan sino el órgano ambiental. Por tanto, existe una disociación inicial, entre administración urbanística y ambiental, siendo e este último a quien corresponde el estudio o la evaluación, entendemos que con una mayor tecnicidad, imparcialidad, conocimientos específicos. Sin embargo, en la legislación autonómica la intervención del órgano ambiental, es " a posteriori", no realiza el estudio, sino lo supervisa o informa sobre los defectos que tiene el plan que han de ser corregidos, lo que conlleva que quien decide desde el inicio es la Administración municipal seleccionando la alternativa que considera más adecuada pero sin justificar por qué ha descartado otras opciones que pudieran ser menos perjudiciales para el medioambiente.

»El Tribunal Supremo en sentencia de 8 de septiembre de 2009 , destacó la importancia del estudio de las alternativas, y su ausencia como causa de anulación: pues "no existió contemplación de alternativas respecto del emplazamiento ... la entidad adjudicataria propuso la parcela 15 del polígono 35, y a esa parcela, y a ninguna otra localización, se refirió el Estudio de Impacto Ambiental, el cual, por ello mismo, resulta mutilado en una de sus finalidades esenciales, viciando con ello la aprobación del proyecto, por infracción del artículo 2-1-b) y concordantes del Real Decreto 1302/86 " .La misma sentencia en relación a la finalidad y a la esencia del EIA destaca la importancia del orden en el proceso «el proyecto de la obra fue aprobado antes de que se llevara a cabo el Estudio de Impacto Ambiental...Esta secuencia (aprobación del Proyecto antes de la realización del Estudio de Impacto Ambiental) es contraria a lo dispuesto en el artículo 4.1 del Real Decreto 1302/86 , a cuyo tenor "con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización, o, en su caso, autorización de la obra (...) el órgano competente remitirá el expediente al órgano ambiental (...) al objeto de que éste formule una declaración de impacto ".

»Este es, sin duda, el orden que impone la norma, y es el exigido por la lógica jurídica, pues habrá de ser el Proyecto el que se acomode a las conclusiones del Estudio Ambiental y no subordinarse éste a un Proyecto que ya ha elegido entre las distintas posibilidades técnicas, de emplazamiento y de establecimiento de medidas correctoras.

»En sentencia de 27 junio 2007 , el Alto Tribunal dijo en relación a las alternativas que "Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 19857337 , el artículo 2-1-b) del RDL. 1302/86 y los artículos 7 , 8 , 9 y 10 de su Reglamento aprobado por RD 1131/88, de 30 de septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la "descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (la Estación de Aguas Residuales de Arazuri) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente".

»Además, la evaluación de impacto, y la normativa autonómica no exigen el programa de vigilancia ambiental requerido por la estatal, pero se advierte que, dado el carácter de la Memoria que acompaña al Plan va destinada a justificar ambientalmente la decisión del planificador, el apartado 10. e) es el más claro ejemplo de ello "Evaluación de las consecuencias ambientales de las determinaciones del Plan".

»Es decir, y a modo de síntesis, el estudio de impacto ambiental, en líneas generales, no versa sobre un modelo diseñado por el planificador, sino sobre el estudio ambiental de un territorio, por ejemplo, un municipio ( artículo 13 de la Ley 11/1990 o 2 del R.D. 1382/1986 ), justificando ambientalmente las alternativas seleccionadas y las descartadas, mientras que el modelo plasmado por el Decreto 35/1995 , al aunar legislación urbanística y ambiental, realiza el estudio ambiental desde el modelo que para el territorio ha diseñado el planificador, que es directamente quien realiza el citado estudio ambiental y justifica ambientalmente su elección, pero no desde la perspectiva de los modelos potenciales sino del previamente seleccionado.

»El Decreto 35/95 en su Preámbulo y en relación a la Ley 11/90 afirma que "esta última, sin embargo, lo mismo que la legislación estatal, se dirige expresamente a la evaluación de proyectos específicos, resultando sumamente dificultosa su aplicación a los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico, en tanto que compleja expresión técnica de una voluntad política".

»Como antes dijimos, la legislación canaria contempla la EIA y la DIE , en la Ley 11/1990 , pero implanta otro sistema a través del Decreto 35/1995 que es intrínsecamente distinto, al previsto para los proyectos.

