STS 1751/2020, 16 de Diciembre de 2020

Por la representación procesal de la Junta de Extremadura se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 536/2019, de 20 de septiembre, por el que se modifica el Real Decreto 1338/2018, de 29 de octubre, por el que se regula el potencial de producción vitícola, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición de Sra. Gómez-Villaboa Mandri para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 9 de enero de 2020 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: <<[...] dictar una sentencia en la que se declare la nulidad del artículo Único apartados Uno y Sexto del Real Decreto 536/2019, de 20 de septiembre, por los que se ha dado nueva redacción a los apartados 3, 4 y 7 del art. 7 y los apartados 3, 4 y 7 del art. 18.>>

Dado traslado del escrito de demanda a las partes contrarias, la Abogacía del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda de fecha 18 de febrero de 2020, interesando que <<que habiendo por presentado este escrito con sus copias se sirva admitirlo y tener por cumplido los trámites conferidos y, previos los que sean procedentes, dictar sentencia desestimando el recurso.>>

Por la representación procesal del Consejo Regulador se presentó escrito de contestación a la demanda de fecha 9 de julio de 2020, suplicando a la Sala que «que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tenga por formulada en tiempo y forma contestación a la demanda por la representación procesal de esta parte codemandada y, en su mérito, previos los trámites legales procedentes, acuerde dictar sentencia desestimando íntegramente el presente recurso contencioso-administrativo.»

No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento a prueba del presente recurso, se acordó sustanciar el pleito para conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de diez días, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal de la Junta de Extremadura, por la demandada Abogacía del Estado y por el codemandado Consejo Regulador con el resultado que puede verse en las actuaciones.

Y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 9 de diciembre de 2020, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso, pretensiones y fundamentos.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo 382/2019 por la Junta de Extremadura, en impugnación del Real Decreto 536/2019, de 20 de septiembre, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 227 del siguiente día 21; que modifica el Real Decreto 1338/2018, de 29 de octubre, por el que se regula el potencial de producción vitícola, con la súplica de que se declare la nulidad de los apartados 1º y 6º de su artículo único, en los que se da nueva redacción a los artículos 7, apartados 3º, 4º y 7º; y 18, apartados 3º, 4º y 7º; ambos del mencionado Real Decreto de 1338/2018.

En la fundamentación de la demanda se reprocha a los mencionados preceptos que el Real Decreto de reforma se dicta al amparo de las competencias exclusivas del Estado que se contiene en el artículo 149.1º.13ª, es decir, en materia de " bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"; no obstante lo cual, se considera por la Administración recurrente que, en la forma en que han quedado redactados los preceptos con la reforma, se vulnera la competencia exclusivas de la Comunidad Autónoma de Extremadura que se establece en el artículo 9.1º.12ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, conforme al cual son de competencia exclusiva de dicha Comunidad las materias de "Agricultura, ganadería y pastos. Industrias agroalimentarias"; así como el artículo 4.2º de la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico, conforme al cual "[E]en cualesquiera supuestos en los que las decisiones o las actuaciones de la Administración actuante puedan afectar a las competencias de otras Administraciones, aquélla deberá recabar informe de éstas últimas antes de resolver".

Además de la vulneración de tales normas internas, se aduce que la disposición general impugnada contraviene lo establecido en el Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan varios Reglamentos anteriores; el Reglamento Delegado (UE) 2018/273 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2017, por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que atañe al régimen de autorizaciones para plantaciones de vid, el registro vitícola, los documentos de acompañamiento, la certificación, el registro de entradas y salidas, las declaraciones obligatorias, las notificaciones y la publicación de la información notificada y el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/274 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2017, por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1308/2013, antes mencionado.

Para fundamentar la vulneración de los mencionados preceptos se comienza por recordar que en la sentencia de este Tribunal Supremo 358/2017, de 1 de marzo, dictada en el recurso 4392/2015, ya se declaró que el mencionado Reglamento comunitario 1308/2013 había establecido un nuevo sistema de gestión de plantaciones de viñedos en la Unión Europea, basado en autorizaciones específicas que se regulan en sus artículos 63 y 64, mediante una técnica de control preventivo de dichas autorizaciones, en el que debían participar las Administraciones de las Comunidades Autónomas y del Estado que, conforme se declaró en la mencionada sentencia, porque se trataba de un modelo complejo que exigía un nuevo régimen de recomendación sobre limitaciones de superficies para nuevas plantaciones y otro régimen de recomendaciones sobre restricciones a las plantaciones.

Sobre esa premisa se considera que la nueva redacción que se da al artículo 7, en sus apartados 3º, 4º y 7º, comporta una distorsión del régimen de autorizaciones, por cuanto establece un régimen singular que confiere privilegios a las recomendaciones cuando se trata de limitar las superficies para autorizaciones de nuevas plantaciones en el ámbito de una Denominación de Origen Protegida supraautonómica, que se formularan por su Consejo Regulador, régimen que comportaría una distorsión del criterio establecido en la redacción originaria del Real Decreto 1338/2018 y vulneraría el derecho a la igualdad del artículo 14 de la Constitución; porque en estos supuestos no regiría el régimen general para las limitaciones de superficies disponibles para las autorizaciones en las zonas geográficas de una Denominación de Origen Protegida supraautonómica, en cuanto no se fija por el Estado, sino por su Consejo Regulador, que deben ser aceptadas sin el examen del cumplimiento de los requisitos generales.

Dicho régimen peculiar comporta la vulneración del Real Decreto 1308/2013 y de la Ley 6/2015, antes citada, en cuanto se suprime, en la nueva redacción del artículo 7, el trámite de intervención de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se extienda la Denominación de Origen Protegida supraautonómica; lo cual comporta la vulneración del principio de colaboración entre el Estado y Comunidades Autónomas en esta materia, principio que está implícito en el sistema autonómico, conforme ha sido delimitada en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de la que se deja cita concreta y, en el caso concreto de autos, se plasma en el artículo 4.2º de la mencionada Ley 6/2015. Todo lo cual comporta la vulneración del principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 9.3º de la Constitución.

Han comparecido en el recurso, como partes codemandadas, tanto la Administración General del Estado como el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida "Cava", suplicando ambas codemandadas la desestimación del recurso y la confirmación de los preceptos objetos de impugnación.

La defensa de la Administración del Estado rechaza que con la modificación realizada a los preceptos reglamentarios se otorgue privilegio alguno a los Consejo Reguladores de la Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, por cuanto la decisión efectiva sigue siendo competencia de la Administración General del Estado, atribuyéndose a dichos Consejo unas meras recomendaciones. Se concluye que no existe distorsión alguna de régimen de autorizaciones que se regula en la norma reglamentaria. En ese mismo sentido, se concluye que no existe vulneración de la normativa comunitaria aplicable en relación a las autorizaciones de nuevas plantaciones, sino que se pretende que dichas decisiones estén amparadas en datos objetivos y que no se establezcan arbitrariamente.

Por parte de la defensa del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida "Cava", se aduce que no se vulneran las competencias de la Comunidad autónoma recurrente, en relación a la modificación de los preceptos reglamentarios afectados por la disposición impugnada, en cuanto la misma norma reglamentaria reconoce los mecanismo de cooperación de las competencias afectadas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. De ahí que se considera que no existe vulneración de normas de superior rango. De otra parte, se considera que la reforma no comporta la vulneración de la normativa comunitaria que se denuncia en la demanda, en relación con las recomendaciones para nuevas plantaciones o restricciones a la replantación, por cuanto se tata de meras recomendaciones que debe asumir a o no la Administración estatal al adoptar la resolución procedente, que no está vinculada por la propuesta de los Consejos Reguladores.

Examen de los preceptos impugnados. Autorizaciones de nuevas plantaciones. Examen del artículo 7.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita en este proceso hemos de tomar como punto de partida el Reglamento (UE) Nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios. El Reglamento dedica la Sección Sexta del Capítulo II, --"régimen de ayudas"-- a la "gestión de autorizaciones para plantaciones de vid".

Conforme a la regulación que se contiene en la norma comunitaria, se parte de la premisa de que las plantaciones de vides de las variedades de vinificación deben quedar condicionadas a unas políticas comunitarias generales, de tal forma que los "Estados miembros pondrán a disposición, cada año, autorizaciones para nuevas plantaciones correspondientes al 1 % de toda la superficie realmente plantada con vid en su territorio, calculada el 31 de julio del año anterior." (artículo 63.1º), y para el control de esa limitación, se establece el régimen de autorización previa, al establecer el artículo 62 que solo podrá realizarse una nueva plantación o replantación " si se concede una autorización" por los Estados, conforme a las condiciones que se imponen en el Reglamento comunitario; autorización que deberán estar referidas "a una superficie específica expresada en hectáreas, previa presentación por parte de los productores de una solicitud que cumpla con los criterios de admisibilidad objetivos y no discriminatorios. Dicha autorización será concedida sin coste para los productores."

