STS 512/2022, 3 de Mayo de 2022

Resolución recurrida en casación.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia del TSJ de Extremadura núm. 148/2019 de 30 de septiembre, que desestimó el recurso de apelación núm. 126/2019 de Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U. contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cáceres de 23 de mayo de 2019 (procedimiento 45/2019), desestimatoria del recurso contencioso administrativo que dicha entidad había interpuesto contra resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Serradilla de 17 de diciembre de 2018, desestimatoria del recurso de reposición contra liquidación de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, ejercicio 2018, importe de 5.098,25 euros, habiéndose impugnado por vía indirecta, la Ordenanza fiscal reguladora de la citada Tasa, publicada en el BOP de Cáceres número 242, de 17 de diciembre de 2014.

Tramitación del recurso de casación.

1. - Preparación del recurso. El procurador don Juan Antonio Hernández Lavado, en representación de I-de Redes Eléctricas Inteligentes, S.A.U., mediante escrito de 14 de noviembre de 2019 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 30 de septiembre de 2019.

   El TSJ de Extremadura tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 28 de noviembre de 2019, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2. - Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 20 de mayo de 2021, rectificado por auto de fecha 15 de julio de 2021, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

   "2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

   Matizar, precisar, o revisar, en su caso, la jurisprudencia establecida, concretando si en los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público es lícito imponer un tipo de gravamen del 5% sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento, partiendo de que, a juicio de la Sala, estamos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y, en su caso, cuál debería ser el tipo de gravamen aplicable a éste que debería reflejar la ordenanza.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

   3.1. Los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo).

   3.2. El artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos del Estado (BOE de 15 de abril).

   3.3. El artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE de 4 de noviembre).

   3.4. El artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (BOE 14 de julio)."

3. - Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). El procurador don José Luis Martín Jaureguibeitia, en representación de I-de Redes Eléctricas Inteligentes, S.A.U, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 7 de octubre de 2021, que observa los requisitos legales.

   Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que ésta ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación de los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ("TRLHL"), "BOE" núm. 59, de 9 de marzo, en conexión con el artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos ("LTPP"), "BOE" núm. 90, de 15 de abril, el artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ("LPAP"), "BOE" núm. 264, de 4 de noviembre, y el artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público ("LMTPP"), "BOE" núm. 167, de 14 de julio.

   Considera que tanto la Ordenanza indirectamente impugnada como el informe técnico-económico sobre el que aquélla se sustenta, y en aplicación de ambas, la liquidación impugnada:

   (i) confunden y mezclan los supuestos de ocupación privativa y aprovechamiento especial del dominio público, desconociendo el distinto grado de utilidad y, consecuentemente, de gravamen que en cada caso corresponde aplicar;

   (ii) no aportan elementos suficientes que permitan conocer la debida correspondencia entre los valores que se aplican y la normativa que supuestamente los recoge; y todo, con independencia de que el criterio de valoración de los terrenos seleccionados, valor catastral del suelo rústico con construcciones, sea considerado adecuado, precisamente, por atribuir a las instalaciones eléctricas la condición de construcciones, con afectación a la valoración del suelo rústico por el que discurren o sobrevuelan.

   Entiende que la sentencia impugnada infringe también los artículos 20 y 24.1.c) TRLHL, en conexión con el artículo 31 CE, respecto de los principios de legalidad, capacidad económica y no confiscatoriedad que también requeriría la atención de esta Excma. Sala, puesto que, la regulación de la Tasa impugnada no ampara un supuesto de doble imposición entre sus modalidades de régimen "general" y régimen "especial" en supuestos como que nos ocupa.

   Conoce la existencia de una consolidada jurisprudencia de esta Excma. Sala en interpretación de los artículos 24.1.a) y 25 TRLHL que, a su entender, han dado lugar a unos consolidados criterios hermenéuticos profusamente reiterados.

   No obstante, a su juicio, existe también en este caso una circunstancia esencial que hace que este recurso presente perfiles propios y claramente diferenciados de aquellos otros en los que se dictaron aquellas sentencias.