»Ello nos lleva a la conclusión de que si la DIA, en la ley estatal y en la 11/1990 , nace también para decidir si el impacto ambiental que va a suponer la ejecución de un plan ( no solo proyectos), aconseja o no su realización y en caso positivo, las condiciones en que debe llevarse a cabo, mientras que la Memoria ambiental de los planes introducida por el Decreto 35/1995 se adopta, no para decidir si se puede hacer o no el plan, sino para eliminar aspectos o corregir decisiones del planificador por motivos ambientales, lo cual no es lo mismo. Admitamos que pueden serlo aparentemente, ya que al margen de los diferentes contenidos, que hemos examinado, el fin que persiguen es proteger el medio ambiente, pero la técnica y el modo de llevar a cabo dicha protección es distinto, y la diferenciación no es una mera cuestión semántica, puesto que la DIA no parte de una decisión del planificador, mientras que el instrumento de planeamiento y su contenido ambiental sí. De hecho, en la praxis tiene su reflejo en el rechazo de proyectos por tener DIA desfavorable; mientras que los planes sortean los obstáculos ambientales a nivel general, si bien, parcialmente, pueden ser aprobados por partes.

»Finalmente, cabe decir que el estudio ambiental (prescindamos de la denominación), lo presenta quien elabora el instrumento de planeamiento, y por tanto, estudia el aspecto ambiental con una predecisión, salvo los controles ulteriores, de lo que quiere hacer sobre el mismo. Luego entendemos que mientras que en la legislación estatal y comunitaria se estudia el aspecto ambiental, por órganos ambientales independientes, para decidir sobre la posible realización del plan o proyecto desde un punto de vista medioambiental, en la legislación canaria se estudia el aspecto ambiental por órganos urbanísticos posteriormente supervisados por órganos ambientales, y se corrige la decisión que ya esta tomada en función de las variables ambientales.

»En consecuencia, las previsiones del Decreto 35/1995 no son suficientes para entender cumplido el contenido ambiental de un Plan General.».

También se declara en el fundamento jurídico duodécimo que: «Por último y , agotando los argumentos, en la evolución de la normativa comunitaria, se aprobó posteriormente la Directiva 2001/41 / CE, de Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2.001 , que impone la exigencia de una evaluación ambiental estratégica de todos los planes y programas. el artículo 1 º de la Directiva , sobre sus objetivos, señala que ".. tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente".

»La transposición de la Directiva 2001/42 /CE se materializó en España por la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Se trata de una trasposición fuera de plazo, lo que provocó varios procesos por incumplimiento ante TJCE contra España.

»Ahora bien, lo que no ofrece duda que dicha Directiva tiene efecto directo en relación a aquellos planes cuyo ámbito de aplicación se refiera a "..la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo..", y, por tanto, su efecto directo no ofrece duda en cuanto a los Planes Generales de Ordenación.

»La propia Directiva en el artículo 13.1 señala que "Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 21 de julio de 2004. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.

»Por su parte, el apartado 3 de dicho precepto señala que "La obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha mencionada en el apartado 1. Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4 , salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión" Artículo 4.1 señala que " La evaluación medioambiental contemplada en el art. 3 se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa".

»Del examen de estos preceptos cabe decir lo siguiente:

»1º) La obligación de transposición de la Directiva a la legislativa interna finalizada el 21 de julio de 2.004 , sin que en el caso español se hubiese cumplido en plazo dicha obligación.

»2º) El efecto directo de la Directiva, de evaluación ambiental estratégica, es claro respecto a los planes y programas previstos en el Sistema de Planeamiento de Canarias, sin que ofrezca duda su aplicación a los Planes Generales, cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2.004, siempre que la adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha, los cuales según el mandato de la Directiva "serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4 , salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión".

»Ahora bien, la incidencia de dicha Directiva debe plantearse aquí en relación a Planes Generales tramitados cuando aún no había finalizado el plazo de transposición.

»Como primer acto preparatorio formal no puede entenderse otro que aquel que inicia la tramitación del Plan, excluyendo el Avance o la información pública del mismo, pues aquí estamos ante actos que no necesariamente puede llevar a la iniciación del proceso de elaboración.

»En el caso, en el curso de la tramitación, se produce una segunda aprobación inicial, a la vista de las deficiencias técnicas advertidas por la COTMAC en noviembre de 2.002.

