ATS, 29 de Junio de 2023
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 29 Junio 2023 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 29/06/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1476/2023
Materia: URBANISMO Y ORDENACION DEL TERRITORIO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
Secretaría de Sala Destino: 005
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 1476/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Fernando Román García
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 29 de junio de 2023.
Proceso de instancia y resolución judicial recurrida.
La representación procesal de D. Patricio interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Comisión de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de Canarias de 29 de julio de 2014 por la cual se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Supletorio del Ayuntamiento de Yaiza (Lanzarote).
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, dictó sentencia de 22 de septiembre de 2022 estimando el recurso contencioso-administrativo nº 14/2015. Tras examinar los diferentes motivos de impugnación y rechazarlos, la sentencia en su Fundamento Jurídico Decimoctavo justificó la estimación del recurso en los siguientes términos:
"Queda por examinar el motivo de nulidad que, por razones sistemáticas, se ha trasladado desde su ubicación en el orden del recurso (Fundamento Jurídico XII, apartado 1) al presente Fundamento, traslado que -se indica una vez más- obedece a la finalidad de examinar todos los motivos del recurso, y no sólo el que produce el efecto estimatorio, dejando en el aire el resto.
Se trata de la contravención al relevante informe de la Administración Pública competente en materia de carreteras, es decir el Informe sobre viales (carreteras) del órgano competente, que es la Viceconsejería de Infraestructuras y Planificación del Gobierno de Canarias.
Presupuesto clave de esta cuestión es el carácter no sólo preceptivo sino vinculante, de este Informe, carácter que deriva de lo ordenado por el art. 16.2 de la Ley Territorial canaria 9/91, de Carreteras y que, además, señala el propio informe, en sus conclusiones ("Pronunciamiento: .....se declara expresamente el carácter vinculante del presente informe, y en especial a lo que se refiere a sus apartados 4.1 y 4.2 por lo que de no cumplirse dichas determinaciones no se considerará aprobada y en vigencia la figura de planeamiento").
Aunque se trata de una cuestión puntual en el amplísimo marco del PGS, la eventual estimación del motivo conlleva la declaración de nulidad del instrumento urbanístico impugnado, y no sólo la parcial del concreto aspecto objeto de crítica por el demandante, puesto que el PGS es un todo en el que sólo excepcionalmente (caso de la antes citada STS de 27-5-00 en relación a la nulidad parcial de este PSG ceñida a la franja costera) cabría declarar la nulidad parcial del instrumento de ordenación. La doctrina general jurisprudencial ( SSTS 18-10-18 , 17-1-20 , 23-1-20 y la más reciente de la STS de 16-06-2022 (rec. casación nº 1899/2021) por la que se confirma la STSJ de Canarias de 16-12-2020 (caso Siam Park) por citar las que se refieren a Sentencias emitidas por esta mismo Tribunal que aquí resuelve) indica que la omisión de un informe (en el caso de ser preceptivo) o, en el presente caso, su desatención (en el caso de ser vinculante, por mandato del antes citado art. 16.2 de la Ley Territorial canaria 9/21, de Carreteras de Canarias) conlleva la nulidad de todo el instrumento.
El informe emitido proviene de la Viceconsejería de Infraestructuras y Planificación de la Administración Autonómica, y refiere, en su inicio "En contestación al escrito de fecha de 14 de abril de 2014 tiene entrada en al Área de Carreteras de la Dirección General de Infraestructura Viaria, escrito procedente de la Dirección General de Ordenación del Territorio de esta Consejería de 11 de abril de 2014, con registro COPT n.º 1.117 del mismo día, sobre la documentación de las "Correcciones sustanciales a la fase de Aprobación Inicial del Plan General de Ordenación Supletorio del Municipio de Yaiza, así como su Informe de Sostenibilidad Ambiental", con objeto que se emita informe de Cooperación Interadministrativa, según lo que se establece en el artículo 27.2 del Reglamento de Procedimientos del Decreto del Gobierno de Canarias 55/2006, de 9 de mayo, modificado por el Decreto 30/2007, de 5 de febrero, sobre Informe de Sostenibilidad Ambiental y en marco del artículo 37.3 del citado texto legal , a efectos de lo cual se somete la misma al trámite de consultes para la emisión de las consideraciones que se estimen oportunas en el plazo de 45 días a contar desde la notificación, y de acuerdo con los antecedentes obrantes en el expediente de referencia, así como lo que se establece en el artículo 16.2 de la Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias , se informa lo siguiente:".
