STS 1148/2021, 23 de Noviembre de 2021

Con fecha 28 de mayo de 2018, el Juzgado de lo Social nº 1 de Motril, dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Que estimando la demanda interpuesta por Doña Pilar contra el Servicio Público de Empleo Estatal en materia de desempleo, debo declarar nula la Resolución de fecha 25/09/2017, por no ser conforme a derecho, y en su lugar se declara que la obligación de reintegro del subsidio de desempleo de la actora ha de limitarse a lo abonado en el mes de octubre de 2015, período en que debió quedar en suspenso el mismo".

En dicha sentencia, y como hechos probados, se declaraban los siguientes: "1°.- La actora Doña Pilar solicitó subsidio de desempleo para mayores de 52 años que le fue reconocido mediante Resolución de fecha 19 de febrero de 2010, por cuantía igual al 80% del IPREM vigente en cada momento y con una duración hasta que alcanzase la edad ordinaria de jubilación.- 2^- La actora presentó su declaración anual de rentas el 28 de marzo de 2017 acompañándose el documento de IRPF del año 2015. En el citado documento se constata la existencia de una ganancia patrimonial de 7327,47 € derivada de la transmisión de un inmueble efectuada el 7 de octubre de 2015. Iniciado procedimiento de extinción de la prestación mediante comunicación de fecha 31 de marzo de 2017 y tras presentar la actora las alegaciones oportunas se emite Resolución en fecha de 25 de septiembre de 2017 por la que se extingue la prestación y se declara la percepción indebida de 7156,80 € correspondientes al período comprendido del 07/10/2015 al 28/02/2017.- 3º.- Interpuesta la preceptiva reclamación previa le ha sido desestimada mediante Resolución de fecha 17/11/2017.- 4º.- El 75% del salario mínimo interprofesional del año 2015 asciende a 486,45 €/mes".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación procesal del Servicio Público de Empleo Estatal, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, la cual dictó sentencia en fecha 9 de mayo de 2019 en la que, manteniendo el relato fáctico de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando el recurso de suplicación interpuesto por SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, contra Sentencia dictada el día 28 de mayo de 2018 por el Juzgado de lo Social número 1 de Motril, en los Autos número 1/18 seguidos a instancia de DOÑA Pilar, reclamación sobre DESEMPLEO, contra el mencionado recurrente, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia recurrida.

No se realiza condena en costas por el presente recurso".

Contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, por la representación procesal del Servicio Público de Empleo Estatal se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina ante la misma Sala de suplicación. Se aporta como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, de 5 de mayo de 2016 (R. 2932/2015). El motivo de casación alegaba infracción de los arts. 215.1 y 3 y 231.1.e) de la LGSS, y coincidente con los arts. 274.4 y 299.h) de la LGSS 2015, en relación con los arts. 7.1.c) 2; 25.3 y 47.1.b) de la LISOS, y con la jurisprudencia.

La Sala procedió a admitir a trámite el citado recurso e impugnado el recurso por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal que emitió informe en el sentido de considerar procedente el recurso, e instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 23 de noviembre de 2021, en el que tuvo lugar.

1. El Abogado del Estado, en representación del SPEE, plantea como cuestión unificadora si el incumplimiento de la obligación de comunicar a la Entidad Gestora la percepción de rentas en forma de rendimientos de actividad (sic) debe conllevar la extinción del subsidio por desempleo o sólo su suspensión.

La recurrida es la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) el 9.05.2019 (Rec. 2259/2018), confirmatoria de la de instancia que estimó la demanda presentada por la actora para dejar sin efecto la resolución del SPEE que extinguía el subsidio por desempleo para mayores de 52 años y le reclamaba prestaciones indebidas por importe de 7.156,80 euros (periodo comprendido entre el 7.10.2015 y el 28.02.2017). Hace constar que la actora presentó su declaración anual de rentas el 28.03.2017, acompañando un documento de IRPF del año 2015 en que figuraba una ganancia patrimonial de 7.327,47 euros derivada de la transmisión de un inmueble efectuada el 7.10.2015.