   Tales pronunciamientos se refieren a supuestos de aprovechamiento especial del dominio público general por instalaciones de transporte de energía eléctrica. No obstante, es incluso la propia normativa sectorial eléctrica la que excluye la posibilidad de que el transporte de energía eléctrica pueda desarrollarse a través de la ocupación del subsuelo, suelo o vuelo de las vías públicas municipales, no siendo por tanto posible el devengo de la modalidad de la tasa analizada en régimen "especial".

   Sin embargo, sí cree que existe solapamiento en los supuestos en los que coinciden en un mismo sujeto pasivo las actividades de distribución y suministro en un determinado ámbito municipal, como acontece en este caso.

   Pone de manifiesto que, en su opinión, en el caso de las empresas distribuidoras, en oposición a los supuestos de transporte sobre los que existen numerosos pronunciamientos, es claro que existe una sujeción a la modalidad "especial" de la tasa que debe excluir la exacción adicional de la tasa en régimen "general", puesto que en ellas sí concurre tanto la condición subjetiva de ser una empresa explotadora de servicios de suministros de interés general, como la objetiva, pues tal suministro se realiza a través de la ocupación del subsuelo, suelo o vuelo de las vías públicas.

   Una interpretación diferente, amén de contradictoria con el sentido del fallo ya señalado, llevaría, además, a resultados contrarios a Derecho, pues siendo equivalente el aprovechamiento que de la ocupación del subsuelo, suelo y vuelo de las vías públicas obtienen tanto los titulares de las líneas como únicamente quienes sólo acceden a ellas para prestar el servicio, los primeros, los distribuidores eléctricos, estarían, sin embargo, sometidos adicionalmente a la tasa en régimen "general", pese a que la cuantificación de la tasa de régimen "especial", que insistimos tiene en cuenta el beneficio bruto procedentes de la facturación anual en todo el término municipal, se establece en un tipo fijo, para todos, del 1,5%

   Así, entiende que, como ha sido interpretado por la sentencia impugnada, no es coherente sostener esta doble tributación a través del artículo 24 del TRLHL, una para las vías públicas, "estricto sensu", y otra para el resto del dominio público local afectado por líneas de distribución, dado que dicho precepto no define o delimita el hecho imponible de la tasa analizada, sino que se refiere únicamente a su cuantificación.

   Por todo ello, el presente recurso presentaría una clara singularidad, dado que -entiende-, la recurrente es una empresa distribuidora de electricidad que, por su objeto, se ve obligada a ocupar tanto las vías públicas del municipio de Serradilla, como otros terrenos denominados dominio público general, por lo que, no sería aplicable al presente caso, el criterio seguido respecto de empresas que únicamente llevan a cabo el transporte, y no la distribución, de la energía eléctrica, puesto que en tales casos no se produce la ocupación del subsuelo, suelo o vuelo de las vías públicas municipales.

   Por tanto, a su entender, en supuestos en los que las empresas distribuidoras ya están sujetas a la tasa en su modalidad "especial", resultaría contrario a Derecho que se imponga un segundo gravamen sobre ese mismo aprovechamiento especial, pues la ocupación del denominado dominio público general es presupuesto y realidad ineludible de la actividad desarrollada por dichas empresas distribuidoras al ocupar las vías públicas, máxime cuando, además, la cuantificación de la tasa en su modalidad "especial" ya incorpora dicho aprovechamiento especial en su base imponible.

   Otra interpretación, como la sostenida por la sentencia impugnada, llevaría a asumir como real la existencia de un aprovechamiento diferente en dicha modalidad espacial de la tasa para quienes sean bien titulares de la red, o bien para los que simplemente hacen uso de ellas, sin ser sus propietarias, pese a que no exista ninguna previsión en tal sentido.

   Considera que es un hecho notorio que en una infraestructura de red como la analizada, todos los operadores que participan de ella aprovechan, al menos indirectamente, tanto el dominio público general, como las vías públicas y, precisamente por ello, existirían ambas modalidades de la tasa. La "especial", para quienes hacen un aprovechamiento especial del subsuelo, suelo o vuelo de las vías municipales, y la "general", para quienes, sin estar sujetos a la "especial", sin embargo, sí llevan a cabo un aprovechamiento especial del dominio público que de otro modo no será compensado.