Y tras exponer los antecedentes y la precisión de que se refiere a la carretera de interés regional LZ-2, dice: "Por el término Municipal de Yaiza únicamente discurre un tramo de Carretera de Interés Regional LZ-2, de titularidad del Gobierno de Canarias estando comprendido el mismo, entre el límite del municipio de Tías con el de Yaiza y el núcleo turístico de Playa Blanca, de acuerdo con lo que se establece en el Decreto 51/2009, de 12 de mayo, que modifica el Decreto 247/1993, de 10 de septiembre, por el que se clasifican las carreteras de interés regional, en lo que se refiere a Lanzarote (B.O.C. nº 94 de 19 de mayo de 2009)".
Y concluye : "PRONUNCIAMIENTO: Por lo expuesto en el apartado anterior de Consideraciones, teniendo en cuenta el momento procedimental en que se encuentra el documento, y al objeto de que tenga en cuenta con anterioridad a la Aprobación Definitiva de la figura de planeamiento, el carácter del presente informe resulta ser condicionado sobre la documentación de "Correcciones sustanciales a la fase de Aprobación Inicial del Plan General de Ordenación Supletorio del Municipio de Yaiza, así como su Informe de Sostenibilidad Ambiental", a que se cumplan las siguientes determinaciones:
4.1.- En el Plano de Ordenación Pormenorizada OP-6.2. y en aquellos Planos de la Ordenación Estructural, en los que proceda, como lo son, entre otros, los que se identifican mediante las siglas O.1, O.1-1, O.2, O2-1, O3 y O4, debe figurar la Línea Límite de Edificación y el retranqueo de la edificación para el último tramo de la carretera de interés regional LZ-2 comprendido entre la glorieta de acceso al núcleo de Playa Blanca, y la calle "Salida a Fuerteventura" junto a la entrada al Puerto de Playa Blanca, de acuerdo con lo que se refleja en el documento plano que fue adjuntado con la Orden nº 148 de 16 de abril de 2014, del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial, debiendo expresarse textualmente tal circunstancia en el apartado de Instrucciones y Determinaciones de la ficha del Área de Ordenación del Suelo Urbano relativa a la Unidad de Actuación Casco de Playa Blanca, así como en el documento de la Normativa que finalmente se aprueba del Plan General de Ordenación Supletorio del Municipio.
4.2. Para los restantes tramos de la carretera de interés regional LZ-2 le será de aplicación la Línea Límite de Edificación, conforme a los que se establece en el artículo 58.5 y en la Disposición Transitoria Segunda del Decreto 131/1995, de 11 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento de Carreteras de Canarias, según lo señalado en el último párrafo del apartado 2.1 de este informe, entendiéndose que las que figuran en los documentos de planos de ordenación del PGO Supletorio del Municipio de Yaiza son de carácter orientativo, ya que, en el supuesto caso que le correspondiera ubicarse en el borde exterior de la zona de servidumbre de la carretera, tal Línea Límite de Edificación no sería paralela a ella como lo que se grafía en los documentos de planos de ordenación.
Se declara expresamente el carácter vinculante del presente informe, y en especial lo que se refiere a sus apartados 4.1 y 4.2 por lo que de no cumplirse dichas determinaciones no se considerará aprobada y en vigencia la figura de planeamiento.
En el supuesto caso que la figura de planeamiento incluya cuestiones contrarias a las determinaciones que se establezcan al respecto, en base al incumplimiento de la normativa sectorial de carreteras y/o a los intereses públicos de la gestión que le está encomendada, cabe señalar lo que se dispone en el artículo 33, apartados 4 , 5 y 6 del decreto 55/2006, de 9 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de los Instrumentos de Ordenación del sistema de Planeamiento de Canarias, en cuanto al carácter del informe que se emita, ya que cuando la objeción ponga de manifiesto una posición de carácter vinculante, derivada de la legislación sectorial, no podrá aprobarse el documento en todo aquello que afecte a tales competencias".