»Consideramos, por ello, que, en el caso del Plan General de Ingenio, no es posible traer a colación la doctrina de evitación de actos administraciones contrarios a una Directiva cuya transposición va a ser inmediata, STJ Luxemburgo, de 18 diciembre 1997 (C-129/1996 ) asunto Inter-Environnement Wallonie)".

»A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar las medidas de adaptación de su Derecho interno a una directiva antes de expirar el plazo previsto al efecto, de la aplicación del artículo 10 CE (RCL 1999, 1205 ter y LCEur 1997, 3695), párrafo segundo, en relación con el artículo 249 CE , párrafo tercero , así como de la propia Directiva se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva (véanse, entre otras, las sentencias de 18 de diciembre de 1997 [TJCE 1997, 278], Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p . I-7411, apartado 45 , y de 14 de septiembre de 2006 [TJCE 2006, 255], Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C-138/05, Rec. p. I-0000, apartado 42).

»Lo cierto es que continuó la tramitación de un plan que, de ser aprobado, y lo acabó siendo el noviembre de 2.004, iba a adquirir vigencia al margen de una Directiva comunitaria sobre evaluación ambiental, si bien, dada la fecha de la segunda aprobación inicial, consideramos que no es aplicable la doctrina reseñada, aunque ello no excluya la anulación del Plan General por los motivos reseñados en los anteriores Fundamentos.».

Finalmente, la Sala de instancia declara en el fundamento jurídico decimotercero que: «Procede, por ello, conforme a la tesis planteada la estimación del recurso contencioso-administrativo, aunque no por los motivos por los que la parte articuló sus pretensiones, si bien la consecuencia o resultado de la anulación es que el Plan desaparece del mundo jurídico y, con ello, quedan sin efecto las determinaciones sobre clasificación y categorización del suelo previstas para la propiedad de la entidad recurrente, así como la previsión de la suspensión de la aprobación definitiva respecto al SUSNO T1, sin bien lo que no puede hacer la Sala, anulado el Plan en su integridad, es pasar a examinar la legalidad de las determinaciones que serian procedente según la parte actora que se contienen en un plan anulado.».

Mediante providencia de fecha 10 de diciembre de 2008, la Sala de instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65.1 de la Ley de esta Jurisdicción , otorgó a las partes un plazo común de diez días, para que formulasen alegaciones sobre la posible incidencia de la sentencia dictada en otro litigio seguido ante la misma Sala (recurso contencioso-administrativo número 277/2005 ) en relación con la necesidad de Evaluación de Impacto Ambiental, como motivo relevante para el fallo y distinto de los que habían sido alegados.