   En consecuencia, y conforme a lo expuesto, concluye que la Sentencia impugnada infringe también los artículos 20 y 24.1.c) TRLHL, en conexión con el artículo 31 CE, respecto de los principios de legalidad, capacidad económica y no confiscatoriedad y que, a su entender, la regulación de la Tasa impugnada no ampara un supuesto de doble imposición entre sus modalidades de régimen "general" y régimen "especial" en supuestos como el que nos ocupa.

4. - Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). La procuradora doña María Teresa Ginés Barroso, en representación del Ayuntamiento de Serradilla, presentó escrito de oposición de fecha 22 de noviembre de 2021.

   Con relación a la aducida "doble imposición" por pagar la Tasa del 1,5% del régimen especial, considera que esa alegación no es nueva y ha sido resuelta en múltiples ocasiones por la jurisprudencia. Argumenta el Ayuntamiento que el Tribunal Supremo considera procedente que se admitan dos tasas diferentes: una, la aplicable a la ocupación de vías públicas municipales (1,5%); y la otra, al resto de los supuestos de aprovechamiento o utilización del dominio público en los que la empresa explotadora del servicio utiliza esas líneas, no para el suministro a los vecinos, sino para transporte de energía, que es el supuesto que nos ocupa.

   Por tanto, considera que, según la jurisprudencia, existiría doble imposición si se giraran las dos modalidades de tasa cuando las instalaciones transcurren por vía pública pero tal incompatibilidad no existiría cuando unas instalaciones transcurren por vía pública y otras por dominio público local que excede de esa vía pública.

   Si la recurrente, I-de Redes (antigua Iberdrola) ocupa vía pública, pagará la tasa en modalidad del 1,5% y si, además, ocupa dominio público restante, que excede de la vía pública, pagará, únicamente por esas instalaciones que se hallan fuera de la vía pública y, por tanto, la función de estas es distinta que las que se hallan en vía pública, la modalidad de la tasa en régimen general. No existe, por tanto, doble imposición.

   Manifiesta que la recurrente confunde el hecho imponible, asegurando que toda la ocupación constituye el mismo hecho imponible cuando no es así. Los hechos imponibles son distintos y, por tanto, la regulación se halla en Ordenanzas distintas.

   Para sustentar su apreciación invoca pronunciamientos del Tribunal Supremo que, en su opinión, avalan la posibilidad que tiene el Ayuntamiento de regular en una Ordenanza, una tasa en régimen especial si realmente la empresa distribuye al municipio y en otra Ordenanza, como la aquí enjuiciada, en régimen general para todas aquellas instalaciones, como es el caso, que están ubicadas fuera de la vía pública y cuya actividad es el transporte aunque mercantilmente la sociedad se denomine distribuidora.

   Por otro lado, considera que, conforme al artículo 400 de la LEC, existe preclusión, por cuanto el recurso de casación se proyecta sobre una liquidación tributaria que emana de una Ordenanza Fiscal que, en su día, ya fue recurrida por la misma compañía recurrente, siendo desestimada su impugnación por sentencia del TSJ de Extremadura núm. 70/2019, de 14 de mayo. Señala, además, que esa sentencia adquirió firmeza puesto que la recurrente interpuso recurso de casación, que fue inadmitido por providencia de 17 de octubre de 2019, rca. 4609/2019.

   En definitiva, argumenta que, por mucho que la recurrente utilice "nuevos argumentos", sigue formulando pretensiones ya debatidas y enjuiciadas y que tales argumentos planteados por la compañía para justificar la nulidad de la Ordenanza, pudieron haber sido invocados en el recurso anterior, por lo que la recurrente tendría vedada una nueva impugnación de la Ordenanza, vía art. 26.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ("LJCA"), "BOE" núm. 167, de 14 de julio, puesto que ya fue parte en el referido recurso directo en el que recayó sentencia firme, desestimatoria de todas sus pretensiones.