Ahora bien, pese a que el mencionado artículo 63 establece la superficie que podrán los Estados poner a disposición para nuevas plantaciones o replantaciones de vides para vinificación, en el párrafo segundo se autoriza a los Estados a " aplicar, a nivel nacional, un porcentaje menor"; pero además de ello se establece la posibilidad de poder limitar las autorizaciones a nivel regional y en superficies específicas para " la producción de vinos con denominación de origen protegida... con indicación geográfica protegida o para superficies sin indicación geográfica"; pero dichas limitaciones han de ser superiores al 0 por 100, teniendo como límite superior el del 1 por 100 establecido con carácter general.

En el esquema del Reglamento comunitario, una vez fijada la superficie puesta a disposición por los Estados, se establecen los criterios para otorgar las autorizaciones, que serán, para todas las solicitudes de nuevas plantaciones o replantaciones, siempre que no excedan de la superficie puesta a disposición; en otro caso, es el mismo Reglamento el que establece las condiciones para la concesión de las nuevas plantaciones o replantaciones en el artículo 64.

Señalemos, finalmente, que el mismo Reglamento comunitario autoriza en su artículo 65, a la vista de esa fuerte intervención pública en las nuevas plantaciones o replantaciones de viña para vinificación, la intervención del sector profesional, al disponer que "los Estados miembros pueden tener en cuenta las recomendaciones presentadas por organizaciones profesionales reconocidas que operan en el sector vitivinícola..."

Pues bien, ese marco de la norma imperativa comunitaria afectaba a nuestra Legislación nacional tradicional ya que la materia venía regulada en nuestro Derecho interno en la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, que ya establecía en su artículo 5 el régimen de autorizaciones para las nuevas plantaciones. Sin embargo, la Ley contenía un Título II dedicado al " sistema de protección del origen y la calidad de los vinos", cuya gestión se encomendaba a " un órgano de gestión" de los denominados " vino de calidad procedente de una región determinada" (v.c.p.r.d.). La incidencia de la normativa comunitaria obligó a la promulgación de la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico, que vino a derogar gran parte de aquella Ley de 2003 y estableció una nueva regulación en materia de órganos de protección de las Denominaciones de Origen Protegidas.

La regulación interna de la normativa impuesta por el Reglamento 1308/2013, se llevó a cabo en nuestro Derecho por el Real Decreto 772/2017, de 28 de julio, por el que se regula el potencial vitivinícola. No obstante, modificaciones posteriores del Reglamento comunitario propiciaron la promulgación de un nuevo Real Decreto que regulara esta materia, ajustándose a las nuevas previsiones comunitarias. Por tal motivo se aprobó el ya mencionado Real Decreto 1338/2018, de 29 de octubre, por el que se regula el potencial de producción vitícola, cuya reforma realizada en 2019 es la que constituye objeto de este proceso.

Este Real Decreto de 2018, sigue el esquema establecido en el antes mencionado de 2017 y su finalidad, conforme a lo establecido en su artículo primero, es adoptar la " normativa básica en materia de potencial vitivinícola"; trasponiendo una abundante y compleja normativa comunitaria que se reseña en el mencionado precepto, cuyo ámbito normativo, conforme se establece en su artículo 2, afecta " únicamente al viñedo destinado a la producción de uva de vinificación".

De la regulación que se contienen en el Real Decreto, lo que trasciende al debate de autos es, siguiendo la normativa comunitaria, el " régimen de autorizaciones para plantaciones de viñedos a partir de 1 de enero de 2016", al que se dedica su Capítulo II, integrado por cuatro Secciones, la última referida a las disposiciones comunes y las tres primeras, respectivamente, a las " nuevas plantaciones" y " replantaciones". Los preceptos reformados en el Real Decreto de 2019 que se cuestionan en este proceso, son los artículos 7 y 18, referidos, respectivamente, a las " recomendaciones sobre limitaciones a nuevas plantaciones" y a las " recomendaciones sobre restricciones a la replantación".

Por lo que se refiere a las nuevas plantaciones, conforme a lo establecido en el artículo 3, apartados primero y segundo, y el subapartado f) del segundo, en relación con el artículo 63 del Reglamento (UE) 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, se definen como aquellas plantaciones que son susceptibles de hacerse efectivas dentro del cupo correspondiente al 1 por 100, como máximo, " de toda la superficie plantada de vid" en todo el territorio, calculada a fecha de 31 de julio del año anterior a la autorización. Como vemos, se trata de mera trasposición de las previsiones del artículo 63 del Reglamento comunitario 1308/2013, como ya se dijo. Pues bien, como ya comentamos al examinar la norma comunitaria, debemos detenernos en lo establecido en el artículo 63.2º.b) conforme al cual, recordémoslo, los Estados pueden "limitar la expedición de autorizaciones a nivel regional, para superficies específicas que puedan optar a la producción de vinos con denominación de origen protegida, para superficies que puedan optar a la producción de vinos con indicación geográfica protegida o para superficies sin indicación geográfica." Es decir, el Estado español puede fijar un porcentaje de hasta el 1 por 100 de la superficie ya existente para nuevas plantaciones; ahora bien, ese porcentaje puede ser limitado tanto si afecta a zonas protegidas como Denominación de Origen Protegida o no.

Sobre esa premisa de fijación concreta de superficies para nuevas plantaciones, ya dijimos que el artículo 65 del Reglamento 1308/2013 daba intervención a las organizaciones profesionales reconocidas en el sector vitivinícola, que podrían hacer recomendaciones sobre la fijación de dichas limitaciones para nuevas plantaciones o replantaciones en zonas de Denominación de Origen Protegidas.

Acorde a esos mandatos de la norma comunitaria, el artículo 6 del Real Decreto de 2018, que no se ha visto afectado por la reforma que aquí se examina, dispone que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, antes del 31 de diciembre, "fijará la superficie que se podrá conceder para autorizaciones para nuevas plantaciones", para el año siguiente, que deberá ser superior al 0 por 100 e inferior al 1 por 100 de la " superficie plantada de viñedo a 31 de julio del año anterior". El mencionado artículo 6, que establece los criterios a " tener en cuenta" para la fijación de las referidas superficies de nuevas plantaciones, dispone en su párrafo segundo que la superficie calculada conforme a la regla antes mencionada puede ser limitada, pero no prohibida, " para autorizaciones en la zona geográfica delimitada de una denominación de origen protegida". Es importante señalar que el mencionado precepto establece una importante referencia a los criterios que deberá tenerse en cuenta, tanto para la fijación de la superficie que se podrá conceder para nuevas plantaciones, como para limitar la superficie en una zona geográfica delimitada de una Denominación de Origen Protegida. Tales criterios son los siguientes:

" a) Un análisis de las perspectivas de mercado.

"b) Una previsión del impacto de las nuevas superficies que van a entrar en producción y de los derechos de plantación y autorizaciones concedidas todavía sin ejercer.

"c) Las recomendaciones de las organizaciones profesionales representativas que se realicen sobre los apartados 1 y 2 según lo establecido en el artículo 7"

Merece la pena resaltar, por la trascendencia que tiene para el debate de autos, que el precepto impone esos tres criterios, en situación de igualdad, a tomar en consideración por el Ministerio con competencias en la materia para fijar las superficies de nuevas plantaciones o replantaciones.

Pues bien, lo que hace el artículo 7 del Real Decreto de 2018 es regular la posibilidad de que puedan realizar esas recomendaciones, a las que se refiere el apartado c) del artículo 6.3º que es, no se puede ignorar, uno de los criterios a tomar en consideración a la hora de fijar el estado la superficie para nuevas plantaciones. Y entre esas Organizaciones Interprofesionales que operen en el sector vitivinícola, se incluyen los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas, conforme a la regulación que de las mismas se dispone en la normativa estatal española o autonómica.

En la redacción originaria del Real Decreto de 2018, para la efectividad de esas recomendaciones, se establecían los siguientes presupuestos, conforme resulta del mencionado párrafo tercero del precepto mencionado, en su redacción inicial:

1. En relación con el contenido formal de la recomendación para la limitación de las superficies que podrán concederse para autorizaciones de nuevas plantaciones, se dispone en el párrafo segundo del precepto, no afectado por la reforma, que "deberán ir precedidas de un acuerdo entre las partes representativas relevantes de la zona geográfica que se trate, y estar debidamente justificadas con base en un estudio que demuestre la existencia de un riesgo de oferta excesiva de productos vinícolas en relación con las perspectivas de mercado para esos productos, o un riesgo de devaluación significativa de una Denominación de Origen Protegida." Además de ello, tales recomendaciones deberán contener la información que se impone en los Anexos I.A y I.B.1 del mismo Real Decreto de 2018.

2. Deben ser presentadas antes del día 1 de noviembre del año anterior en que se pretenda surtan efecto, bien ante el Ministerio, si se trata de recomendaciones de limitación que afecten al ámbito de una denominación de origen protegida nacional; o ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma cuando se trate de denominaciones de origen de ámbito autonómico.

3. En relación con las supraautonómicas, que son las que ahora interesan, se disponía que el Ministerio, a la vista de la presentación de la recomendación, dará traslado de la documentación a las " comunidades autónomas dónde esté ubicada la denominación de origen supraautonómica", la cuales remitirán in informe " que no será vinculante".