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de las Administraciones demandadas y de la entidad mercantil demandante presentaron ante aquélla Sala escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencias de ordenación de fechas 19 de abril de 2011 y 4 de noviembre de 2011, en las que se acordó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, y la entidad demandante El Paso 2000 S.L. solicitó también la aclaración de la sentencia, pero el Tribunal a quo , mediante auto de fecha 1 de julio de 2010, desestimó la petición de aclaración o complemento de la sentencia sustancialmente por las mismas razones expresadas en el fundamento jurídico decimotercero de la sentencia recurrida.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de Ingenio, representado por el Letrado de los Servicios Jurídicos de este Ayuntamiento, la entidad mercantil El Paso 2000 S.L., representada por el Procurador Don Francisco J. Abajo Abril, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, al mismo tiempo que éstos presentaron sendos escritos de interposición del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el representante procesal del Ayuntamiento de Ingenio se basa en un solo motivo por haber infringido la Sala de instancia la Directiva 85/337/CEE, que se refiere a la evaluación ambiental de "proyectos", así como la Directiva 2001/42/CEE, sobre evaluación ambiental estratégica de planos y programas, ya que la primera sólo requiere la evaluación ambiental de proyectos concretos y determinados, sin contemplar los planes y programas, mientras que la segunda sólo es aplicable a los planes y programas, cuyo primer acto preparatorio formal fuese posterior al día 21 de julio de 2004, sin que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, el Plan impugnado hubiese sido objeto de una segunda aprobación inicial, ya que éste fue aprobado inicialmente el 15 de marzo de 2001 y provisionalmente el 19 de noviembre de 2001, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida al no serle de aplicación al Plan General de Ordenación Urbana de Ingenio la evaluación de impacto ambiental en los términos requeridos por el Tribunal a quo y declare ajustada a derecho la resolución por la que se aprueba dicho Plan General de Ordenación urbana.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil El Paso 2000 S.L. se basa en tres motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; el segundo al del apartado d) del mismo precepto y el tercero al del artículo 88.3 de dicha Ley a efectos de integrarse los hechos, de los que el segundo y tercero fueron inadmitidos a trámite por auto de esta Sala (Sección Primera) de fecha 10 de mayo de 2012 , concretándose el primer motivo en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con vulneración de lo establecido en los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 24.1 y 120.3 de la Constitución , porque la sentencia recurrida resuelve sobre un objeto diferente a lo pretendido en la demanda, ya que no se pidió la declaración de nulidad del Plan General de Ordenación Urbana municipal, como se indicó al formular alegaciones a la cuestión planteada por la Sala de instancia, y, por otra parte, dicha Sala no resuelve sobre las pretensiones contenidas en la súplica de la demanda, ya que la sentencia viene a fundamentar la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana por adolecer de falta de estudio de impacto ambiental, pero no hace alusión alguna a la prueba practicada en autos ni a las consecuencias jurídicas que de dicha prueba se derivan respecto de las pretensiones ejercitadas en la demanda y más concretamente en las letras c) y f), que no son incompatibles con la resolución dictada por cuanto pretenden un pronunciamiento declarativo respecto al carácter del suelo urbano consolidado por la urbanización, clasificación que está por encima de cualquier instrumento de planeamiento, y, por tanto, la sentencia adolece también de falta de motivación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme al motivo alegado, dictándose sentencia por la que se declare la procedencia y estimación de la demanda articulada en los términos interesados en la súplica de la misma y concretamente en los términos contenidos en las letras c) y f) de la súplica de la demanda.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se basa en cinco motivos, los tres primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y los dos últimos al del apartado d) del mismo precepto, de los que el cuarto fue inadmitido por auto de esta Sala (Sección Primera) de fecha 10 de mayo de 2012 ; el primero por haber incurrido la Sala de instancia, al dictar la sentencia, en incongruencia por exceso - ultra petita partium , o, en su defecto, en incongruencia por desviación- extra petita partium , en contra de lo establecido en los artículos 33 , 65.2 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , por cuanto la Sala de instancia no se ha ajustado en su respuesta a las pretensiones formuladas por la entidad demandante, que no pidió la declaración de nulidad del Plan General de Ordenación Urbana sino que se clasificase como suelo urbano consolidado una parcela de la que es propietaria en el sector identificado como SUSNO T1 El Paso 2000; el segundo por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia interna, vulnerando lo establecido en el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , ya que el Tribunal a quo resuelve por la carencia de evaluación de impacto ambiental sin dedicar un solo razonamiento a las cuestiones planteadas por la demandante y las Administraciones demandadas, careciendo de motivación suficiente y adecuada para fundamentar la decisión, al no existir coherencia entre lo expresado en los fundamentos de derecho de la sentencia y lo resuelto en ésta, pues lo coherente hubiese sido anular íntegramente el instrumento impugnado pero no estimar puntualmente la anulación de las concretas determinaciones impugnadas por la actora en el proceso de instancia; el tercero por adolecer la sentencia de falta de motivación, al no hacer referencia alguna a la cuestión planteada por la entidad demandante acerca de la categorización del suelo litigioso, de modo que omite cualquier valoración sobre la calificación del suelo y la prueba practicada al respecto, sin pronunciarse respecto de las cuestiones planteadas por demandante y demandadas, por lo que la motivación de la sentencia es manifiestamente insuficiente; y el quinto por infracción de la normativa estatal y comunitaria en materia de medio ambiente y, en particular, del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, así como de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre evaluación estratégica de planes y programas, al atribuirle efecto directo antes de su plazo de transposición, con vulneración igualmente de la jurisprudencia contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso 1355/2002 ), y las que en ella se citan, así como de la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en orden a la admisión de procedimientos de evaluación alternativos, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ser conforme a derecho el acto administrativo impugnado.