   Asimismo, pone de manifiesto que la utilización del dominio público efectuada por la recurrente tiene naturaleza de aprovechamiento especial en su conjunto (para todos los elementos de la instalación), por lo que sería improcedente y carente de sentido distinguir un tipo de gravamen para el aprovechamiento especial y otro para la utilización privativa.

   Con relación al artículo 4 de la Ordenanza, que fija un tipo de gravamen único del 5% sin distinguir el tipo de aprovechamiento del demanio efectuado por el contribuyente (aprovechamiento especial o utilización privativa), advierte, sin embargo, que, en realidad, el elemento del tributo respecto del que siempre ha discrepado es la base imponible, resultando que el recurso, si bien de forma subrepticia y artificial, no está cuestionando el tipo de gravamen sino la base de cálculo de la tasa a la cual se ha de aplicar el tipo.

   Considera que el informe técnico económico y la Ordenanza han tenido en cuenta el parámetro intensidad para la fijación de las tarifas y que se toma en consideración el parámetro de la intensidad en la utilidad que aquel aprovechamiento especial del dominio público local le reporta a la compañía.

   Entiende que el artículo 64 LMTPP no resulta de aplicación ni directa ni supletoriamente a las Haciendas Locales. La extensión de su aplicabilidad a las Haciendas Locales supondría una grave lesión del principio de Autonomía Local consagrado en los artículos 137 y 140 CE.

   Considera que el tipo de gravamen del 5% no se fundamenta en el artículo 64 de la LMTPP -que no resulta aplicable a las Haciendas Locales ni directa ni supletoriamente -, sino en el artículo 92 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, "BOE" núm. 161, de 7 de julio.

   Y solicita la desestimación del recurso, con confirmación de la sentencia impugnada, declarando ajustada la liquidación girada y conforme a Derecho el artículo 4 de la Ordenanza reguladora de la Tasa por aprovechamiento especial del dominio público local, así como las tarifas resultantes del informe técnico económico declarando este último, asimismo, plenamente justificado y conforme a Derecho.

5. - Votación, fallo y deliberación del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 24 de noviembre de 2021, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

   Por providencia de fecha 20 de enero de 2022 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 19 de abril de 2022, fecha en que comenzó su deliberación.

La delimitación de la controversia

El auto de admisión identifica como cuestión de interés casacional la relativa a determinar la procedencia de un tipo de gravamen del 5%, con proyección indistinta tanto con relación al aprovechamiento especial como al uso privativo, que pudieran comportar la ocupación de dominio público local, cuestión ampliamente abordada en un nutrido número de recientes pronunciamientos. Sin embargo, cabe advertir, como primera peculiaridad, que dicha especifica cuestión emerge, por primera vez, definida en términos explícitos, en el debate casacional.

Por otra parte, como segunda peculiaridad, existe también otra cuestión -la relativa a si los apartados a) y c) del artículo 24.1 TRLHL establecen dos tasas compatibles entre sí-, que se suscitó en primera y segunda instancia y, pese a no considerarse por el auto de admisión, ha venido a incorporarse al debate casacional como muestran, por un lado, los escritos de preparación y de interposición de la sociedad recurrente y, por otro lado, el escrito de oposición del Ayuntamiento de Serradilla.

Al respecto, cabe hacer notar que la compatibilidad entre la letra a) y la letra c) del apartado 1 del artículo 24 TRLHL, era una cuestión pacífica, de modo que -se venía considerando-, que al estar resuelta por la jurisprudencia, no resultaba necesario acometer pronunciamiento adicional alguno tal y como, entre otros pronunciamientos de la Sección Primera, puso de manifiesto el auto de 12 de diciembre de 2018, inadmitiendo a trámite un recurso de casación (rca 5017/2018), en el que se planteaba el tema de dicha compatibilidad, al considerar que ya estaba solucionado por la jurisprudencia.

No obstante, de un tiempo a esta parte, este tema vuelve a despuntar en algunos recursos de casación frente a algunos pronunciamientos judiciales aislados que, a pesar de la jurisprudencia existente, consideran incompatible la tasa por ocupación del dominio público en su modalidad general (art. 24.1.a TRLHL), cuando la entidad correspondiente fuera ya contribuyente del ayuntamiento por la tasa en su modalidad especial (art. 24.1.c TRLHL), lo que ha dado lugar a la admisión de algunos recursos de casación sobre la expresada temática.