4. El Ministerio, en el caso de estas limitaciones de superficies que afectaban a zonas con Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, a la vista de las actuaciones, " tomará la decisión" correspondiente, que tendrán una vigencia de hasta tres años, pudiéndose modificar la establecida por año con determinados requisitos.

   Pues bien, sobre esa regulación originaria de las autorizaciones de nuevas plantaciones ha incidido el Real Decreto de reforma de 2019 en los apartados 3º, 4º y 7º; dicha reforma comporta las siguientes alteraciones sobre ese régimen que se establecía en la redacción original del Real Decreto de 2018, a saber:

1. En el apartado 3º de este artículo 7, se introduce una de las reformas sustanciales, en el razonar de la demanda, porque en la redacción originaria del precepto, como hemos visto, una vez presentadas las recomendaciones por la organizaciones interprofesionales o los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas de ámbitos supraautonómicos, que son las aquí relevantes, será el Ministerio con competencias en la materia el que " tomará la decisión sobre" las limitaciones que procedan de superficies para nuevas plantaciones, que es lo que se determina en el artículo 6. Ello no era sino una consecuencia de lo establecido precisamente en el artículo 6 conforme al cual sería el Ministerio el que " fijará la superficie"; añadiendo el párrafo tercero de este artículo 6 los criterios que debería tomar en consideración la Administración General del Estado para establecer esa fijación. Pues bien, con la reforma que se realiza en este artículo 7.3º en el Real Decreto que revisamos, omite, en el mencionado párrafo tercero, esa referencia a la fijación por el Ministerio, pero en el párrafo cuarto de este artículo 7º reformado se dispone que el Ministerio " aceptará las recomendaciones presentadas por los Consejos Reguladores de las DOP supraautonómicas que cumplan con lo exigido en el Anexo I.B.1º"

2. A juicio de la parte demandante, la reforma comporta también una relevante modificación en este párrafo cuarto del artículo 7. En efecto, en la redacción originaria del mencionado párrafo, el Ministerio con competencias en la materia, una vez recibiera la recomendación presentada por un Consejo Regulador de una Denominación de Origen Protegida, " enviará la documentación presentada... a las comunidades autónomas donde esté ubicada la DOP supraautonómica [que] remitirán un informe, que no será vinculante, en relación a dichas recomendaciones". Con la modificación y para estas limitaciones de superficies que afectan a una Denominación de Origen Protegida de ámbito supraautonómico, se omite ese trámite de informe de las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial extiende sus efectos las Denominaciones de Origen.

3. La reforma que se hace en el párrafo 7º de este artículo 7 es de carácter meramente formal porque, tanto en la redacción originaria, como con la reforma de 2019, lo que se regula es la forma de publicidad de las respectivas resoluciones sobre limitaciones de superficies para nuevas plantaciones. Y así, en tanto que en la redacción original el párrafo se limitaba a que "[L]las decisiones sobre las recomendaciones de limitaciones serán publicadas mediante la Resolución de la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios"; con la reforma y en lo que trasciende al debate, se adecua a los efectos de las recomendaciones, como se descubre de que las referencias no es ya a las "decisiones", sino a las "limitaciones que se adopten como consecuencia de las recomendaciones presentadas por los Consejos Reguladores de las DOP supraautonómicas aceptadas..."; y se ordena expresamente que esas limitaciones aceptadas se publiquen en el Boletín Oficial el Estado.

   A modo de conclusión de la reforma operada en los tres párrafos del artículo 7, referido a las autorizaciones de nuevas plantaciones, su contenido afecta sustancialmente a la relevancia de la intervención en dichas autorizaciones de las Organizaciones Interprofesionales del Sector --en realidad se limita a los Consejos Reguladores de la Denominaciones de Origen Protegidas--, a las que se les confiere un relevante protagonismo en la decisión sobre esas limitaciones de superficies para autorizaciones de nuevas plantaciones, en cuanto pueden formular recomendaciones que, de adoptarse a las previsiones del propio Real Decreto, vinculan a la Administración estatal a la hora de decidir dichas limitaciones. De otra parte, se elimina el trámite de informes por las comunidades autónomas donde se ubica una Denominación de Origen Protegido, respecto de las recomendaciones de sus órganos de gestión.

Examen de los preceptos impugnados. Replantaciones. Limitaciones. Examen del artículo 18.

Como ya se dijo anteriormente, también se cuestiona por la Administración autonómica extremeña la reforma operada por el Real Decreto de 2019 en el artículo 18, en concreto, en sus párrafos 3º, 4º y 7º. Veamos la incidencia de dicha reforma.

Para una mejor comprensión del precepto y el alcance de la reforma debemos señalar que, en relación a la posibilidad de " poder replantar viñedo arrancado", desde el 1 de enero de 2016, se exige en el artículo 13 del Real Decreto de 2018, con la reforma, que se deberá obtener una autorización, que deberá adaptarse a la normativa comunitaria. De ahí que el Real Decreto de 2018 regula en los artículos 13 a 18 las formalidades para la obtención de dicha autorización, dedicándose el artículo 18 a las " recomendaciones sobre restricciones a la replantación".

En la redacción original del precepto, en su párrafo primero, se autorizaba que, en aplicación del Reglamento comunitario, las antes mencionadas Organizaciones Interprofesionales que actuasen en el sector vitivinícola, así como los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas, " podrán realizar recomendaciones para restringir las concesión de autorizaciones por replantación", con la obligación, según el párrafo segundo del precepto, de que dichas recomendaciones debían estar fundadas en un acuerdo " entre las partes representativas ... y estar debidamente justificadas con base en un estudio que demuestre la necesidad de evitar un riesgo bien demostrado de devaluación significativa de una denominación de origen." A cuyos efectos, en el párrafo tercero, se determinaba la " información mínima" que debería acompañar a dicha recomendación, que debía ser presentada antes del 1 de noviembre del año anterior a que pretendan surtir efectos. Y es el mencionado párrafo tercero el que establecía que " la decisión sobre las mismas [que] será: a) El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para las recomendaciones de autorización de replantación y por conversión de derechos en el ámbito de una DOP supraautonómica..."; imponiendo un trámite similar al caso del artículo 7 de que, cuando se tratase de una recomendación que afectase a una Denominación de Origen Protegida ubicada en más de una Comunidad Autónoma, se les daría traslado de toda la documentación para que emitiesen informe dichas comunidades autónomas. Dedicados los siguientes párrafo de este artículo 18 a la tramitación de las recomendaciones sobre Denominaciones de Origen Protegidas autonómicas; en el párrafo sexto establecía que para la resolución de estas autorizaciones, el órgano encargado de la decisión debía atenerse a lo establecido en la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, en el párrafo séptimo, que la aprobación de las restricciones aprobadas deben ser publicadas en el Boletín Oficial del estado y entrarán en vigor desde dicha publicación.

A la vista de ese esquema básico contenido en la redacción originaria del precepto, la reforma de 2019 --el precepto fue también nuevamente modificado en 2020, como el anterior artículo 7-- guarda conexión con la reforma introducida en el referido artículo 7 y está referida a las recomendaciones que puedan hacerse a las limitaciones a estas autorizaciones de replantación. Así, en el párrafo tercero, la reforma es más de terminología aunque apunta a la finalidad de la modificación, al cambiar el verbo de la mera presentación, en la redacción originaria, a la de remisión en la reforma de estas recomendaciones de las organizaciones interprofesionales, excluyendo la reforma, y es sintomático de la finalidad de la misma, la exigencia que se imponía en la redacción originaria de que estas recomendaciones se debían remitir " al órgano de la autoridad competente que tomará la decisión sobre las mismas". Es importante señalar que en la nueva redacción tras la reforma, se evita la relevante frase, que constaba en la redacción originaria, de que las recomendaciones " se remitirán... al órgano de la autoridad competente que tomará la decisión sobre las mismas..."; porque lo que se dispone tras la reforma es que dichas recomendaciones simplemente " se presentarán... ante: ..." el Ministerio cuando se trate de DOP supraautonómicas.

De mayor trascendencia es la reforma operada en el párrafo cuarto de este artículo 18, por más que la misma aparezca intrascendente en su propia redacción, pretendiendo ser congruente con lo ya apuntado en el párrafo tercero. En efecto, en la redacción originaria, una ver presentadas estas recomendaciones referidas a Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, el Ministerio las remitiría a la Comunidades Autónomas " donde esté ubicada la DOP supraautonómica" a los efectos de que emitieran informe no vinculante. Tras la reforma, se anula ese trámite, porque lo que se dispone en la nueva redacción tras la reforma es que el Ministerio " aceptará las recomendaciones". Es decir, no se contempla la posibilidad de rechazar la recomendación siempre y cuando se adecúe a las condiciones que al respecto se imponen en el Anexo I.B.2 del mismo Real Decreto de 2019.

