STS 553/2022, 11 de Mayo de 2022

La sentencia de 16 de abril de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 1329/2019, contiene el siguiente fallo:

"ESTIMAR el presente recurso interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la resolución del Ministerio de Justicia de 9 de enero de 2018, por la que se concede la nacionalidad española a D. Anibal, resolución que se anula por ser contraria al ordenamiento jurídico.

Con imposición de las costas del recurso al demandado, limitadas a un máximo de 1500 euros".

En la sentencia de instancia se refiere que la Administración justifica la declaración de lesividad señalando que: "concedió la nacionalidad española por residencia al demandado, pues habiendo presentado su solicitud en fecha 20 de febrero de 2014, constaba una detención de 15 de octubre de 2003 en Almería, por un delito contra la salud publica, y al ser requerido por estos hechos, el 1 de febrero de 2016, había presentado certificación de cancelación de antecedentes penales de fecha 25 de abril de 2014 en relación con la ejecutoria 290/2014, por lo que se consideró que reunía los requisitos para obtener la nacionalidad y por ello se le concedió en fecha de 9 de enero de 2018.

Se afirma que en fecha 31 de octubre de 2018, la Dirección General de los Registros y del Notariado recibió información de la Dirección General de la Policía, comunicando que D. Anibal había sido detenido en DIRECCION000 por tráfico de drogas y asociación ilícita y había sido condenado por sentencia firme de la Audiencia Provincial de Asturias, Sección 8ª de 30 de mayo de 2018, a un año y seis meses de prisión e inhabilitación especial del derecho de sufragio pasivo y 2000 euros de multa proporcional, por un delito de tráfico de drogas sin grave daño a la salud y a 6 meses de prisión y 6 meses de inhabilitación especial del derecho de sufragio pasivo por el delito de pertenencia a banda armada u organización terrorista, por unos hechos cometidos el 15 de enero de 2016, es decir, con anterioridad a la resolución de concesión de nacionalidad española.

A la vista de lo expuesto, por la Dirección General de los Registros y el Notariado se acordó el 10 de enero de 2019, iniciar el procedimiento de lesividad, en el que se emitió informe por la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, acordando el Consejo de Ministros declarar la lesividad el 10 de mayo de 2019."

La Sala de instancia examina el cumplimiento de los requisitos legales exigibles para la declaración de lesividad, y analiza la jurisprudencia sobre el requisito de la buena conducta cívica, en cuya aplicación razona la estimación del recurso en los siguientes términos:

"En el presente caso, como resulta del expediente, el interesado había solicitado la nacionalidad el 20 de febrero de 2014 y la Dirección General de los Registros, por resolución de 9 de enero de 2018, se la había concedido sobre la base de que el interesado había presentado un certificado de cancelación de antecedentes penales de fecha 25 de abril de 2014, en relación con la ejecutoria 290/2014, por delito contra la salud pública, como resultado de una previa detención en Almería en octubre del año 2003, por lo que, en el momento de adoptar la resolución, se consideró que reunía los requisitos para obtener la nacionalidad. En ese momento, se desconocía que el interesado había sido nuevamente detenido en DIRECCION000, por el delito por el que fue posteriormente condenado en fecha 30 de mayo de 2018, y en relación a hechos cometidos el 15 de enero de 2016.

Por tanto, la resolución que le concedió la nacionalidad, apreció la concurrencia del requisito de la observancia de la buena conducta cívica, lo que ciertamente infringe el art. 22.4. del Código Civil y la jurisprudencia que lo interpreta, que impide apreciar la existencia de buena conducta en quien ha sido condenado en fechas recientes en relación con la solicitud, por un grave delito que provoca un especial rechazo en la sociedad española. En efecto, conviene destacar que resulta de una importancia decisiva para excluir la concurrencia de este requisito para obtener la nacionalidad española por residencia ya que, de haber sido conocido por el órgano autor del acto la nueva detención en enero de 2016, ello hubiese determinado el rechazo de la petición.