Por tanto, teniendo en consideración esta última circunstancia, así como que, en el presente recurso de casación, dicha cuestión fue específicamente tratada por la sentencia impugnada, introducida por la recurrente en el escrito de preparación, mantenida, incluso, en el escrito de interposición y, por supuesto, discutida en el escrito de oposición del Ayuntamiento recurrido, entraremos a analizar dicha cuestión sobre la base del acuerdo del Pleno no jurisdiccional de 3 de noviembre de 2021, en cuya virtud:

"Una vez admitido el recurso de casación, el escrito de interposición puede extenderse legítimamente sobre todas las infracciones que habían sido apuntadas en la preparación, sin necesidad de limitarse únicamente a las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional.

En definitiva, la parte recurrente no incurre en contravención de la normativa procesal aplicable si incluye en su interposición consideraciones o argumentos referidos a infracciones jurídicas anunciadas en la preparación, aunque no valoradas expresa y positivamente por el auto de admisión como dotadas de interés casacional.

Habrá que entender que el escrito de interposición no se encuentra constreñido por la parte dispositiva del auto de admisión, sino solamente por la necesidad de no introducir cuestiones no anunciadas en la preparación.

[...]

La sentencia de casación debe limitar su examen a las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición sobre las que previamente se ha apreciado el interés casacional en el auto de admisión, pero puede extenderse a otras infracciones jurídicas asimismo planteadas en el escrito de interposición (y antes anunciadas en el de preparación) siempre y cuando guarden relación de conexidad lógico-jurídica con las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional."

Sobre el tipo de gravamen del 5%

Como es bien conocido por las partes, sobre la cuestión con interés casacional seleccionada en el auto de admisión se ha pronunciado numerosísimas veces este Tribunal Supremo y la doctrina fijada al respecto ya se recogía en la sentencia de 3 de diciembre de 2020, rec. cas. 3099/19, en la que pusimos de manifiesto lo siguiente :

"No parece dudoso, a la vista de su intensidad, que nos encontramos aquí ante un aprovechamiento especial del dominio público, que llevaría a cabo UNIÓN FENOSA DISTRIBUCIÓN, pues la ocupación que el mismo entraña no impide el uso común de los bienes demaniales a los que afecta, extremo que ni siquiera resulta propiamente controvertido en autos.

A lo sumo, cabría admitir que el aprovechamiento que nos ocupa coincide o puede coincidir con un uso privativo de ciertos bienes del demanio cuando resulte necesario para el transporte de la energía -por ejemplo- la colocación de instalaciones fijas en el suelo o en el subsuelo (cajas de amarre, torres metálicas, transformadores u otros tipos de elementos), pero -desde luego- el transporte de energía como tal no impide, de ordinario, el uso común del demanio afectado por dicho transporte. De ahí que la propia Ordenanza defina el hecho imponible de la tasa como "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local en el suelo, subsuelo y vuelo".

Por lo que, en base a la legislación aplicable, y siguiendo el parecer que ya manifestamos en nuestra sentencia de 31 de octubre de 2013, "que reprochó a una Ordenanza similar su falta de motivación a la hora de justificar la cuantía de la tasa al margen completamente de la intensidad del aprovechamiento cuando -como aquí sucede- es esa intensidad la que legalmente determina el importe de la tasa". La doctrina correcta es entender que:

"a) En los supuestos de aprovechamiento especial de bienes del dominio público no cabe imponer un tipo de gravamen del 5 por 100 sobre la base de la tasa que tomará, a su vez, como referencia, la utilidad que reporte el aprovechamiento cuando nos hallemos irrefutablemente ante un caso de aprovechamiento especial, no de uso privativo y

2. La Ordenanza Fiscal -en los casos en que coincidan aprovechamiento especial y uso privativo- deberá justificar la intensidad o relevancia de cada uno de ellos a la hora de cuantificar la tasa conforme a la legislación vigente, especialmente teniendo en cuenta el artículo 64 de Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público".