La reforma introducida en el párrafo séptimo trata de adecuar el trámite final de la aprobación de estas restricciones a la replantación y así, mientras en la redacción original simplemente se disponía que "restricciones que se aprueben serán publicadas", tras la reforma, dicha publicación será respecto de las " restricciones que se adopten como consecuencia de las recomendaciones presentadas por los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas aceptadas en virtud del apartado 4...", misión que, como ya vimos, se refiere a las recomendaciones " presentadas" por sus órganos de gestión.

Recapitulando el alcance de la reforma, sucede una situación similar a la reforma introducida respecto de las limitaciones de superficies para las autorizaciones de nuevas plantaciones porque, en definitiva, la Administración del Estado las recomendaciones que se formulen por los consejos reguladores de la DOP supraautonómios, vinculan al Ministerio, que deberá aprobarlas siempre, eso sí, que se cumplan los presupuestos de legalidad, especialmente contemplados en el Anexo I.B.2 del mismo Real Decreto, por cierto, también, como el Anexo I.B.1, modificado por el Real Decreto de 2019. Y al igual que sucedía con las limitaciones sobre nuevas plantaciones, se omite el trámite de informe de aquellas comunidades autónomas en que se ubique la DOP supraautonómica.

Contenido de la reforma. Examen de los argumentos de las partes.

Una vez expuesta la reforma de los preceptos y a los efectos de abordar el debate suscitado por las partes, debemos examinar el concreto contenido de la reforma, es decir, su incidencia en la tramitación de estas limitaciones, surgiendo, ya de principios, una cuestión que debe ser despejada porque tiñe todo el debate de autos; esa cuestión no es otra que determinar la trascendencia que tienen las recomendaciones que para la fijación de la superficie para nuevas plantaciones o replantaciones formulen los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, en el régimen establecido en la versión originaria del Real Decreto y tras la reforma operada en la Reforma de 2019.

No ofrece duda alguna que en aquella redacción originaria de los artículos 7 y 18 del Real Decreto de 2018 respecto de las limitaciones de superficies para esos fines de nuevas plantaciones o replantaciones, la Organizaciones Interprofesionales, incluidos los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas, " podrán realizar recomendaciones" y el término se correspondía con el sentido gramatical del vocablo que, según el Diccionario de la RAE, no es sino aconsejar algo a alguien, es decir, " decir a alguien que algo es bueno o beneficios para él"; de tal forma que ese consejo que constituía la recomendación no evitaba que, a la postre, fuera el Ministerio, en estas autorizaciones referidas a las Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, el que " tomará la decisión" correspondiente, sin vinculación alguna a esas recomendaciones.

La trascendencia de la reforma debe examinarse conforme a esa regulación originaria y a tenor de los términos, ciertamente difusos, que se emplean en la nueva redacción de los dos preceptos que examinamos, porque es indudable que esas recomendaciones son, en la nueva redacción, algo más que esos meros consejos.

Una de las cuestiones más relevantes de la reforma está referida al ámbito subjetivo de las recomendaciones porque, así como en la redacción originaria podrían realizarse por "las Organizaciones Interprofesionales que operen en el sector vitivinícola reconocidas... así como los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas", con la reforma se sigue manteniendo esa facultad a esas mismas entidades; sin embargo, se discrimina la eficacia de las recomendaciones, según se formulen por una u otra de estas entidades, porque así como las recomendaciones que se formulen por las Organizaciones interprofesionales reconocidas conforme a la norma comunitaria, su eficacia no es diferente a la que regía antes de la reforma; cuando la recomendación que se formule por los Consejos Reguladores de una Denominación de Origen Protegida supraautonómica, dicha recomendación vincula a la Administración, porque la clave de la reforma de la norma no es que, ante esas recomendaciones, el Ministerio " tomará la decisión", sino que estas segundas las " aceptará", con solo constatar que las recomendaciones se atienen a lo establecido en los Anexos del Real Decreto.

De lo expuesto ha de concluirse que por más inocua que se pretenda la reforma, la redacción de los nuevos párrafos 3º, 4º y 7º, tanto del artículo 7 como del 18, es indudable que el régimen de estas recomendaciones es bien diferente. Tan siquiera la propia norma da explicaciones de la reforma en lo que afecta a la incidencia de estas recomendaciones, porque se limita a declarar la Exposición de Motivos del Real Decreto de reforma, que este sistema de autorizaciones se estructura, en la reforma, con la finalidad, entre otras, de que " se racionalice la participación de los diferentes entes concernidos en el proceso, asegurando la máxima seguridad jurídica y claridad en su aplicación, y se garantice el cumplimiento sostenido en el tiempo de los compromisos adquiridos según la normativa que precedió a este real decreto". Pero es lo cierto que la reforma va más allá de esa mera participación de los entes concernidos, y ello por las siguientes circunstancias:

1. Tanto en la redacción originaria como en la reforma de 2019, las Organizaciones Interprofesionales, incluidos los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, pueden hacer recomendaciones en la fijación de limitaciones de las superficies para autorizaciones de nuevas plantaciones y replantaciones; pero esas recomendaciones deberán ser presentadas conforme a las exigencias que se imponen en los respectivos Anexos, porque, en otro caso, deberá entenderse que tan siquiera pueden tenerse por formuladas.

2. Las recomendaciones, cuando se trate de Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, en tanto que en la redacción originaria constituían unas meras propuestas o consejos; con la reforma vinculan al Ministerio, que deberá aceptarlas, a salvo, claro está, de que se adapten a los Anexos, reiteración innecesaria porque de no estarlo tan siquiera debían haberse tenido por formuladas.

3. La única conclusión de los preceptos reformados es que el Ministerio está vinculado por las "recomendaciones" que le formulen los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen Protegidas. No otra conclusión cabe de la competencia ministerial limitada a la mera aceptación de la recomendación, porque limitar su cometido a constatar que cumple con las exigencias de los Anexos, constituye una redundancia, por cuanto dicha exigencia constituye una premisa para que las recomendaciones lleguen a tenerse por formuladas.

4. Se omite, con la nueva regulación, el tantas veces mencionado informe de las comunidades autónomas en que se ubique una Denominación de Origen Protegida de ámbito supraautonómico. Tampoco se da ninguna explicación a la supresión evidente de dicho trámite en la exposición de motivos del Real Decreto de reforma.

5. Pero hay una relevante cuestión que merece dejar ya sentada. Estas recomendaciones están referidas a la " superficie que se podrá conceder para autorizaciones" de nuevas plantaciones y replantaciones, pero comportan el establecimiento de limitaciones de dichas superficies, para lo cual, ya se dijo que el artículo 6 establece que el Ministerio tenga en cuenta, además de estas recomendaciones, otros dos criterio, uno referido al análisis de las perspectivas del mercado y otro a la previsión del impacto de las nuevas superficies, conforme se dispone en el artículo 6.3º del Real Decreto de 2018. Que ello es así lo pone de manifiesto el mismo tenor del mencionado precepto, cuando dispone que el Ministerio, para determinar la superficie, " deberá basarse..." en esos dos criterios y, además, en las recomendaciones que hemos examinado.

Podría pensarse que esos dos criterios diferentes a las recomendaciones --perspectivas de mercado y previsión de impacto-- están ya incluidas en las recomendaciones, en cuanto, como ya vimos, se impone que estén " debidamente justificadas con base en un estudio que demuestre la existencia de un riesgo de oferta excesiva de productos vitivinícolas en relación con las perspectivas de mercado para esos productos", además de recoger la documentación que se contiene, respectivamente para una otro finalidad de las autorizaciones, en los Anexos I.A y I.B.1º, y I.B.2.

Sin perjuicio de reconocer que, en efecto, ciertamente que con la documentación que se impone a las recomendaciones, el Ministerio, al tomar la decisión sobre la recomendación, puede estimar incluida las condiciones de perspectiva de mercado y la previsión de impacto que, junto a la recomendación, son las circunstancias que debe tomar en consideración, conforme a lo establecido en el artículo 6.3º; es lo cierto que lo relevante no es la existencia de elementos que deban valorarse para la fijación de las limitaciones de superficies para nuevas plantaciones o replantaciones, sino quien ha de realizar esa valoración de circunstancias que, en la redacción originaria del artículo 7, era el Ministerio y no el Consejo Regulador de la Denominaciones de Origen Protegidas.

Es decir, aun admitiendo, a los meros efectos de la polémica suscitada, que los dos criterios que, además de las recomendaciones, debe tomar en consideración el Ministerio para la fijación de las superficies para nuevas plantaciones y replantaciones, puedan aparecer ya valorados en la documentación que han de presentar las Organizaciones Interprofesionales del sector vitivinícola, es lo cierto que lo que se impone en el precepto, en su redacción originaria, es que dicha valoración la debía hacer, en todo caso, el Ministerio. Por el contrario, con la reforma, dicha valoración la hacen, y con carácter vinculante, los Consejos Reguladores en sus recomendaciones; porque guardado el criterio de legalidad, es decir, su adaptación a las exigencias de los Anexos, el Ministerio ha de aceptar dichas recomendaciones.