Como hemos anticipado, la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó, con fecha 10 de mayo de 2012, auto por el que se inadmitió el motivo cuarto de los alegados por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como los motivos segundo y tercero de los alegados por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, mientras que se admitió a trámite el único motivo de casación alegado por el representante procesal del Ayuntamiento de Ingenio, y, una vez remitidas las actuaciones a esta Sala, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 17 de septiembre de 2012, concretando tal oposición al recurso de casación formulado por la entidad mercantil El Paso 2000 S.L., cuya oposición refiere no tanto al único motivo de casación admitido a trámite sino a la pretensión de que se declare como suelo urbano consolidado por la urbanización la finca descrita en el hecho tercero de la demanda, contenida en los apartados c) y f) de la súplica de ésta, alegando que aquélla no acredita que la parcela se encuentre inserta en la malla urbana sino que una estación de servicio e instalaciones anejas a la misma cuentan con los servicios pero no al pie de la parcela, la que no goza de esos servicios de forma directa y autónoma, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil El Paso 2000 S.L., sin perjuicio de que se estime el sostenido por la propia Administración autonómica.

Formalizada la oposición al recurso de casación formulado por la representación procesal de la entidad mercantil El Paso 2000 S.L., las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 2 de abril de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

En el único motivo de casación admitido a trámite de los alegados por el representante procesal de la entidad mercantil recurrente se asegura que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia al dictar sentencia por no dar respuesta a las cuestiones y pretensiones formuladas en la demanda sin haber dado, tampoco, cumplida razón de su decisión, causando con ello una evidente indefensión a la propia entidad demandante, y vulnerando con ello lo establecido en los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , 24.1 y 120.3 de la Constitución .

Este motivo de casación no puede prosperar porque el Tribunal sentenciador hizo uso del planteamiento de la tesis antes de decidir, según le faculta lo establecido concordadamente en los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley de esta Jurisdicción , y resolvió conforme a su propia tesis no sin explicar en el fundamento jurídico decimotercero de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente cuarto de esta nuestra, las razones por las que no procede atender a las pretensiones formuladas por la demandante, en lo que insiste al denegar la aclaración o complemento de la sentencia solicitada por la representación procesal de ésta.

Efectivamente, la Sala de instancia consideró, aunque fuese equivocadamente según explicaremos, que el Plan General de Ordenación Urbana es nulo de pleno derecho por un vicio o defecto insubsanable en su tramitación, y, por consiguiente, no le es dable entrar a valorar la conformidad o no a derecho de sus determinaciones concretas, cualquiera que sea su contenido, incluso las relativas a las características del suelo urbano, para concluir si éste debe calificarse de consolidado o no, pues, dentro de la propia lógica de la sentencia recurrida, una vez que se tramite correctamente será la Administración competente la que habrá de dar una redacción definitiva a las normas urbanísticas reguladoras de los diferentes extremos a los que se extienda el instrumento de ordenación urbana.

Por la misma razón deben ser desestimados los tres primeros motivos de casación alegados por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, cuyo resumen hemos realizado en el antecedente décimo de esta sentencia, a lo que hemos de añadir que, según hemos declarado en nuestras sentencias de fechas 17 de octubre de 2013 (recurso de casación 3352/2010, fundamento jurídico quinto ) y 2 de abril de 2014 (recurso de casación 192/2011 , fundamento jurídico segundo), las Administraciones, demandadas en la instancia, carecen de legitimación para aducir que la sentencia no ha abordado las cuestiones suscitadas en el proceso por la demandante, pues tal omisión no genera perjuicio o gravamen en sentido procesal, ni desde luego indefensión, a esas Administraciones.

En la primera de las sentencias citadas, que resuelve también otro recurso de casación deducido por idéntica Administración recurrente frente a una sentencia de la misma Sala, que anuló el instrumento de ordenación urbanística que ha sido objeto del presente pleito, ya expresamos que, con independencia de que la Sala de instancia no acertase a resolver la cuestión, lo cierto es que, con los razonamientos que ofrece, la sentencia niega virtualidad a la evaluación realizada con arreglo a la regulación del Decreto Territorial de Canarias 35/1995 sobre contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento, por no haber sido actualizado y adaptado a las reformas operadas al respecto, de manera que resulta innecesario descender en el análisis, planteado por la Administración autonómica demandada, del contenido de los informes sobre los aspectos ambientales del Plan, conclusión alcanzada también en nuestras anteriores Sentencias de 29 de noviembre y 20 de diciembre de 2012 .