En el presente caso, la recurrente impugna determinados aspectos de la Ordenanza del Ayuntamiento de Serradilla de 17 de diciembre de 2018, reguladora de la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, publicada en el BOP de Cáceres número 242, de 17 de diciembre de 2014.

Sin embargo, como hemos expuesto en otras ocasiones, en particular, recientemente en nuestras sentencias 1572/2021, de 22 de diciembre (rec. 2312/2020), ECLI:ES:TS:2021:4889 y 31/2022, de 18 de enero, (rec. 4088/2020), ECLI:ES:TS:2022:232 sobre la concreta cuestión con interés casacional objetivo, la parte recurrente nada adujo en su recurso ante la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Extremadura, de suerte que, en lógica y congruencia con los motivos de impugnación formulados, no fue objeto de atención en la resolución de la polémica suscitada entre las partes.

Por tanto, sobre esa concreta cuestión que nos ocupa, esto es el tipo único de gravamen impuesto del 5% tanto para los supuestos de utilidad privativa como para el aprovechamiento especial, no fue objeto de atención directa y específica ni en la demanda ante el Juzgado ni en el recurso de apelación ante la Sala de Extremadura, si bien se introdujo en el escrito de preparación.

Y, de la misma forma que acaeció en los recursos resueltos por las antedichas sentencias, la parte recurrida entra a examinar otras cuestiones de forma novedosa, en tanto que las mismas no fueron opuestas en la instancia y apelación, pero respecto del tema que nos ocupa afirma que "debe significarse, que en realidad, el elemento del tributo respecto del que siempre ha discrepado [...]es la base imponible, resultando que en el recurso, si bien de forma subrepticia y artificial, no está cuestionando el tipo de gravamen sino la base de cálculo de la tasa a la cual se ha de aplicar el tipo [...] Y esa circunstancia, consistente en que la mercantil en el fondo no cuestiona el tipo de gravamen sino la base de cálculo de la tasa a la cual se ha de aplicar el tipo, ha sido advertida por la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana n.º 1813, de 28 de octubre de 2020 [Procedimiento Ordinario n.º 455/2019], que señala, con claridad, la que ha sido la verdadera pretensión de la compañía eléctrica [...]"

Por tanto, como concluimos en las referidas sentencias 1572/2021 y 31/2022, lo cierto es que la cuestión con interés casacional objetivo, se introduce en el debate procesal entre las partes por vez primera en sede casacional, siguiendo, quizás, el auto de admisión, pero sin matizar ni especificar en qué medida dicha cuestión estuvo presente en el devenir del proceso, y dado que necesariamente la cuestión con interés casacional no puede resolverse en abstracto para pacificar el litigio entre las partes, en tanto que era necesario la anuencia de las partes o despejar la naturaleza e intensidad del uso, procede desestimar el recurso de casación, por lo que se refiere a esta especifica cuestión.

Sobre la compatibilidad entre la cuantificación de la tasa por la modalidad general (art. 24.1.a TRLHL) y por la modalidad especial (art. 24.1.c TRLHL)

Difícilmente cabe llegar al escenario de confrontación o incompatibilidad, esbozado por la posición de la parte recurrente, a partir de una lectura pausada de la jurisprudencia de esta Sala, contenida, entre otros pronunciamientos, en las sentencias de 18 de enero de 2017 (rca 1473/2016; ECLI:ES:TS:2017:95); 27 de marzo de 2017 (rca 525/2016; ECLI:ES:TS:2017:1087) o el ya citado auto de 12 de diciembre de 2018 (rca 5017/2018; ECLI:ES:TS:2018:13342A).

Sin embargo, el propio debate generado en este recurso, en línea con lo expresado en el Fundamento de Derecho Primero, certifica que nos encontramos ante una cuestión que ha vuelto a adquirir protagonismo, como consecuencia, quizá, de cierta equivocidad en la elección y en la comprensión de determinados conceptos que, han empañado la nitidez del panorama jurisprudencial existente.