De otra parte, no está de más recordar que los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen Supraautonómicas, que se regulan en la antes mencionada Ley 6/2015, que en su artículo 15 dispone, tras regular el régimen de las Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, que su gestión " podrá ser realizada por una entidad de gestión denominada Consejo Regulador, en el que deberán estar representados todos los operadores inscritos en los registros de las DOP o IGP correspondiente y que deberá disponer de la previa autorización del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente..." Tales Consejos Reguladores tiene personalidad jurídica propia y deberán contar con medios suficientes para sus fines, debiendo contra con "un órgano de gobierno, donde estén representados de manera paritaria todos los intereses económicos y sectoriales que participan de manera significativa en la obtención del producto protegido." En cuanto a su régimen jurídico, se dispone en el artículo 17 autoriza que puedan adoptar "la forma de corporación de derecho público con plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, rigiéndose por las norma del Derecho privado, si bien deben ser observadas la normativa que le fuera aplicable, tanto nacional como comunitaria y, en todo caso, se sujetan al Derecho Administrativo " en el ejercicio de potestades o funciones públicas". De esa regulación lo que interesa destacar es el carácter fragmentario de dichos Consejo Reguladores en cuanto al desempeño de potestades públicas, en cuanto prima el carácter representativo del colectivo que lo integra

Ahora bien, las conclusiones de las partes, en sus pretensiones anulatoria y de oposición a la demanda, difieren sustancialmente sobre esos presupuestos. Esos planteamientos requieren un detenido análisis.

Omisión del trámite de informes previos de las comunidades autónomas.

Ya se ha puesto de manifiesto la incidencia de la emisión de informe por las comunidades autónomas que se establecía en la redacción original del Real Decreto de 2018, como trámite previo para decidir sobre las limitaciones de superficies para las limitaciones de nuevas plantaciones o replantaciones que afectaran a los terrenos comprendidos en las zonas de una Denominación de Origen Protegida supraautonómica.

Para la defensa de la Administración recurrente esa omisión vicia de nulidad radical la reforma por cuanto supone una vulneración de las reglas del bloque de constitucionalidad sobre distribución de competencias entre el Estado y Comunidades Autónomas, porque si bien, como se declara en el Real Decreto de reforma, la habilitación del Estado para esa normativa, también para la reforma, se ampararía en las competencias exclusivas que se establecen en el artículo 149.1º.13ª de la Constitución, sobre " bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"; es lo cierto que el artículo 9.1º.12ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, atribuye a la Comunidad Autónoma las competencias exclusivas en materia de " Agricultura, ganadería y pastos. Industrias agroalimentarias". Y en esa distribución competencial incidiría el artículo 4.2º de la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico; conforme al cual "En cualesquiera supuestos en los que las decisiones o las actuaciones de la Administración actuante puedan afectar a las competencias de otras Administraciones, aquélla deberá recabar informe de éstas últimas antes de resolver." Y en relación con esta Ley se citan las declaraciones que se hacen en la sentencia de esta Sala Tercera 358/2017, de 1 de marzo, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4392/2015 (ECLI:ES:TS:2017:771). Se invoca también el Reglamento comunitario 1308/2013, en concreto, en sus artículos 63 y 64, conforme a los cuales se establece un régimen de control de las plantaciones de viñedos basado en la técnica de control preventivo en el que deben intervenir las Administraciones afectadas.

A la vista de esas alegaciones de la parte demandada, se opone por las partes codemandadas que la derogación del mencionado trámite de emisión de informe de las Comunidades Autónomas, en los supuestos de fijación de la limitación de superficies para autorizaciones de nuevas plantaciones o replantaciones de Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas, resultaba reiterativo, como ya deja constancia el Consejo de Estado en el informe que emitió al proyecto de Real Decreto de reforma, en cuanto las Comunidades Autónomas están representadas en los Consejos Reguladores de estas instituciones, que son los que hacen las recomendaciones, estimando la defensa estatal en su contestación que se trataría de un trámite ineficaz, porque el mismo Real Decreto establecía que dicho informe no era vinculante. De otra parte, que se trataría de competencias compartidas que requieren sistemas de cooperación que ya estarían garantizado con la integración de las Comunidades Autónomas en los órganos que hacen las recomendaciones. Y en ese sentido se invoca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en concreto, lo declarado en su sentencia 112/1995, precisamente referida al concreto ámbito competencial estatal en materia de Denominaciones de Origen Protegidas que, en el caso de las supraautonómicas, como es el caso de autos, puede regular acabadamente los trámites a que afectan los preceptos reformados.

La defensa del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Cava en su contestación, insiste en el tema y va más lejos al sostener que ese informe era innecesario porque no es que estuviera duplicado, como sostiene el Consejo de Estado, sino triplicado, porque, además de los dos ya señalados, la remisión que hacen los preceptos reglamentarios, antes y después de la reforma, a la aplicación de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, obliga a dar el trámite de audiencia que establece el artículo 82 de dicha Ley, lo cual comporta la más que oportuna supresión del trámite de informe que se establecía en los artículos reformados en su redacción original.

Pues bien, planteado el debate en la forma expuesta, debemos reseñar que frente a las alegaciones de la parte recurrente, es lo cierto que ninguna de las partes demandadas sostiene que dicho trámite de informe no sea preceptivo, aunque bien es verdad que la defensa de la Administración estatal parece considerarlo innecesario. No puede compartir este Tribunal la argumentación de la defensa de la Administración estatal de que, como quiera que dicho informe de las Comunidades Autónomas no era vinculante, se podía prescindir del mismo " puesto que la competencia en esos casos es exclusivamente estatal".

El argumento no puede ser aceptado porque llegaría a la ilógica conclusión de que todos los informes que no son vinculantes pueden ser obviados, lo cual no se comparte ni es acorde a la propia naturaleza de los informes en la gestión de las disposiciones reglamentarias; siendo la regla general la naturaleza de no vinculante, como declara expresamente el artículo 80 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; regulación coherente con la misma finalidad del informe, que no es decir sobre la materia a que se refiere, sino la de facilitar argumentos y propuestas para que el órgano que deba decidir pueda hacerlo con más conocimiento de causa y garantizar unas más acertada decisión; porque, a la postre, el informe, si es vinculante, no tiene esa finalidad sino que viene a residenciar en el órgano que lo emite dicha competencia por la obligación de acoger el informe en la decisión de manera vinculante. Es más, la jurisprudencia deja constancia de la exigencia impuesta en las normas sobre la necesidad de informes no vinculantes, cuya omisión vicia los actos, también las disposiciones reglamentarias, de nulidad de pleno derecho, sin que parezca necesario dejar constancia concreta de dichos pronunciamientos. Así pues, hemos de concluir que si ese informe de las Comunidades Autónomas es no vinculante, no por ello puede prescindirse del mismo.

Pero es que la cuestión suscitada tiene un mayor calado y sitúa el debate en sede de reparto competencial, conforme al bloque de constitucionalidad, cuestión que, como ya se dijo, sirve en la argumentación de la demanda para sostener la pretensión anulatoria.

Pues bien, suscitado el debate en la forma expuesta, no está de más que traigamos a colación lo que ya declaramos en nuestra sentencia 358/2017, de 1 de marzo, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4392/2015 (ECLI:ES:TS:2017:771), ya citada en la demanda. Ya declaramos entonces la relevancia que en nuestro País tiene el sector vitivinícola " por ser España uno de los principales productores mundiales de vino, que llega a ser, como ahora interesa recordar, el primer país en superficie plantada" (así consta en la Exposición de Motivos de la Ley del Vino de 2003, antes citada). Si ello es así, debe tenerse en cuenta que, de una parte, la normativa sobre esta materia, ciertamente intervencionista incluso a nivel europeo, incide directamente en el ámbito competencia de la agricultura, por razones más que evidentes; pero precisamente por esa relevancia, debe también considerarse que el sector vitivinícola exige la concurrencia de un título competencial transversal cual es el de la fijación de las bases de la economía, por la indudable trascendencia que para dicho sector tiene toda la actividad vitivinícola y su largo proceso, que va desde la mera autorización para la plantación de viñedos, hasta el consumidor final, cuyas garantías deben merecer un cuidado interés para el Legislador.

De lo expuesto hemos de concluir que la normativa sobre el sector vitivinícola incide, en sede reparto competencial en el bloque de constitucionalidad, tanto en la materia sobre agricultura como sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Pero la peculiaridad es que, en tanto que estas competencias son de titularidad exclusiva del Estado, conforme a lo establecido en el artículo 149.1º.13ª; las competencias en materia de agricultura, merced a la habilitación que confería el artículo 148.1º.7ª, el artículo 9.1º.12ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, confiere a dicha Comunidad las competencias exclusivas en materias de " Agricultura", incluso no sería descabellado concluir que dicho precepto se refiere también al título competencial de " industrias agroalimentarias", a las que también se refiere el precepto estatutario.