Argumenta la Sala que, cuando se trata de la venta de un inmueble, la obtención de rentas superiores al mínimo legal por un tiempo que no alcance los 12 meses, provoca la suspensión del subsidio y reintegro de la prestación correspondiente a dicho periodo, pero no su extinción. Con relación al incumplimiento de la obligación de comunicación, indica que, al presentar la actora su declaración anual de rentas en marzo de 2017, acompañó el documento de IRPF del año 2015, y puesto que el impuesto se presenta en junio de cada año, cuando se hizo la declaración de renta del año 2016 aún no podía constar la venta del año 2015, y no es hasta la declaración de renta del año 2017 cuando puede comunicarse dicho ingreso de la venta del inmueble de octubre de 2015.

2. Por el Ministerio Fiscal se informa la procedencia del recurso, partiendo del presupuesto de contradicción. Señala que la demandante no comunicó a la entidad gestora el incremento de renta en el plazo previsto, y que esta Sala IV ya ha tenido ocasión de pronunciarse en tal sentido, entre otras, en las STS de 6 de febrero de 2018 y 10 de abril de 2019, Recs. 3104/15 y 1378/17.

La parte actora recurrida alega en su impugnación la carencia del presupuesto de contradicción, que sitúa esencialmente en la existencia de la comunicación debida en este supuesto y su inexistencia en el de contraste; en la falta de contenido casacional, precisando que el objeto del debate no lo fue sobre la percepción de rentas en forma de rendimientos de actividad, sino por incremento patrimonial derivado de un bien inmueble, es decir, la percepción esporádica de una venta; que no consta la existencia de un incumplimiento que determine la aplicación del derecho sancionador y que la sentencia impugnada ha resuelto conforme a la doctrina unificada. Finaliza argumentando que según la normativa de cobertura el documento que tenía que presentar era la "declaración de sus rentas acompañada de la documentación acreditativa", "cada doce meses" y en el plazo de "quince días"; y que no es otro que la declaración de renta del IRPF que se devenga en el mes de junio de cada año el correspondiente al ejercicio del año anterior, y esa declaración hay que presentarla en los 15 días siguientes al momento en que hay que justificar las rentas, teniendo como punto de partida el día y mes de la concesión. Concluye correlativamente el cumplimiento de la obligación de comunicación y postula la desestimación del recurso y la condena en costas.

1. Procede examinar previamente la concurrencia o no del requisito de contradicción preceptuado en el art. 219 LRJS. Esa norma y la jurisprudencia perfilan una igualdad "esencial", sin que por lo tanto medie diferencia alguna que permita concluir que, a pesar de la contraposición de pronunciamientos en las sentencias contrastadas, ambos puedan resultar igualmente ajustados a Derecho y que por ello no proceda unificar la doctrina sentada. Entre otras muchas, recuerdan esta doctrina las SSTS de fechas 10.02.2021, rcud 3485/2018 y 3740/2018, y 2.03.2021, rcud 1577/2019.

Se ha invoca de contraste la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 5.05.2016 (Rec. 2932/2015), confirmatoria de la de instancia que desestimó la demanda impugnando la resolución del SPEE por la que se declaró indebida de la prestación por desempleo en cuantía de 6.347 euros correspondientes al periodo comprendido entre el 4.10.2012 y el 30.12.2013. Consta que, en la declaración de IRPF del año 2012, aparece la suma de ganancias patrimoniales de 8.700,20 euros correspondientes a la transmisión de un bien inmueble que se produjo el 4.10.2012, sin que notificara dicha transmisión ese año al SPEE. Argumenta la Sala que de una interpretación conjunta de lo dispuesto en los arts. 219.5, 212 Y 213 LGSS y art. 25 LISOS, se deduce que la declaración se deberá presentar cada vez que transcurran 12 meses desde la fecha del nacimiento del derecho o desde la fecha de su última reanudación, de forma que el perceptor del subsidio ha de cumplir con la exigencia de aportar, como elemento determinante del mantenimiento del subsidio, la documentación que acredite la concurrencia de las exigencias legales, concluyendo la extinción, puesto que la demandante no comunicó a la entidad gestora el incremento de renta en el plazo previsto.

2. Concurre la necesaria identidad entre las contrastadas por lo siguiente:

- La situación fáctica es similar: perceptores de subsidio por desempleo para mayores de 52 años a los que se le comunica su extinción y la percepción de prestaciones indebidas en razón a la no puesta en conocimiento en plazo de la entidad gestora de un incremento de renta derivado de la venta de un inmueble que podría ser determinante del derecho. En la sentencia recurrida consta que la actora presentó declaración anual de rentas en 2017 en que aportó IRPF de 2015, habiéndose producido la venta del inmueble en octubre de 2015, y en la referencial que la venta del inmueble se produjo el octubre de 2012 apareciendo el incremento de rentas en la declaración de IRPF de ese año, reclamándosele la prestación en 2014.