En el único motivo de casación esgrimido por el representante procesal del Ayuntamiento de Ingenio y en el quinto de los invocados por la representación de la Administración autonómica se alegan las mismas infracciones cometidas por la Sala sentenciadora, según lo hemos recogido en los antecedentes octavo y décimo de esta nuestra sentencia.

En estos dos motivos de casación se aduce, con formulaciones coincidentes en lo sustancial, la infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio; de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001 y de la jurisprudencia que se contiene en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002 ) así como de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

Las Administraciones recurrentes suscitan así dos cuestiones, que abordaremos de forma separada: de un lado, si el instrumento aprobado estaba sujeto o no a la previa Evaluación de Impacto Ambiental; por otra parte, si era exigible, además, la Evaluación Estratégica de Planes y Programas.

Aducen las recurrentes, en primer lugar, que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, al extender su ámbito objetivo (proyectos) a los planes urbanísticos que dentro de la legislación europea y estatal sobre evaluación de impacto se rigen por un procedimiento alternativo de valoración ambiental que viene recogido en el Decreto Autonómico 35/1995.

Tienen razón las recurrentes, pues, en efecto, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, en el caso que nos ocupa no resultaba exigible someter el instrumento de planeamiento aprobado a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental contemplados en la Directiva 85/337/CE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental.

Esta conclusión que acabamos de adelantar encuentra respaldo en la sentencia que se cita como infringida - sentencia de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002 )- que contiene una argumentación que luego hemos reiterado en otras sentencias posteriores, entre ellas, las de 20 de abril del 2011 (recurso de casación 2247/2007 ) y 27 de septiembre de 2012 (recurso de casación 2174/2009 ).

Como recuerda esta sentencia citada en último lugar - sentencia de 27 de septiembre de 2012 (recurso de casación 2174/2009 )- la evaluación de impacto ambiental no era exigible sino para los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no haberlo entendido así la Sala de instancia, la sentencia recurrida incurre en vulneración, por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental , vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CE.

En contra de lo que señala la sentencia recurrida, no resultan trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestras sentencias de 30 de octubre de 2003 (recurso de casación 7460/2000 ) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001 ) en relación con los cambios de uso del suelo. En el caso examinado en esas sentencias, a través del cambio del uso del suelo se posibilitaba la construcción de cuatro mil cuatrocientas hectáreas y tres mil plazas hoteleras; y decíamos entonces: «... Es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. La primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. En consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así la Administración planificadora (en la aprobación inicial) y los ciudadanos en general (en la información pública) podrán tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente». Pero, como decimos, esas consideraciones no son trasladables al caso que estamos examinando, en el que no concurren las circunstancias antes mencionadas.

Por el contrario, deben ser aquí tenidas en cuenta las consideraciones que expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002 ), que la Administración autonómica recurrente cita como vulnerada en el motivo quinto. En el fundamento jurídico noveno 4 de esa sentencia declarábamos lo siguiente:

(...) Como conclusión de todo lo anterior (...) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa.

a) El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.

b) Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.

c) Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,

d) Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

En consecuencia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, solo afectan a proyectos, obras y otras actividades, ya que en lo referente a la evaluación de planes y programas que pudieran afectar a espacios incluidos en la Red Natura 2000 no existe norma taxativamente aplicable, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, por cuanto tanto esta norma como la de transposición interna española (Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre ) se limitan a realizar una simple remisión, y, en ausencia de normativa autonómica específica sobre EAE, solo quedaría aplicar, por extensión la normativa relativa a EIA, lo que, como venimos reiterando, en modo alguno se acomoda, a las EAE, habiendo perdido -posiblemente-- la norma estatal de transposición la ocasión para establecer, en tal operación, un correcto contenido y alcance de la EAE, anticipándose, en el ámbito concreto a que afecta, a la entrada en vigor de la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio, el 24 de julio de 2004

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En el fundamento jurídico décimo de la misma sentencia de 7 de julio de 2004 añadíamos:

(...) Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42 / CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004). Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de "plan" y "proyecto".

Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece más a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337 CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto "la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras", así como, en segundo término "otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo

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A tenor de la jurisprudencia que acabamos de reseñar debemos concluir que no era exigible al instrumento de planeamiento impugnado en la instancia una evaluación de impacto ambiental; y al no entenderlo así la sentencia recurrida incurrió en infracción del Real Decreto 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental, y de la Directiva 85/337/CE, así como de la jurisprudencia de esta Sala que interpreta aquellas normas y de la que acabamos de ofrecer una síntesis.