Es cierto que, por su carácter transversal, en esa confrontación competencias, como ya declaramos en la sentencia de referencia, las competencias en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, por su mismo ámbito de actuación, ha de primar sobre las sectoriales y que, en el caso de autos, la mencionada competencias estatal, que es la que justifica la normativa del Real Decreto de 2018, ha de primar sobre las competencias sectorial que, en este caso, ostenta la Comunidad Autónoma. Ahora bien, como ya declaramos en la mencionada sentencia y para esta concreta confrontación de estas mismas competencias, ha de guardase "la siempre exigible cautela cuando se trata de la invocación y aplicación del título competencial del artículo 149.1.13 de la CELegislación citada que se aplicaConstitución Española. art. 149 (29/12/1978) , evitando que su invocación se utilice, que no es el caso por las razones antes señaladas, como un título que, por su carácter trasversal que atraviesa otros títulos competenciales específicos, pueda llegar a imponerse a los mismos, y desnaturalizar el sistema de atribución de competencias constitucional y estatutariamente previsto."

En el sentido expuesto debemos recordar, como se hace por las mismas partes en sus escritos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que deja constancia de esa prudencia. En efecto, es de indudable relevancia en la materia lo declarado por el Alto Tribunal en su sentencia 112/1995, de 6 de julio (ECLI:ES:TC:1995:112) al declarar: "... este Tribunal ha declarado reiteradamente que es obligada una interpretación integradora de la confusa calificación estatutaria de la competencia autonómica como "exclusiva", que aparentemente no guarda entera coherencia con la locución "en colaboración con el Estado", una exégesis que pasa por tomar en consideración los elementos que a continuación se exponen, tal y como fueron perfilados en la STC 11/1986 , fundamento jurídico 3º: a) la competencia autonómica no es una competencia compartida conforme a la técnica bases estatales versus desarrollo y ejecución autonómicas; b) tampoco es una competencia concurrente el modo que ocurre con la cultura en el art. 149.2 de la Constitución y de forma que Estado y Comunidades Autónomas ejerzan a la vez sus competencias concurriendo en la persecución de los objetivos culturales, pero con independencia el uno de las otras; c) ni una competencia estatal de coordinación de las competencias autonómicas para lograr la integración de actos parciales en una globalidad como puede ocurrir con la sanidad; d) la "competencia exclusiva en colaboración no implica una previa diferenciación de competencias parciales que el Estado haya de coordinar, sino una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica, sin que ello suponga duplicidades o actuaciones intercambiables"; e) de todo esto se concluye una regla de deslinde de funciones consistente en que "lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias".

En esa misma línea, ya había declarado el Tribunal de Garantías, concretamente en relación a la colisión de competencia exclusiva autonómica en materia de agricultura y la exclusiva estatal de ordenación de la economía, en su sentencia 186/1988, de 17 de octubre (ECLI:ES:TC:1988:186) que si bien "[L]la necesaria coherencia de la política económica exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la estrecha interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores" ello no puede desconocer las competencias autonómica sino que se "requiere para su recta aplicación que, al proceder a dicha ordenación, el Estado no desconozca la competencia sectorial de la Comunidad Autónoma en materia de agricultura...

"La competencia exclusiva en colaboración no implica una previa diferenciación de competencias parciales (...), sino una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica sobre una materia (...). La colaboración implica que lo que puede realizar uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias.

"A esto sólo es menester añadir, siguiendo a la Sentencia más arriba mencionada, que los medios y técnicas de colaboración pueden ser diversos; que para concretarlos son de ayuda los Reales Decretos de transferencias y, por último, que su interpretación ha de hacerse siempre de acuerdo con las correspondientes previsiones constitucionales y estatutarias...

"... [e]El Estado puede operar sobre el sector vitícola haciendo uso de su competencia para proceder a la ordenación general de la economía, pero ello siempre que no vacíe de contenido las competencias de la Comunidad Autónoma sobre la viticultura, desplazando las que con carácter exclusivo tienen respecto de las actuaciones administrativas de gestión que, ratione materiae, se subsumen en el título competencial de la agricultura... el espacio reservado al Estado llega más allá de donde lo exige el principio de la ordenación general de la economía y menoscaba en el ejercicio de su competencia económica la competencia sobre viticultura de la Comunidad Autónoma en algunos de sus contenidos." (el objeto del recurso estaba referido a las Denominaciones de Origen).

De lo expuesto hemos de concluir que en la regulación de las limitaciones de superficies de autorizaciones para nuevas plantaciones o replantaciones de viñedos con fines de producción de vino, ciertamente que comportan la existencia de una competencia estatal que legitima su aprobación, pero esa conclusión no puede comportar anular las competencias autonómicas en materia de agricultura, porque, siguiendo el criterio fijado en la jurisprudencia expuesta, es indudable que no se puede establecer una regulación acabada por el Estado, cuando la normativa en cuestión afecta de manera intensa en las Comunidades Autónomas, en cuanto esas limitaciones tienen una muy relevante incidencia de todo tipo en el ámbito competencial, de los más variados contenidos, propios de las Comunidades Autónomas, como no parece necesario concretar. Y esa relación competencial es tanto más sutil cuando la regulación afecta a esas actividades de viñedos, vinculadas a una Denominación de Origen Protegida de ámbito que excede de una Comunidad Autónoma, como es el caso que ahora nos ocupa; porque además del título competencial sobre las referidas bases de la planificación, incidirían las competencias en materia de ámbitos supraautonómicos; pero precisamente por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas afectadas debe ser más tenue, pero en modo alguno puede desaparecer, siendo despojadas de unas competencias de titularidad exclusivas con tan fuerte incidencia en dicha regulación.

Y que ello es así lo pone de manifiesto la misma Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico, en la que, por cierto, se cita la antes mencionada sentencia del Tribunal Constitucional de 1995, y que se refiere en su artículo 4.2º a esa peculiar relación que surge entre las competencias estatales y autonómicas en esta materia, exigiendo que "[E]en cualesquiera supuestos en los que las decisiones o las actuaciones de la Administración actuante puedan afectar a las competencias de otras Administraciones, aquélla deberá recabar informe de éstas últimas antes de resolver". Es decir, el mecanismo establecido para la coordinación de las competencias estatales y autonómicas en esta materia de nuevas plantaciones de viñedos o replantaciones en el ámbito de las Denominaciones de Origen Protegidas debe ser, cuando menos, la emisión del informe que se recogía en el artículo 7.4º en la redacción originaria del Real Decreto de 2018, que se ha omitido en la nueva redacción con el Real Decreto de reforma de 2019.

Conforme a lo expuesto estamos ya en condiciones de tomar una decisión sobre la incidencia de ese trámite de informe; cuya omisión no se puede estimar justificada en el hecho de que el mencionado informe " no será vinculante", por las razones que ya se expusieron anteriormente, máxime cuando, como hemos visto, el trámite excede de una mera generosidad del autor de la norma reglamentaria, sino que entronca con las exigencias constitucionales del reparto competencial en el bloque de constitucionalidad.

Pero precisamente por esas peculiaridades, no puede aceptarse el argumento que en contra de la relevancia de dicho informe se opone por las partes demandadas sobre que la Comunidades Autónomas ya han tenido oportunidad de poner de manifiesto su criterio sobre las limitaciones que se proponen en las recomendaciones sin necesidad del mencionado informe, bien porque se integran en los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas; argumentándose que el criterio de las Comunidades sería doble: la misma recomendación, que se elabora por un órgano donde ya ha mostrado su parecer, y ese trámite de informe que se establecía en la redacción originaria del precepto que examinamos. Incluso se añade por la defensa del Consejo Regulador comparecido como demandado que, además de esa doble oportunidad de manifestar su criterio, las Comunidades Autónomas tendrán oportunidad de hacerlo con ocasión del trámite de audiencia que impone el artículo 82 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que se dice aplicable al caso de autos de manera expresa, como ya se dijo, de donde se concluye por dicha parte que el trámite estaría triplicado.

Este Tribunal no puede compartir dichos argumentos. En efecto, comenzando por el segundo de los expuestos, si bien es cierto que el mencionado artículo 82 impone el trámite de previa audiencia en los procedimientos administrativos antes de elaborarse la propuesta de resolución, es lo cierto que formalmente las Comunidades Autónomas no tiene la condición de interesados en estos procedimientos, conforme a la delimitación de los mismos que se establece en el artículo 4 de la mencionada Ley de procedimiento. Es cierto que las Comunidades Autónomas no son ajenas a esa determinación de las limitaciones a la determinación de las superficies para nuevas plantaciones o replantaciones de viñedos que afecten a una Denominación de Origen Protegida supraautonómica, pero no por la vía de la condición de interesadas, sino como titulares de unas competencias exclusivas que se ven afectadas por la decisión que se adopte; y esa incidencia competencial no puede convertirles en "simples" interesados en un procedimiento. Pero es que, además de lo expuesto, es indudable que no tiene la misma eficacia un informe en sede de esa competencia a los intereses afectados por la concreta decisión, de ahí que, con acierto, la redacción originaria del Real Decreto situaba el informe en el trámite previo a la toma de consideración por la Administración Central y no cuando ya está en trámite de formular la propuesta de resolución. Y ello porque el informe pretende, como se corresponde con la propia naturaleza de estos actos administrativos, facilitar la información y criterios a la propuesta de recomendación que se hace por quien tiene competencias para regular la materia; y ello sin perjuicio, de los criterios discrecionales que pueda estimarse convenientes en la decisión que se adopte por la Administración competente.