- En los dos casos se postula que no se extinga el subsidio, sino que se suspenda durante el mes en que se produjo el incremento de renta, reclamándoles prestaciones indebidas únicamente respecto de dicho mes.

- El debate normativo es semejante y ambas sentencias interpretan los mismos preceptos. Es cierto que en la sentencia recurrida la Sala examina las fechas en que se debe presentar la declaración de IRPF y los efectos en la comunicación, debate diluido en la sentencia de contraste, pero, en definitiva, ambas enjuician los efectos que tiene la no comunicación a la entidad gestora en la declaración de rentas correspondiente al año en que se produjo el incremento.

Pese a dichas coincidencias, los fallos se evidencian divergentes: mientras que en la sentencia recurrida se suspende el subsidio durante el mes en que se produce el incremento de rentas y se reclaman las prestaciones correspondientes al mismo, en la de contraste se procede a la extinción del derecho y la reclamación de las prestaciones percibidas desde que debió comunicarse el incremento de renta.

1. Denuncia el SPEE la infracción de los arts. 215.1 y 3 y 231.1.e) de la LGSS, y coincidente con los arts. 274.4 y 299.h) de la LGSS 2015, en relación con los arts. 7.1.c) 2; 25.3 y 47.1.b) de la LISOS, y con la jurisprudencia, fundamentando, en esencia, la extinción de la prestación porque la parte beneficiaria no comunicó puntualmente el cambio de su situación económica.

Para la resolución del debate suscitado hemos de recorrer diferentes pronunciamientos de esta Sala IV que examinan el núcleo casacional planteado, partiendo de la dicción del invocado art. 25.3 de la LISOS, que tipifica, dentro de la Sección dedicada a las infracciones de los trabajadores o asimilados, beneficiarios y solicitantes de prestaciones, como infracción grave: "3. No comunicar, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción (...)".

Es un tipo abierto o en blanco que, para su concreción, requiere del auxilio que proporciona la regulación sustantiva de índole prestacional. Sin dejar de afirmar que la suspensión y extinción por imposición de sanción están legalmente dotadas de entidad propia, constituyendo causas autónomas y separadas de los demás supuestos de suspensión o extinción del subsidio, es decir, de la autonomía que deriva de la de aplicación de las circunstancias específicamente previstas en la LISOS, en relación con las previsiones de los arts. 212.1.a) y 213.1.c) de la LGSS 1/1994 de cobertura (actuales 279, 271 y 272), sin embargo, una adecuada aplicación precisa integrar los conceptos que contempla con las herramientas estatuidas por la normativa reguladora de la dinámica de la prestación de seguridad social. La conducta objeto de sanción se centra en el verbo no comunicar y como tal resulta clara la tipificación de una conducta de omisión, consistente en no cumplimentar una obligación de declaración ante el SPEE. Pero seguidamente exige enmarcar su objeto, es decir, fijar los términos temporales y constitutivos de esa responsabilidad, analizar la concurrencia o no de una situación determinante de la suspensión o extinción, o si el beneficiario ha dejado de ostentar algún requisito imprescindible para tener derecho al percibo de la prestación.

De conformidad con el criterio acuñado por la Sala, esa tipificación como falta grave de la infracción consiste en no poner en conocimiento del organismo gestor, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción. Es decir, el tiempo taxativo será el del momento en que confluya la situación terminante de la baja en la prestación.

Por su parte, el también citado art. 47.1.b) de la LISOS apareja como sanción a esa específica falta grave, la definitiva extinción del derecho cuando se trata de incapacidad temporal o de prestaciones y subsidios por desempleo, a diferencia de la mera pérdida de la pensión durante tres meses que constituye la ordinaria sanción de las faltas graves cuando afecta a otro tipo de prestaciones de seguridad social.