Abordaremos a continuación esta cuestión, partiendo de una doble perspectiva, por un lado, la proyección constitucional jurídico tributaria y su desarrollo legal y, por otro lado, la dimensión del dominio público para establecer, a continuación, una serie de consideraciones a modo de aclaración.

1. - La perspectiva jurídico-tributaria

   Es sabido que el principio de autonomía financiera de los municipios ( arts. 137 y 140 CE) exige que las haciendas locales dispongan de medios financieros suficientes para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, fundamentalmente, mediante tributos propios ( art. 142 CE), pero que por estar sometidos al principio de reserva de ley ( arts. 31.3 y 133.1 y 2 CE), corresponde al legislador estatal integrar las exigencias derivadas de esa reserva de ley como medio de preservar tanto la unidad del ordenamiento como una básica igualdad de posición de los contribuyentes, por todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre.

   Asimismo, cabe considerar que el principio de suficiencia financiera de las entidades locales, exigido por el artículo 142.c) CE, debe traducirse, precisamente, en la capacidad de las Entidades locales para gobernar y gestionar sus respectivas Haciendas

   Interesa destacar, por lo que se refiere al caso del presente recurso, que las tasas aparecen configuradas como tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado, definición o concepto de tasa que se infiere de los artículos 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (BOE de 15 de abril) ["TPPE"] o del artículo 2.2.a) de la LGT.

   Por su parte, a tenor del apartado 1 del artículo 20 TRLHL, referido al "Hecho imponible", "[l]as entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

   En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

   A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local

   [...]".

   Además, el artículo 24 TRLHL, que regula ya la "Cuota tributaria" dispone lo que sigue:

   "1. El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará de acuerdo con las siguientes reglas:

   1. Con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.

      [...]

   3. Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas.

      [...]

      Las tasas reguladas en este párrafo c) son compatibles con otras tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las empresas a que se refiere este párrafo c) deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23.1.b) de esta ley, quedando excluida, por el pago de esta tasa, la exacción de otras tasas derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales ".

2. - La perspectiva del dominio público

   El análisis de este tipo de tasas reclama indagar la noción de dominio público, como objeto sobre lo que recae o puede recaer la tasa.

   Nuevamente, nos encontramos ante un ámbito blindado por la reserva de ley a tenor del art. 132.1 de la Constitución, por cuanto se conmina al legislador a regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.

   Este mandato se ha visto cumplido a través de la promulgación de distintas leyes, a cuyo efecto, cabe considerar, en primer término, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, ("LPAP"), "BOE" núm. 264, de 4 de noviembre, aplicable a los Ayuntamientos en virtud de lo establecido en su art. 2 con relación a la Disposición final segunda.

   El artículo 5.1 de la citada LPAP, bajo la rúbrica "Bienes y derechos de dominio público o demaniales" dispone que:

   "Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales".

   Por lo demás, el concepto tradicional de bienes de dominio público, entendidos como los destinados al uso público, a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional ( art 339 Código Civil), parece subyacer en el artículo 79.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ("LRBRL"), "BOE" núm. 80, de 3 de abril, que define como bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público.

3. - Algunas consideraciones conclusivas

   Una primera conclusión cabe extraer de lo hasta ahora expuesto, el carácter potestativo de este tributo, en el sentido de que las Entidades Locales podrán establecer o no la tasa a través de sus ordenanzas municipales o, en fin, podrán extender el gravamen de esta a todo o parte del dominio público municipal, aunque, en cualquier caso, la configuración tributaria de la misma deberá verificarse con sometimiento pleno a la Ley, por imperativo de los artículos 31.3 y 133.1 y 2 CE.

   En efecto, la interacción conjunta del principio de autonomía local y de la suficiencia financiera de las entidades locales permitir considerar que, en la configuración de este tipo de tasas, corresponde al ayuntamiento la decisión de gravar la utilización privativa o el aprovechamiento especial de todos los bienes integrantes del dominio público (tanto de las vías públicas municipales como de cualquier otro bien integrante del dominio público local) o, en su caso, limitar la cobertura de dicho gravamen a la utilización privativa o el aprovechamiento especial sólo de algunos bienes concretos del dominio público local.