Este informe resulta, además, acorde con el Informe de Carreteras del Cabildo Insular, concretamente el del Área de Obras Públicas, Oficina Técnica Vías y Obras y Parque Móvil del citado Cabildo de Lanzarote que emitió informe condicionado a que se modificara el trazado de las nuevas glorietas propuestas para las dos carreteras por las que se accede a Playa Blanca desde Yaiza, con el fin de que la carretera LZ-2 mantenga su trazado actual, y que las nuevas glorietas se diseñen únicamente para el tramo urbano de la carretera LZ-701.
En el Plan General se consideró que no era necesario modificar el trazado de las glorietas citadas ya que son "indicativas" según la redacción del artículo 5. 3. 5. 2 de las Normas urbanísticas generales que señala lo siguiente:
"La tipología de las nuevas conexiones o intersecciones, así como la modificación de las existentes, establecidas en las vías de interés regional e insular se han de considerar como indicativas, únicamente vinculantes en cuanto a la señalización de su emplazamiento, y no como diseño concreto a ejecutar. Tendrán igual carácter indicativo la línea límite de edificación reflejada en los planos de ordenación pormenorizada, siendo de aplicación, en cualquier caso, lo establecido en la legislación sectorial".
Por tanto, el PGS aquí impugnado, aunque según la parte demandada se limita a situar de forma "indicativa" las glorietas, resulta que, por muy "indicativa" que sea, lo cierto es que las ubica perfectamente, con precisión y detalle, y, a más de la fundamentación del informe negativo que se acaba de transcribir, el mero hecho de no acatar lo indicado en el informe conlleva la nulidad del PGS, al ser este informe -se repite porque aquí reside la clave- de carácter vinculante.
La calificación de "indicativa" en la planificación y ubicación de las glorietas y demás elementos de la carretera, no es más que una alegación vacía, que no encuentra sostén en las determinaciones del PGS. Éste no altera la ubicación de las glorietas y demás elementos sobre los que el Informe (se reitera, vinculante) se pronuncia. En definitiva, no se acata el informe y las glorietas siguen donde el PGS las ubicaba.
Por tanto, no ha lugar a admitir la justificación de la decisión del PGS que viene a ser contraria al informe.
Es este el motivo que va a decantar a la Sala por la declaración de nulidad del PGS, por la contravención al informe sectorial que, se repite, no es sólo preceptivo, sino vinculante.
Por tanto, el motivo ha de ser estimado".
Escrito de preparación.
La representación procesal del Ayuntamiento de Yaiza, la de la mercantil Club Lanzarote, S.A. y la de la mercantil YUDAYA, S.L. han preparado recursos de casación contra la citada sentencia.
El Ayuntamiento de Yaiza denuncia como infringidos los artículos 16.6 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras y 71.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2020 (RC 2560/2017), 27 de mayo de 2020 (RC 6731/2018) y 23 de febrero de 2022 (RC 4555/2020). Argumenta que la sentencia ha declarado la nulidad total del planeamiento cuando el informe que se considera inobservado solo venía referido a una parte limitada del ámbito, y que además las previsiones del planeamiento en ese preciso ámbito eran meramente indicativas. Como motivos de interés casacional, señala los previstos en los artículos 88.2.a), 88.2.b), 88.2.c), 88.2.g) y 88.3.c) LJCA.
La mercantil Club Lanzarote, S.A. plantea su recurso de casación en términos sustancialmente idénticos a los del Ayuntamiento de Yaiza, con invocación de los mismos motivos de interés casacional.