2. La doctrina de la Sala expuesta en las SSTS (Pleno), de 19 de febrero 2016 (rcud. 3035/2014), seguida por STS/4ª de 28 septiembre 2016 (rcud. 3002/2014) y STS de 9 marzo 2017 (rcud. 3503/2015), entre otras, ha concretado en esta materia lo que sigue: "la consecuencia jurídica de esas situaciones en las que no hubo comunicación del incremento o del ingreso en el patrimonio del beneficiario, ha de ser ... la de extinción del subsidio, de conformidad con lo previsto en los arts. 25 y 47 LISOS... y no la suspensión imputable al mes en el que se ha producido el devengo, como podría resultar de la aplicación del párrafo segundo del número 2 del artículo 219 LGSS [ art. 279.1 TRLGSS/2015] para aquellos casos en los que sí se hubiese puesto en conocimiento de la Gestora la existencia de tales ingresos con los que se rebasan los límites previstos en el artículo 215 LGSS, lo que a su vez exige la devolución de lo indebidamente percibido en los límites fijados en la resolución administrativa sancionadora", añadiéndose, que "aunque tales rentas se hubiesen declarado con posterioridad a los efectos del IRPF, lo cierto es que esa declaración a la Administración Tributaria en manera alguna corrige o subsana la previa infracción cometida frente al Ente gestor de las prestaciones, ni cabe desconocer que no estamos examinando la procedencia de una sanción fiscal, sino la prestacional y por el concreto incumplimiento de obligaciones establecidas en la legislación sobre desempleo".

   Expresamos, como eje normativo, la previsión contenida en el art. 219.5 LGSS, en el que se dispone que "para mantener la percepción del subsidio previsto en apartado 1.3 del art. 215 de esta Ley, para los trabajadores mayores de 55 años, los beneficiarios deberán presentar ante la entidad gestora una declaración de sus rentas...". Sobre este inicial presupuesto, la Sala efectúa su argumentación, de la que se destacan los siguientes puntos:

   "

   1. Se pone de relieve, en primer lugar, que las normas de Seguridad Social que regulan la dinámica del derecho al subsidio por desempleo parecen entrecruzarse o interferirse mutuamente a modo de doble regulación -sustantiva y sancionadora- de situaciones semejantes contempladas en la normativa de Seguridad Social y en la de la Ley 5/2000, de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS).

   2. No obstante, consideramos que las circunstancias concretas previstas en los arts. 212.1 a) y 213.1 c) LGSS , relativos a la suspensión y extinción por imposición de sanción, "están de manera clara legalmente dotadas de entidad propia y constituyen causas autónomas y separadas de los demás supuestos de suspensión o extinción del subsidio, que por ello no resultarán de aplicación cuando esas consecuencias provengan de la imposición de una sanción en los términos legalmente previstos en la LISOS, lo que supone que las causas de suspensión y extinción del derecho a que se refiere el párrafo segundo del número 2 del art. 219 LGSS han de ser necesariamente diferenciadas en relación con las que provistas de identidad propia se contienen en la LISOS como sanciones que llevan aparejada esa suspensión o extinción del subsidio".

   3. Esa conclusión sobre la autonomía de la causa de extinción del derecho por vía de aplicación de las causas específicamente previstas en la LISOS se extrae también de lo establecido en el art. 25 de la misma; el cual, dentro de la Sección dedicada a las infracciones de los trabajadores o asimilados, beneficiarios y solicitantes de prestaciones, califica como infracción grave: "3. No comunicar, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción (...)".

   4. La suspensión del subsidio -que no la extinción- por la percepción de rentas incompatibles con la percepción de aquél únicamente procede "en aquellos casos en los que el perceptor del subsidio sí hubiese comunicado a la Entidad Gestora la concurrencia de esos devengos". Pero, esta solución no puede ser la misma para los supuestos en que haya concurrido ocultación de los incrementos de rentas, puesto que "sostener lo contrario equivaldría a justificar que en realidad resultaría lo mismo, no existiría diferencia alguna entre dos perceptores del subsidio cuando uno de ellos hubiere cumplido con la obligación de declarar aquellos ingresos que le imponen los preceptos citados y otro no lo hubiese hecho, pues en ambos casos únicamente se produciría la suspensión del derecho como resultado final".