Ha de rechazarse también el argumento de que la Comunidades Autónomas ya tienen la vía de emitir su criterio sobre las limitaciones de superficies porque, elaborándose estas por las Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen a que se refieren las limitaciones, y al estar integradas en tales órganos de gestión, no es que hayan tenido oportunidad de aportar su opinión sobre tales limitaciones, sino que incluso conforma la voluntad del mencionado órgano; de donde se estaría duplicando el trámite, que es lo que se defiende por la partes demandadas. En efecto, aun admitiendo que las Comunidades Autónomas tuvieran intervención en todas y cada una de esas organizaciones interprofesionales, el argumento debería rechazarse por su espuria formalidad, dado que, en todo caso, el informe sería de tales organizaciones y no de la Comunidad Autónoma, tan siquiera en el caso improbable de que tuviera, bien mayoría, bien una intervención vinculante en los mismos, lo cual ni se aduce ni es imaginable. El informe sería, en todo caso, a la recomendación y esta es la voluntad colegiada en la que, en el mejor de los supuestos, ha podido intervenir las Comunidades Autónomas, pero sin garantizar ni que intervengan ni que su criterio se haya plasmado en la recomendación, lo cual es ya motivo para rechazar tener por cumplida la exigencia de la intervención en el ejercicio de una competencia que, insistimos, le es también propia.

Y por si lo expuesto no fuera suficiente para rechazar el argumento, debe añadirse que la amplitud de autorregulación que para estas organizaciones interprofesionales se establece en la ya mencionada Ley 6/2015 para el concreto ámbito de las Denominaciones de Origen Protegidas supraautonómicas en su Capítulo IV ("entidades de gestión") y en el Real Decreto 267/2017, que la desarrolla, permite la más variada composición de estos organismo de gestión, sin que en ningún caso se garantice preceptivamente la integración de las Comunidades Autónomas. Y como ejemplo, bueno será recordar que en el caso de la Denominación de Origen Protegida "Cava", cuyo consejo regulador es quien ha comparecido en este proceso como codemandado y hace la afirmación que examinamos. Pues resulta que conforme se declara en sus Estatutos, aprobados por Orden APM/111/2018, de 25 de enero (Boletín Oficial número 37, de 10 de febrero), al regular los órganos que la gestionan (Título II), y más concretamente al regular la composición del Pleno que integra, junto al presidente, los órganos de gobierno, tan solo se dispone que "estará integrado por doce miembros, con una representación paritaria del sector productor y del sector elaborador del "Cava", elegidos de acuerdo con el régimen electoral establecido en los presentes Estatutos", sin mandato alguno para integrar en dicho órgano a las Comunidades Autónomas; aunque si es cierto que en dicho Pleno se autoriza (apartado quinto) que "[A]a las reuniones del Pleno del Consejo Regulador serán igualmente convocados para asistir a las mismas, con voz pero sin voto, un representante designado por cada una de las Comunidades Autónomas a cuyo territorio se extienda el ámbito geográfico delimitado en el pliego de condiciones de la DOP "Cava" y un representante designado por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente." Pretender que con esa intervención sin posibilidad de cooperar, siquiera, a la formación de la voluntad del órgano, se cumple la exigencia constitucional, es una mera falacia y debe considerarse que la omisión del trámite de informe es preceptivo y la reforma ha de considerarse nula de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Eficacia de la recomendación formulada por las Organizaciones Interprofesionales del sector vitivinícola.

En relación a la segunda cuestión que centra el debate, está referida, como ya se ha dicho, a la trascendencia de la recomendación sobre limitaciones de superficies para nuevas plantaciones o replantaciones que puede hacer los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen Protegidas.

En cuanto a estas recomendaciones, conforme a las exigencias que se imponen en los mencionados artículos 7 y 18, están sometidas a una serie de condiciones, a saber.

1. Podrán ser presentadas por las Organizaciones Interprofesionales que operen en el sector vitivinícola que estén reconocida por reunir las condiciones establecidas en el artículo 157 del Reglamento comunitario 1308/2013, o en la legislación nacional o autonómica. Pero lo relevante es que cuando las recomendaciones se formulen por un Consejo Regulador, como ya vimos, tiene el carácter vinculante, tras la reforma, antes expuesto.

2. Las recomendaciones sobre limitaciones deberán estar acordadas entre " las partes representativas relevantes de la zona geográfica" a que afecte.

3. Las recomendaciones deberán incorporar un estudio en el que se demuestre la existencia de "un riesgo de oferta excesiva" o un "riesgo de devaluación significativa" de la Denominación de Origen Protegida.

4. Deben estar acompañadas de la documentación que se establece, según los casos, en los Anexos I.A y I.B.1 y 2. Los mencionados Anexos se han visto también modificados por la reforma de 2019.

5. Deben ser presentadas al Ministerio competente antes del día 1 de noviembre del año anterior en que se pretenda que las limitaciones recomendadas surtan efectos.

6. El Ministerio competente, tras la tramitación del procedimiento establecido de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, "aceptará las recomendaciones presentadas"; pero siempre y cuando "cumplan con lo exigido en el anexo I.B.1" y I.B.2 para replantaciones; en el caso de que no cumplan con dicho Anexo "resolverá respecto" a lo que estime procedente, sin vinculación a la recomendación. Así pues, las potestades que se confieren al Ministerio son diferentes; de un lado, si no existen recomendaciones o si las presentadas no contienen la documentación contenida en los mencionados Anexos, en cuyo supuesto el Ministerio resolverá lo que resulte procedente; pero si la recomendación contiene la documentación del Anexo, el Ministerio la aceptará. A título meramente orientativo y a los efectos de lo que se expone, debe señalarse que el mencionado Anexo I.B.1, y, en la misma línea, el I.B.2, se refiere a " información y documentación" referida a elementos subjetivos (organización proponente y acuerdo adoptado), objetivos (zona geográfica, periodo de aplicación y superficie afectada) y un estudio en que se justifique la recomendación. Como puede verse, es este estudio el único que puede servir para motivar la limitación que la recomendación propone sobre superficies para nuevas plantaciones o replantaciones y que el Ministerio deberá aceptar.

Pues bien, a la vista de lo razonado en la demanda, la modificación --ya vimos su trascendencia en relación con la redacción originaria de los preceptos-- comporta que la decisión sobre las limitaciones no constituye ya una potestad de los Estados, como impone el Reglamento comunitario, sino de estas asociaciones interprofesionales, mejor dicho, de los Consejo Reguladores de las Denominaciones de Origen, por lo que se considera que se vulnera la norma comunitaria; vulneración que se produciría así mismo por dar a estas organizaciones interprofesionales del sector una primacía que no confiere la norma comunitaria. De otra parte, dada la prevalencia que se confiere a estas recomendaciones, se vulneraría el principio de igualdad, en cuanto las decisiones de estas organizaciones tendrían una situación de privilegio, con vulneración del artículo 14 de la Constitución.

Frente a esa posición, la oposición que se hace a la demanda está basada en un imputado desconocimiento del que se parte en la tesis de la demanda, que se tacha de errónea y simplista, porque la nueva regulación nada ha cambiado en relación a la redacción original de los preceptos reformados, dado que la decisión sobre las recomendaciones es siempre el Ministerio con competencias en la materia, el que tiene la última palabra sobre las recomendaciones que se le formulen.

Ya adelantamos anteriormente al examinar el alcance de la reforma, la relevancia que tiene la nueva redacción de los preceptos, en relación con lo previsto en la redacción originaria. En tanto que en esta el Ministerio " tomará la decisión" oportuna, sin vinculación alguna a la recomendación; con la reforma, esa recomendación realizada por un Consejo Regulador vincula, porque el Ministerio se limitará a " aceptarla", es decir, le sustrae la potestad de rechazarla. No puede pues sostenerse, como oponen las defensas de las demandadas, que el Ministerio mantiene las competencias para decidir sobre las limitaciones, en absoluto, ha de aceptar las limitaciones de las concesiones.

Bien es verdad que sigue manteniendo el Ministerio la competencia para determinar cuando la recomendación es vinculante, pero esa potestad se limita a un nivel tan exiguo que es inoperante. En efecto, conforme cabe concluir de lo expuesto en orden a la relevancia de la reforma, las potestades del Ministerio se limitan a determinar si la recomendación cumple con las exigencias que imponen los Anexos de referencia. Pero esa potestad es nimia como pone de manifiesto el contenido de los Anexos.

En ese sentido, ya se adelantó, que la documentación e información que deben contener los Anexos son meros datos, podría decirse que objetivos, cuales son los referidos a la organización que la fórmula, los acuerdos adoptados, zona geográfica, superficie, periodos temporales, etc. Quizás lo relevante para poder tener una auténtica potestad decisora seria el exigido en los Anexos " estudios que justifique la recomendación e limitar la concesión de autorizaciones"; pero ese estudio será suficiente con que exista, no se confiere potestad al Ministerio para examinarlo críticamente y, en su caso, poder rechazar la recomendación, basta con que conste, porque lo que vincula al Ministerio es su existencia, no su contenido.