Frente a dicha afirmación no puede oponerse que en el momento de dictarse la resolución el solicitante carecía de antecedentes penales, circunstancia que, conforme a la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo citada, es irrelevante, pues la carencia de antecedentes no es sinónimo de buena conducta, a lo que debe añadirse que el propio Alto Tribunal, ha precisado en sentencias recientes (10 de junio de 2015[recurso 2130/2013] y 17 de junio de 2016 [recurso 1073/2015]), en supuestos similares, en cuanto se trata de impugnación por la propia Administración de un acto declarativo de derechos, previa declaración de lesividad, y en que la causa de la nulidad consistía en la inexistencia de buena conducta cívica, que si durante la tramitación del expediente se acredita la existencia de un comportamiento que impida apreciar una buena conducta cívica, estos hechos pueden ser ponderados para otorgar la nacionalidad pretendida; lo que no puede hacerse es otorgar eficacia anulatoria de la resolución que concede la nacionalidad a unos hechos posteriores a esta, aún cuando no se haya completado el procedimiento mediante los actos previstos en el art. 23 del CC; lo que no es de aplicación a este supuesto, en que los hechos se cometen en enero de 2016 y por tanto son hechos anteriores a la terminación del procedimiento y por supuesto anteriores a la resolución que lleva fecha de 9 de enero de 2018.

Se trata de hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad y anteriores a la resolución de concesión, y como señalaban las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de septiembre de 2011, recurso 1.500/2011 y de 14 de enero de 2010, recurso 4.556/2007, no cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legitimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica.

La Sala no puede aceptar las razones del demandado, por cuanto no estamos discutiendo la existencia del requisito de suficiente integración, sino el de buena conducta cívica, que obviamente no concurre a la vista de la condena de la Audiencia Provincial de Asturias, y sin que se pueda afirmar que se trate de un hecho aislado, por cuanto ya había sido condenado previamente por delito similar, aunque los antecedentes penales de este primer delito estuvieran cancelados en el momento de concederle la nacionalidad.

Pese a la carencia de antecedentes penales a la fecha de la concesión de la nacionalidad española, la naturaleza de los hechos objeto de condena y la entidad de la pena, ponen de manifiesto que estamos ante un hecho delictivo muy grave, cometido con anterioridad a la fecha de la resolución que le concede la nacionalidad y que implicaba una absoluta falta de buena conducta cívica, ignorada, por desconocida, por la Administración concedente de la nacionalidad. Por todo ello la resolución recurrida claramente infringía el art. 22-4 del Código Civil cuando reconoció la nacionalidad española por residencia contraviniendo la debida acreditación de la buena conducta cívica exigida y de ahí la procedencia de la lesividad.

Debe señalarse que los hechos por os que fue condenado el hoy recurrente se cometen en enero de 2016, por lo que no son atendibles los argumentos que hace valer la parte demandada, puesto que la buena conducta debe entenderse en el sentido de trayectoria personal, antes, durante y después de la tramitación del expediente, y en el presente supuesto, los hechos delictivos tuvieron lugar en una fecha intermedia entre la petición de nacionalidad, que data del 20 de febrero de 2014, y la de su otorgamiento, el 9 de enero de 2018, y constituye un hecho de extrema gravedad, y desde luego nada significativo de una buena conducta cívica, que durante la tramitación del expediente y antes de su definitiva resolución, el recurrente volviera a cometer el mismo delito por el que ya había sido condenado y cuyos antecedentes ya se encontraban cancelados.

Por otro lado, los hechos cometidos deben calificarse como graves y constituyen una grave lesión de los intereses públicos que en absoluto responden al estándar medio de conducta, debiendo recordar, por último, que la pérdida de la nacionalidad española no conlleva por sí sola la expulsión del territorio nacional, por lo que deben rechazarse los argumentos del demandado en este sentido."

Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal de D. Anibal se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 21 de mayo de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y de expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala se dictó auto de 6 de diciembre de 2021 admitiendo el recurso de casación preparado y declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en: "determinar si es conforme a derecho declarar lesivo para el interés público la concesión de la nacionalidad española por residencia por hechos delictivos cometidos con anterioridad al acuerdo administrativo de concesión de la nacionalidad, pero que fueron penados con posterioridad a dicha concesión."

Se identifica como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación, el artículo 22.4 del Código Civil, en relación con el artículo 107.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y con las SsTS de 13 de octubre de 2020. (recurso de casación 4.708/2019) y de 6 de octubre de 2021 (recurso de casación 2113/2020).

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones que denuncia y solicitando que, casando y anulando la sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados.

Conclusas la actuaciones y no habiéndose acordado la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 10 de mayo de 2022, fecha en la que tuvo lugar.

En el escrito de interposición del recurso se denuncia la infracción del art. 22,4 del Código Civil en relación con el art. 107,1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, alegando al efecto que la conclusión a la que llega la Sala de instancia va en contra de la sentencia de esta Sala de 13 de Octubre de 2020, según la cual, no cabe declarar la lesividad de actos de concesión de nacionalidad por residencia por hechos delictivos penados con posterioridad a su otorgamiento, aunque sean anteriores a la validez y eficacia de dicho acto, pues la resolución no infringe el ordenamiento jurídico. Pero sí por delitos penados antes de su concesión, siempre que evidencien una mala conducta cívica.

Es lo que sucede en el presente procedimiento. El interesado fue detenido durante la tramitación del procedimiento de nacionalidad y condenado con posterioridad. Entiende que el interesado no ha hecho ocultación maliciosa de dichos antecedentes, como señala la sentencia de 6 de Octubre de 2020 de esta Sala pues debían ser conocidos por las Autoridades. A ello, hay que señalar que la Sala de Instancia no ha valorado las circunstancias personales del interesado y posteriores, aunque si recoge que el interesado tiene dos hijos nacidos en España, uno con nacionalidad española, trabaja de autónomo y se encuentra perfectamente integrado en la sociedad española. Que se trata de un hecho aislado, y desde luego la pérdida de la nacionalidad tendría consecuencias devastadoras para el entorno familiar, al haber una especial dependencia económica del círculo familiar íntimo del recurrente. Este entendemos que es un elemento a debe valorarse y ponderarse, lo que no se ha hecho por la Sala de Instancia.

Frente a ello, en la oposición al recurso, el Abogado del Estado se refiere a la jurisprudencia sobre la justificación del requisito de la buena conducta cívica y señala que: no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha participación haya tenido o no reflejo en el expediente de nacionalidad.

Entiende el Abogado del Estado que lo verdaderamente relevante a los efectos que ahora interesan -de conformidad con el espíritu de la norma que, en protección del interés general, demanda que solo puedan acceder a la nacionalidad española quienes observen buena conducta cívica- es la existencia real de tales hechos y la participación en ellos del solicitante y no su mera constancia documental, en la medida en que evidencian la realidad de un comportamiento incívico del solicitante, por más que éste no haya tenido reflejo en el expediente de nacionalidad o en otros expedientes o registros públicos.

Por tanto, cuando se acredite que el interesado ha ocultado deliberadamente a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente de nacionalidad su participación en hechos delictivos, consiguiendo mediante este comportamiento desleal que se le concediera la nacionalidad española, la lógica jurídica más elemental conduce -en consonancia con el espíritu de la normativa aplicable, artículos 22.4 y 25.2 del Código Civil- a que, una vez conocida aquella participación, se inste y, en su caso -de cumplirse todos los requisitos legales- se declare la lesividad del acto de concesión de la nacionalidad por ausencia del requisito de buena conducta cívica.