   La STS 15.07.2021, rcud 4149/2018, relacionando las anteriores, y otras posteriores - STS de 10.04.2019, rcud. 1378/2017 o de 16.07.2020, rcud. 740/2018-, reiteran dicha línea jurisprudencial, así como el sustento en la doctrina constitucional que avala la adecuación a derecho de la sanción de extinción del subsidio de desempleo y la no infracción con ello del principio de proporcionalidad ( ATC 43/2017 de 28.02.2017, rec. 6391/2016, reiterando lo que ya dijo en el anterior ATC 187/2016, de 15.11.2017). En estas resoluciones se establece que el art. 47.1 b) LISOS, al contemplar la sanción de extinción del subsidio por desempleo cuando se incurra en la infracción prevista en su art. 25.3 (no comunicar, salvo causa justificada, las bajas en la prestación en el momento que se produzcan situaciones de suspensión o extinción del derecho o se dejen de reunir los requisitos para su percepción), no ha vulnerado el principio de proporcionalidad que se desprende del art. 25.1 CE, en relación con el art. 14 CE, porque no supone "un patente derroche inútil de coacción que convirtiera la norma en arbitraria".

   Señala en tal sentido que la norma en cuestión es perfectamente constitucional, pese a reconocer "las graves consecuencias que se siguen de la extinción del subsidio por desempleo, esto es que, debido a la dificultad de las personas mayores de 52 años para volver a situación de empleo y cotización, la extinción del subsidio por desempleo resulta definitiva y, además, pone en riesgo cumplir los requisitos temporales de cotización para dar lugar a una pensión de jubilación. A pesar de estas implicaciones, que son las que llevan al órgano judicial a expresar el juicio de desproporción en que consiste su duda de constitucionalidad, no consideró extravagante o excesivo que el legislador ligara una extinción de la prestación tan gravosa a la simple percepción, incluso transitoria, de rentas incompatibles con dicho subsidio". Lo que lleva a entender que "según el precepto que ahora analizamos ya no es esa mera percepción de rentas, sino ésta más su no comunicación temporánea a la autoridad competente, la que da lugar a la sanción de extinción del subsidio por desempleo", haciendo expresamente hincapié "en que la sanción de extinción del subsidio por desempleo ante la infracción consistente en la no comunicación temporánea a la autoridad competente de la percepción de rentas incompatibles tiene por objeto una finalidad constitucionalmente legítima como es combatir las percepciones fraudulentas y, consecuentemente, afianzar la sostenibilidad del sistema". En sentido análogo nos pronunciamos en STS 14.09.2021, rcud 2407/2018.

3. Siendo que en el caso ahora examinado concurre un presupuesto fáctico similar al enjuiciado en aquellos precedentes -la actora era perceptora de subsidio por desempleo para mayores de 52 años y la EG le comunica su extinción y la percepción de prestaciones indebidas en razón a la no puesta en su conocimiento del incremento de renta derivado de la venta de un inmueble en octubre de 2015, que podría ser determinante del derecho, y ha resultado acreditado que es en la declaración anual de rentas en 2017 cuando presentó IRPF de 2015-, ha de concluirse que la comunicación realizada, en la que insiste el recurso, no se ajusta a la exigencia temporal marcada por el legislador y perfilada por nuestra jurisprudencia.

   La transmisión del bien inmueble, que implicó para la beneficiaria una ganancia patrimonial de 7327,47 €, debió ponerla en plazo en conocimiento de la EG -en el momento en que se produjo tal situación determinante en su caso de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción-; la obligada comunicación debió acaecer, por tanto, cuando se produjo el referido incremento o en la declaración anual de rentas de 2016, y, sin embargo, la demoró hasta la declaración de 2017, lo que equivalía en definitiva al incumplimiento de la repetida exigencia -la declaración a la Administración Tributaria en manera alguna corrige o subsana la previa infracción cometida frente al Ente Gestor de las prestaciones-, sancionable con la extinción de la prestación que sí concluía la sentencia referencial.

Conforme a lo anteriormente razonado y de acuerdo con el dictamen del Ministerio Fiscal, es ajustada a derecho la decisión del SPEE de proceder a la extinción del derecho al subsidio por desempleo de la parte demandante y a la devolución de lo indebidamente percibido, lo que supone que la sentencia recurrida no se atuvo a la buena doctrina y determina la estimación del recurso de casación unificadora. Habrá de casarse y anularse la resolución impugnada y resolver el debate planteado en suplicación estimando el recurso de tal clase interpuesto por la EG, para revocar la sentencia de instancia y desestimar la demanda.

No procede efectuar pronunciamiento sobre costas pues la parte recurrente no ha resultado vencida, ex. art. 235.1 LRJS.