La mercantil YUDAYA, S.L. denuncia como infringidos los artículos 71.1 de la LJCA, el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución y la jurisprudencia emanada de las SSTS de 4 de marzo de 2020 (RC 2560/2017) y 27 de mayo de 2020 (RC 6731/2018) sobre la posibilidad de la declaración de nulidad parcial de los instrumentos de planeamiento. Igualmente, denuncia la infracción de la doctrina contenida en las SSTS de 25 de mayo de 2020 (RC 3750/2018) y 27 de abril de 2022 (RC 4034/2022) por falta de proporcionalidad en la determinación de la invalidez de disposiciones generales, en relación con el artículo 106 de la Constitución. Por último, denuncia la infracción de los artículos 216 y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por lo que respecta a la carga de la prueba en el proceso contencioso-administrativo, con indicación de jurisprudencia. Como motivos de interés casacional, señala los previstos en los artículos 88.2.b), 88.2.c), 88.3.a) y 88.3.c) LJCA.
Auto teniendo por preparado el recurso y personaciones.
La Sala de instancia, por auto de 22 de febrero de 2023, tuvo por preparado el recurso, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado, en concepto de partes recurrentes, la representación procesal del Ayuntamiento de Yaiza, de la mercantil Club Lanzarote, S.A y de YUDAYA, S.L. y, como partes recurridas, el Gobierno de Canarias y la representación procesal de D. Patricio, que ha formulado oposición a la admisión de los recursos de casación.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García, Magistrado de la Sala.
Cumplimiento de los requisitos del escrito de preparación.
En primer lugar, desde un punto de vista formal, debe señalarse que los escritos de preparación han sido presentados en plazo ( artículo 89.1 LJCA), contra sentencia susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y por quienes están legitimados, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA), habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.
Por lo demás, los escritos de preparación han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal u europeo; segundo, la necesidad de su debida observancia en el proceso de instancia; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo.
Concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso, determinación de la cuestión de interés casacional y de las normas que han de ser interpretadas. Precedentes relacionados.
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La Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, en relación con la concurrencia del interés casacional objetivo invocado en el escrito de preparación del recurso.
En particular, el presente procedimiento versa sobre la declaración de nulidad de una disposición general, supuesto en que se presume la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, conforme al artículo 88.3.c) LJCA, sin que se aprecie con toda evidencia que la impugnación carezca de trascendencia suficiente, pues, adicionalmente a la petición relativa a la posibilidad de nulidad parcial del instrumento de planeamiento, ya tratada por esta Sala, se incorpora la relativa a las menciones meramente indicativas que contiene el instrumento y sobre las que también resulta conveniente un pronunciamiento.
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En consecuencia y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir a trámite este recurso de casación, precisando que las cuestiones sobre las que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consisten en:
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Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a la posibilidad de concretar la declaración de nulidad de pleno derecho de un procedimiento de actuación urbanística a las precisas determinaciones afectadas por el vicio de nulidad (nulidad parcial).
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Determinar la trascendencia de otorgar carácter indicativo a las determinaciones del planeamiento que se vean afectadas por informes sectoriales vinculantes y la remisión a la legislación sectorial de tales determinaciones.
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En atención a lo expuesto, debemos identificar como normas que, en principio -y sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso- serán objeto de interpretación, las siguientes: artículos 16.6 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras y 71.1.a) LJCA.
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Adicionalmente, conviene precisar que, sobre cuestiones de interés casacional relacionadas con las apreciadas en el presente recurso, esta Sala ha dictado la sentencia de 27 de mayo de 2020 (RC 6731/2018), que afecta al mismo municipio y ámbito de ordenación.
Publicación.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Comunicación y remisión.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Quinta, a la que corresponde su sustanciación y decisión conforme a las normas de reparto.
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) Admitir los recursos de casación tramitados con el nº 1476/2023, preparados por la representación procesal del Ayuntamiento de Yaiza, de la mercantil Club Lanzarote, S.A y de YUDAYA, S.L., contra la sentencia de 22 de septiembre de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, que estimó el recurso contencioso-administrativo nº 14/2015.
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) Declarar que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:
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Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a la posibilidad de concretar la declaración de nulidad de pleno derecho de un procedimiento de actuación urbanística a las precisas determinaciones afectadas por el vicio de nulidad (nulidad parcial).
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Determinar la trascendencia de otorgar carácter indicativo a las determinaciones del planeamiento que se vean afectadas por informes sectoriales vinculantes y la remisión a la legislación sectorial de tales determinaciones.
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) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Segundo, apartado III, de este auto.
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) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Remitir las presentes actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde su sustanciación y decisión con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