Concluye que la falta de buena conducta cívica constatada con posterioridad a la concesión de la nacionalidad española permite instar la lesividad de la misma, como ha ocurrido en este caso, señalando que la doctrina de la sentencia de 13 de octubre de 2020 ha sido rectificada en la sentencia de 6 de octubre de 2021, según la cual: "es conforme a Derecho declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de la nacionalidad española por residencia cuando se acredite que el solicitante cometió hechos delictivos con anterioridad a dicho acuerdo, que fueron objeto de condena penal con posterioridad al mismo, siempre que, en su caso, se cumplan los demás requisitos legalmente exigidos para la declaración de lesividad en el artículo 107 de la Ley 39/2015".

La misma cuestión que se suscita en el auto de admisión ha sido objeto de examen en el recurso 2113/2020, resuelto por sentencia de 6 de octubre de 2021, en la que, tras referirse a los distintos pronunciamientos de esta Sala sobre la cuestión, incluida la sentencia de 13 de octubre de 2020 (rec. 4708/19) invocada por la parte, se razona en los siguientes términos:

"Conviene ahora precisar algunos aspectos de la doctrina que ha quedado reflejada en párrafos anteriores en el sentido que a continuación expondremos, partiendo de la premisa -que debe quedar sentada, de entrada- de que es ésta una materia eminentemente casuística, en la que la determinación de la concurrencia del requisito de buena conducta cívica dependerá, lógicamente, de las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran.

Ahora bien, ello no impide que podamos afirmar, con carácter general, que, en todos y cada uno de los casos, para alcanzar esa conclusión, además de valorar los datos que formalmente estén incorporados al expediente, habrá que evaluar, de manera rigurosa, hasta qué punto resulta compatible el interés particular del solicitante, que pretende adquirir la nacionalidad española, con el interés general, que exige que solo puedan acceder a nuestra nacionalidad aquellos extranjeros que hayan acreditado de manera efectiva su buen comportamiento, demostrando de este modo que poseen la actitud y la aptitud necesarias para integrarse adecuadamente en la sociedad española.

Partiendo de esta premisa, podemos efectuar las siguientes consideraciones relacionadas con la doctrina expresada en las anteriores sentencias:

(i) La carga de la prueba del requisito de buena conducta cívica incumbe al solicitante (véanse a estos efectos, entre otras, las sentencias SSTS de 10 de junio de 2015, 23 de marzo de 2017 y 17 de junio de 2016, antes mencionadas).

(ii) El requisito de buena conducta cívica no sólo ha de concurrir en el momento inicial de la presentación de la solicitud de nacionalidad, sino que también ha de estar presente durante toda la tramitación del expediente, hasta el mismo momento de la concesión de la nacionalidad (véanse en este sentido las citadas SSTS de 10 de junio de 2015 y de 23 de marzo de 2017).

(iii) No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que " per se" impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, esto es, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (en este sentido se pronuncia la STS de 19 de junio de 2015).

(iv) Entre esos deberes cívicos que razonablemente cabe exigir al extranjero que pretende obtener la nacionalidad española está, indiscutiblemente, el de observar un comportamiento leal con las instituciones y autoridades españolas encargadas de tramitar y resolver el procedimiento de adquisición de la nacionalidad.

Así se infiere, sin ningún género de duda, del artículo 25.2 del Código Civil, que dispone que se producirá la nulidad de la adquisición de la nacionalidad española cuando en sentencia firme se declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en tal adquisición.

Por ello, no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha participación haya tenido o no reflejo en el expediente de nacionalidad.

En este sentido, debemos recalcar que lo verdaderamente relevante a los efectos que ahora interesan -de conformidad con el espíritu de la norma que, en protección del interés general, demanda que solo puedan acceder a la nacionalidad española quienes observen buena conducta cívica- es la existencia real de tales hechos y la participación en ellos del solicitante y no su mera constancia documental, en la medida en que evidencian la realidad de un comportamiento incívico del solicitante, por más que éste no haya tenido reflejo en el expediente de nacionalidad o en otros expedientes o registros públicos.