   Las Ordenanzas fiscales, como disposiciones generales de carácter reglamentario podrán regular la imposición y ordenación de los tributos municipales, que pueden y deben contemplar, en abstracto, todas las situaciones de hecho posibles.

   En segundo lugar, y como ya hemos anticipado, la denominación de tasa general y tasa especial es confusa hasta el punto de que en la sentencia de 18 de junio de 2007 (recurso de casación en interés de ley núm. 57/2005; ECLI:ES:TS:2007:4377) se llega a afirmar que "parece que se trata de dos tasas diferentes."

   Sin embargo, en realidad, nos encontramos ante una única tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local con dos cuotas, una general y otra especial, interpretación que resulta sin esfuerzo de la simple lectura del artículo 24 TRLHL.

   La cuantificación de la tasa escapa a la discrecionalidad administrativa, sin embargo, lo que este precepto trasluce no es sino distintos mecanismos de cuantificación por cuanto, desde la perspectiva de la letra a), se trataría de alcanzar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o el aprovechamiento de los bienes afectados, como si no fueren de dominio público, mientras que la letra c) exhibe una óptica diferente, por cuanto no se refiere a la utilización privativa o aprovechamiento especial de cualquier bien de dominio público local sino que dicha modalidad se proyecta, exclusivamente, sobre utilizaciones o aprovechamientos de la vía pública, configurando un régimen de cuantificación especial, objetivo e ineludible -"sin excepción alguna"- de tales usos del dominio público, realizado por las empresas explotadoras del servicio basado en la aplicación de un 1,5% sobre sus ingresos brutos.

   En el supuesto que el Ayuntamiento decida gravar la utilización privativa o el aprovechamiento especial de todos los bienes integrantes de su dominio público local, los particulares y empresas no explotadoras de servicios de suministros deberían satisfacer siempre la cuota general prevista en el artículo 24.1.a) TRLHL tanto por la utilización privativa como por el aprovechamiento especial de cualquier bien integrante del dominio público local, sean o no vías públicas municipales.

   Ahora bien, en esta hipótesis (gravar el uso sobre todos los bienes integrantes del dominio público local), las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, verán cuantificada la tasa, por un lado, sobre la base de la cuota especial, prevista en el artículo 24.1.c) TRLHL, por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales y, por otro lado, a tenor de la cuota general prevista en el artículo 24.1.a) TRLHL, por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial de cualquier bien de dominio público local, distinto a las vías públicas municipales.

   La posición de la recurrente llevaría a la conclusión de que la utilización privativa o el aprovechamiento especial de ese dominio público local, distinto a las vías públicas municipales, por las empresas explotadoras de servicios de suministros no sería objeto de imposición en ningún caso lo que, conforme a lo expuesto, debemos rechazar.

   En efecto, lo que resultaría incompatible es que por el uso de la vía pública local se exigiera, conjuntamente, una tributación cuantificada por la modalidad general y por la modalidad del 1,5%, pues, en estos casos existiría una vedada superposición espacial y tributaria.

   No parece que existan muchas dificultades para rechazar también, en este punto, el recurso de casación toda vez que, sobre la base de lo expuesto, el presente caso no entra dentro de la prohibición que acabamos de referir, en la medida que liquidación y ordenanza se refieren a la cuantificación, por el régimen general, para todas aquellas instalaciones que están ubicadas fuera de la vía pública y, en definitiva, porque como expresa el Ayuntamiento, con independencia de la denominación de la empresa recurrente, su actividad con relación al municipio es la del transporte de energía.

   En conclusión, podría existir, eventualmente, doble imposición si se giraran, al mismo tiempo, las dos modalidades de cuantificación de la tasa sobre el mismo espacio, territorio o, en fin, dominio que sea objeto de uso, es decir, por la ocupación o utilización a través unas instalaciones que transcurrieran por vía pública, lo que, conforme a lo expuesto, no es el caso.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no procede declaración expresa de condena a las costas del recurso de casación, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta procesal de ninguna de las partes.