Es manifiesto que desposesión de potestades de la Administración hay, como se sostiene en la demanda. Es más, cabría pensar que lo que se pretende por las defensas de las partes demandadas es que la norma reglamentaria establece tal grado de vinculación a las limitaciones en los dos mencionados artículos y sus Anexos, que resulta ya indiferente que la propuesta de limitaciones la haga directamente el Ministerio o que se le venga hecha por estas Organizaciones. Pero nada más alejado de la realidad que esa pretendida regulación objetiva sin margen de discrecionalidad, sino todo lo contrario.

En efecto, conforme a lo que ya vimos se establecía en el Reglamento comunitario, las superficies para nuevas plantaciones o replantaciones se deben fijar anticipadamente por los Estados en unos porcentajes superiores al 0 por 100 e inferiores al 1 por 100 de las superficies existentes, superficie nada despreciable en nuestro País que, como ya se dijo, es el de mayor superficie de estas plantaciones. Luego si amplia es la posibilidad de superficie para esos nuevos destinos, amplia es, no cabe dudar, la posibilidad de establecer límites. Es decir, amplia es la potestad administrativa para, sometido al principio de legalidad, poder establecer las limitaciones. Y en relación con esa potestad ninguna regla imperativa establece el Real Decreto, como por lo demás es obvio y propio de toda norma, sino que la deja al criterio discrecional de la Administración, sin que la norma establezca criterios objetivos e inmutables que diera igual que lo hiciera directamente el Ministerio o facilitar que se lo hicieran estas organizaciones interprofesionales del sector. Nada más contrario a ese rigor normativo.

Y que ello es así lo pone de manifiesto que en los Anexos, el único dato relevante para el ejercicio de esa potestad sobre determinar las limitaciones, es el referido estudio que justifique la propuesta; que no se duda pueda ser un examen detallado, puntual y oportuno para determinar en cada caso, y con conocimiento de causa, dada la naturaleza del ente proponente, de la solución más oportuna para la salvaguarda de los intereses de todo tipo de estas Denominaciones de Origen Protegidas; pero no es menos cierto que imponer la vinculación de esos informes de manera imperativa, sin dar oportunidad de que los mismos sean examinados y valorados directamente por el Ministerio competente, constituye una desposesión de potestades que no habilita norma alguna, salvo el Real Decreto con la reforma.

Y la asiste la razón a la defensa de la Administración recurrente cuando tacha la reforma de contraria al Reglamento comunitario. En afecto, como ya vimos antes, el artículo 63 del Reglamento 1308/2013 faculta a los Estados a poner a disposición de los interesados las superficies para nuevas plantaciones o replantaciones; así como para poder establecer limitaciones, pero directamente a los Estados. Si, como hemos visto, con la reforma de nuestro Reglamento de 2018, esa potestad se transfiere a las Organizaciones interprofesionales, incluidos los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas, con solo incluir, además de los datos de mero hecho, un informe y con independencia de su contenido, quedando limitada la potestad del Estado a aceptar esas limitaciones, es evidente que se está desposeyendo al Estado de las potestades que le confiere el Reglamento comunitario. Y en ese sentido, ya vimos como el artículo 65 de la norma comunitaria lo que autoriza es que los Estados " puedan tener en cuenta las recomendaciones", pero si el Estado español debe aprobar dichas recomendaciones sin más posibilidad que las que se han expuesto, no es que las tenga en cuenta, sino que le vinculan, porque pierde toda potestad de desconocerlas, corregirlas o alterarlas.

Y no está de más traer a colación, suscitado el debate en sede de normativa comunitaria, que el mencionado Reglamento de 2013 ha sido objeto de dos Reglamentos de Ejecución de la Comisión (los números 218/273 y 274), poniendo de manifiesto el segundo de los mencionados Reglamentos en su artículo 3.2º, la verdadera naturaleza de estas recomendaciones, al exigir que se presenten " con tiempo suficiente para su examen antes de que el Estado miembro considerado adopte la decisión de limitar la superficie total disponible... también deberán hacerse públicas". Es indudable que si el Estado debe examinar la recomendación antes de adoptar la decisión, no se atiene a la exigencia de la norma comunitaria una mera revisión de si la recomendación reúne los requisitos formales, que es lo que impone la norma nacional cuestionada.

De otra parte, la naturaleza de Corporación de los Consejos Reguladores, en modo alguno legitima para hacer ese traspaso de competencias del Ministerio a los Consejo Reguladores, conforme al contenido de la decisión y la vinculación a la normativa comunitaria.

Pero no terminan ahí los reproches a la reforma. Como ya dijimos en nuestra sentencia de 2017 antes mencionada, el régimen que se establece tras la aprobación del Reglamento comunitario para las autorizaciones de nuevas plantaciones o replantaciones de viñedos con destino a vinificación o replantaciones, se someten a un control preventivo, en virtud del cual se establece una superficie máxima para esos destinos y, conforme a ella, conceder las autorizaciones que se soliciten, que se concederán, cuando estas no superen a aquellas, y se limitarán cuando ello no fuera posible, conforme a los criterios que se establecen en el Reglamento comunitario y reproduce el Real Decreto de 2018. Pues bien, por otro lado, es manifiesto que estas organizaciones interprofesionales del sector, incluidos los órganos de gestión de las Denominaciones de Origen Protegidas, tienen una composición mayoritaria que se configura sobre la base de elecciones entre los interesados y afectados de la más variada naturaleza, como pone de manifiesto el hecho de que la Ley de 2015 antes mencionada dedique a esas elecciones gran parte de su contenido. Pues bien, sin entrar ahora en más detalles y como es propio de todo proceso electoral de una pluralidad de afectados e interesados, el reflejo del proceso electoral, sin perjuicio de mostrar el principio democrático del órgano, no puede desconocer que con el resultado del proceso electoral no quiere decir que queden bajo el amparo de los elegidos la salvaguarda de todos los afectados, la invocación del estatuto de las minorías es un ejemplo claro de esos efectos.

Se quiere decir con ello que las recomendaciones que se hacen por estos Consejo Reguladores, indudablemente que comportar la legitimación de las mismas en cuanto son fruto de la libre elección de los afectados o interesados; pero llevar esa legitimidad a una decisión de esa naturaleza, como es la vinculación de la recomendación, es indudable que comporta desconocer los derechos de las minorías afectados por ellas. Las recomendaciones deben valorar todos los intereses afectados, también los de quienes no puedan o no estén representados en los órganos de gestión. No se quiere decir que estos órganos no puedan y deban tomar en consideración esos intereses de todos los afectados, pero debe evitarse ese riesgo que se ve debilitado al sustraer la competencia a la Administración para que decida, con libertad de criterios, sobre la propuesta de recomendación, porque, en otro caso, ciertamente que, como se denuncia en la demanda, se pueden vulnerar los derechos de las minorías, vulnerando el artículo 14 de la Constitución, en cuanto estas limitaciones de superficie van a condicionar la posibilidad de obtener autorizaciones de nuevas plantaciones o replantaciones.

Debe concluirse de lo expuesto que incurre en vicio de nulidad de pleno derecho la reforma en cuanto a la decisión sobre las recomendaciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Efectos de la declaración de nulidad.

Llegados a este punto es necesario hacer referencia a la potestad de este Tribunal para el examen de la legalidad del Real Decreto en este proceso. A este respecto debemos partir del artículo 106 de la Constitución, conforme al cual, los Tribunales controlan la potestad reglamentaria; lo cual es desarrollado tanto en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como en la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. No es cuestión de realizar un examen exhaustivo de dicho control porque ninguna de las partes lo cuestiona. Pero si es necesario recordar que dicho control lo es de oportunidad y no de oportunidad, como, entre otros, pone de manifiesto el artículo 71.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Los límites de ese control aparecen expuestos, en sentido negativo, en el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de toda disposición general que vulnere una norma de rango superior. Pues bien, ello ha de suponer que no puede predicarse la nulidad de la reforma que aquí se examina con el argumento que se expone en la demanda de que dicha reforma modifica el Real Decreto reformado, porque, tratándose de norma del mismo rango, ninguna limitación tenía el gobierno para hacer una regulación diferente en base a la potestad reglamentaria y en base al principio de oportunidad que se describe en la Exposición de Motivos del Real Decreto de 2019.

No obstante lo anterior, en los fundamentos anteriores se ha descrito la vulneración que la reforma comporta tanto de normas constitucionales y estatutarias, como del Derecho de la Unión Europea, lo cual comporta que los preceptos impugnados están viciados de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Es la única solución admisible a la vista de los razonamientos que anteceden, por cuanto, si bien esa vulneración de la norma comunitaria cabría predicarse solo en relación a la fuerza vinculante de la recomendación y la omisión del trámite de informe antes examinado, es lo cierto que dichas circunstancias tergiversan la nueva redacción que se da a los párrafos modificados.

Costas procesales.-

La estimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas a las partes demandadas, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero el mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las referidas partes.