Por tanto, cuando se acredite que el interesado ha ocultado deliberadamente a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente de nacionalidad su participación en hechos delictivos, consiguiendo mediante este comportamiento desleal que se le concediera la nacionalidad española, la lógica jurídica más elemental conduce -en consonancia con el espíritu de la normativa aplicable, artículos 22.4 y 25.2 del Código Civil- a que, una vez conocida aquella participación, se inste y, en su caso -de cumplirse todos los requisitos legales- se declare la lesividad del acto de concesión de la nacionalidad por ausencia del requisito de buena conducta cívica.

3. Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional.

Con las anteriores consideraciones no pretendemos -obviamente- agotar todas las cuestiones que se podrían suscitar en relación con la incidencia que una condena penal pueda tener sobre el acto de concesión de la nacionalidad, sino enmarcar adecuadamente la respuesta que debemos dar a la concreta cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, consistente en determinar "si, en un caso como el presente, es conforme a derecho declarar lesivo para el interés público la concesión de la nacionalidad española por residencia por hechos delictivos cometidos con anterioridad al acuerdo administrativo que le concedió la nacionalidad, pero que fueron objeto de condena penal con posterioridad a dicho acuerdo".

Por ello, con base en lo expuesto hasta ahora -y, matizando lo dicho en la STS nº. 1.281/2020, de 13 de octubre de 2020 (RC 4708/2019)- podemos dar respuesta a la indicada cuestión de interés casacional en los siguientes términos: es conforme a Derecho declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de la nacionalidad española por residencia cuando se acredite que el solicitante cometió hechos delictivos con anterioridad a dicho acuerdo, que fueron objeto de condena penal con posterioridad al mismo, siempre que, en su caso, se cumplan los demás requisitos legalmente exigidos para la declaración de lesividad en el artículo 107 de la Ley 39/2015."

Esta ha de ser, por lo tanto, la respuesta a la cuestión de interés casacional que se suscita en este recurso en idénticos términos.

La aplicación de esta doctrina al caso lleva a la desestimación del recurso de casación interpuesto y confirmación de la sentencia recurrida que se ajusta a la misma, sin que frente a ello puedan prosperar las alegaciones que se formulan por el recurrente, relativas a la valoración de sus concretas circunstancias, pues, contrariamente a las mismas, la Sala de instancia ha tenido presentes las circunstancias personales, familiares y de integración social del recurrente y dado respuesta a las mismas, señalando que no se está discutiendo la existencia del requisito de suficiente integración, sino el de buena conducta cívica. Valorando igualmente la trayectoria personal del mismo, señalando que no se puede afirmar que se trate de un hecho aislado, por cuanto ya había sido condenado previamente por delito similar, aunque los antecedentes penales de este primer delito estuvieran cancelados en el momento de concederle la nacionalidad; que pese a la carencia de antecedentes penales a la fecha de la concesión de la nacionalidad española, la naturaleza de los hechos objeto de condena y la entidad de la pena, ponen de manifiesto que estamos ante un hecho delictivo muy grave, cometido con anterioridad a la fecha de la resolución que le concede la nacionalidad y que implicaba una absoluta falta de buena conducta cívica, ignorada, por desconocida, por la Administración concedente de la nacionalidad; que los hechos por los que fue condenado el hoy recurrente se cometen en enero de 2016, por lo que no son atendibles los argumentos que hace valer la parte demandada, puesto que la buena conducta debe entenderse en el sentido de trayectoria personal, antes, durante y después de la tramitación del expediente, y en el presente supuesto, los hechos delictivos tuvieron lugar en una fecha intermedia entre la petición de nacionalidad, que data del 20 de febrero de 2014, y la de su otorgamiento, el 9 de enero de 2018, y constituye un hecho de extrema gravedad, y desde luego nada significativo de una buena conducta cívica, que durante la tramitación del expediente y antes de su definitiva resolución, el recurrente volviera a cometer el mismo delito por el que ya había sido condenado y cuyos antecedentes ya se encontraban cancelados.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.