Idéntica solución es la que hemos dado en nuestra citada Sentencia de fecha 17 de octubre de 2013 (recurso de casación número 3352/2010 , fundamento jurídico sexto), resolutoria de un recurso de casación deducido por la misma Administración autonómica frente a otra sentencia de la misma Sala que declaró nula la adaptación plena del Plan General de Ordenación del municipio de Ingenio, que, a su vez, reproduce lo declarado en las anteriores de 29 de noviembre de 2012 (recurso de casación 2663/2010) y 20 de diciembre de 2010 (recurso de casación 2666/2010).

En el mismo motivo de casación, una y otra Administración recurrente aseguran también que la Sala de instancia ha aplicado, indebidamente, la Directiva 2001/42/CE de Evaluación Ambiental Estratégica, aunque, al así afirmarlo, incurren en manifiesto error por cuanto el Tribunal a quo , en el fundamento jurídico duodécimo, declara que, dada la fecha de aprobación inicial del instrumento de ordenación impugnado, dicha Directiva no es de aplicación, por lo que no cabe sostener que ha sido indebidamente aplicada la referida Directiva, de modo que tal extremo de uno y otro recurso de casación no puede ser acogido, como ya indicamos en nuestra repetida Sentencia de fecha 17 de octubre de 2013 (recurso de casación 3352/2010 , fundamento jurídico sexto).

Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser anulada, por acogimiento del primer motivo esgrimido por el Ayuntamiento de Ingenio y del quinto invocado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, procede resolver « lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate» ( artículo 95.2.d de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

Ahora bien, al versar ese debate sobre cuestiones previstas y reguladas por el ordenamiento propio de la Comunidad Autónoma de Canarias, debemos reponer las actuaciones a la instancia para que sea la propia Sala sentenciadora quien, con libertad de criterio pero respetando nuestra tesis relativa a la evaluación de impacto ambiental, resuelva lo que proceda en relación con todas las cuestiones planteadas por las partes, siguiendo así la doctrina jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo interpretativa de lo establecido en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción , en relación con el artículo 152.1, párrafo segundo, de la Constitución .

Al ser estimables los motivos de casación ya indicados esgrimidos por una y otra Administraciones recurrentes, hemos de declarar que ha lugar a los recursos que éstas han sostenido, por lo que no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas con la interposición de dichos recursos de casación, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que nos debamos pronunciar acerca de las costas causadas en la instancia al ordenar la reposición a ésta de las actuaciones para que la Sala del Tribunal Superior de Justicia dicte nueva sentencia.

A pesar de ser desestimable el único motivo de casación admitido a trámite de los alegados por la entidad mercantil recurrente, consideramos que no procede formular expresa condena en las costas causadas con el mismo, porque la reiterada forma de resolver el Tribunal de instancia las impugnaciones de los instrumentos de ordenación urbanística con la consiguiente decisión de esta Sala del Tribunal Supremo de reponer las actuaciones a fin de que aquél dirima todas las cuestiones planteadas por los demandantes justifica que no impongamos dichas costas, según permite el mencionado artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

Que, con desestimación del único motivo de casación admitido a trámite de los invocados por el Procurador Don Francisco J. Abajo Abril, en nombre y representación de la entidad mercantil El Paso 2000 S.L., debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso sostenido por dicha representación procesal contra la sentencia pronunciada, con fecha 9 de diciembre de 2009, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 273 de 2005 , sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas con tal recurso de casación.

Que, con estimación del primer motivo de casación esgrimido por la representación procesal del Ayuntamiento de Ingenio y del quinto de los invocados por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, y desestimando los motivos primero, segundo y tercero alegados por ésta, debemos declarar y declaramos que ha lugar a los respectivos recursos de casación sostenidos por las representaciones procesales de una y otra Administración contra la sentencia pronunciada, con fecha 9 de diciembre de 2009, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 273 de 2005 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que ordenamos reponer las actuaciones a la instancia para que dicha Sala, con libertad de criterio pero respetando nuestra decisión relativa a la evaluación de impacto ambiental, dicte nueva sentencia resolviendo todas las cuestiones planteadas por las partes, sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas con ambos recursos de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.