STS 358/2017, 1 de Marzo de 2017

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 21 de diciembre de 2015, contra el Real Decreto citado en el encabezamiento.

Por diligencia de ordenación de 19 de enero de 2016, se tiene por interpuesto el presente recurso por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, requiriendo al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para que remita el expediente administrativo correspondiente.

Recibido el expediente administrativo, y mediante diligencia de ordenación de 22 de febrero de 2016, se hace entrega del mismo a la parte recurrente, para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En escrito presentado por el Letrado de la Generalitat de Cataluña, el día 18 de marzo de 2016, solicita se suspenda el plazo para formalizar la demanda, y se requiera a la Administración demandada para que complete el expediente administrativo.

Por diligencia de ordenación de 5 de abril de 2016, se suspende el plazo para formalizar la demanda, requiriendo de nuevo a la Administración, a fin de que complete el expediente administrativo.

Una vez completado el expediente por la Administración, en el escrito de demanda, presentado el día 26 de mayo de 2016, se hacen las alegaciones oportunas y se solicita que se estime el recurso y se declare "la nulidad de pleno derecho de los artículos 6.1 , 9.3 , 11.1 y 11.3 del Real Decreto 740/2015, de 31 de julio , por el que se regula el potencial de producción vitícola, y se modifica el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola, y que anule el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de octubre de 2015, notificado el 10 de noviembre de 2015, por el que se rechaza el requerimiento previo formulado por la Generalitat de Catalunya contra aquél".

Conferido traslado a la Administración General del Estado, mediante diligencia de ordenación de 31 de mayo de 2016, el Abogado del Estado presenta, el día 23 de junio de 2016, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se desestime íntegramente la demanda, y se impongan las costas a la recurrente.

Por diligencia de ordenación de 8 de julio de 2016, se da traslado a la representación procesal de la demandada, Federación Española del Vino, escrito de contestación que presenta el 9 de septiembre de 2016, solicitando se dicte sentencia, desestimando el recurso y con imposición de costas a la recurrente.

No solicitado el recibimiento a prueba, ni trámite de conclusiones, mediante providencia de 12 de diciembre de 2016, se señala para votación y fallo el día 21 de febrero de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 22 de febrero de 2017.

La disposición de carácter general recurrida

En el presente recurso contencioso administrativo se impugna el Real Decreto 740/2015, de 31 de julio, por el que se regula el potencial de producción vitícola, y se modifica el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola .

La pretensión de nulidad que se ejercita queda acotada, a tenor del suplico del escrito de demanda, a los artículos 6.1, 9.3, 11.1, 11.3 del citado Real Decreto. También se insta la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 de octubre de 2015, que rechaza el requerimiento previo formulado por la Administración ahora recurrente, la Generalitat de Cataluña.

Debemos, por tanto, abordar seguidamente, y tras identificar el punto de la discusión competencial, si concurren o no las causas de nulidad que aduce la Administración autonómica recurrente respecto de las normas reglamentarias ahora impugnadas.

Planteamiento general del recurso contencioso administrativo

Se aprecia, en la impugnación de los diferentes preceptos cuya legalidad se cuestiona, artículos 6.1, 9.3, 11.1, 11.3 del Real Decreto que se recurre, un común denominador centrado en la controversia competencial que sostienen las Administraciones recurrente y recurrida.

Así es, la Administración autonómica recurrente considera que la Administración General del Estado recurrida, mediante el Real Decreto impugnado, ha vulnerado su competencia en materia de agricultura, que asume con carácter exclusivo en el artículo 116 del Estatuto de Autonomía de Catalunya, porque -- sostiene-- la fijación de la superficie que se puede conceder para autorizaciones de nuevas plantaciones en el marco de la normativa europea debe corresponder a las Comunidades Autónomas y no al Estado.

Por el contrario, el Real Decreto impugnado, concretamente la disposición final segunda, expresa que está ejercitando la competencia prevista en el artículo 149.1.13 de la CE , que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, como título competencial de aplicación.

En fin, la también recurrida, Federación Española del Vino, considera que la determinación de la superficie de nuevas plantaciones es una decisión que ha de hacerse a nivel nacional, por lo que considera que el mismo no incurre en la invasión de competencias que se denuncia en este recurso.

El núcleo de la controversia se ciñe, por tanto, a determinar si es o no conforme con el ordenamiento jurídico la competencia del Ministerio de Agricultura para fijar la superficie de terreno respecto de la cual se pueden conceder las autorizaciones que estableció en 2013 la Unión Europea. Nos referimos al Reglamento (UE) nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 922/72,(CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 y (CE) nº 1234/2007, que establece un nuevo sistema para la gestión de plantaciones de viñedo, en la Unión Europea, basado en autorizaciones.

Los artículos 6.1, 9.3, 11.1 y 11.3 del Real Decreto impugnado, cuya nulidad se postula

El artículo 6.1 dispone que " antes del 1 de febrero de cada año, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente fijará la superficie que se podrá conceder para autorizaciones para nuevas plantaciones, y que deberá ser superior al 0% y como máximo del 1% a nivel nacional de la superficie plantada de viñedo a 31 de julio anterior ".

El artículo 9.3 señala que " la autoridad competente de la comunidad autónoma remitirá al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio ambiente, antes del 1 de junio de cada año la lista de solicitudes admisibles clasificadas por orden de puntuación, en función del grado de cumplimiento de los criterios de prioridad establecidos en el artículo 10 y tal y como se establece en el anexo III. La información mínima que deberán enviar las comunidades se corresponderá con la recogida en el anexo IV" .

El artículo 11.1 dispone que " una vez ordenadas todas las solicitudes admisibles enviadas por las comunidades autónomas al Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente, a cada solicitud con mayor puntuación se le concederá toda la superficie solicitada antes de pasar a la siguiente solicitud, hasta que se agote la superficie disponible.

A las solicitudes con una misma puntuación, para cuyo conjunto no hubiera suficiente superficie disponible para satisfacer la superficie solicitada, se les repartirá la superficie disponible a prorrata, tal y como está definido en el anexo I del Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/561 de la Comisión" .

Y, en fin, el artículo 11.3, declara que " el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente remitirá a las comunidades autónomas no más tarde del 1 de julio, las solicitudes para las que se podrá conceder autorizaciones, y la superficie por la que se podrá conceder la autorización. Las comunidades autónomas deberán resolver las solicitudes y notificar las autorizaciones concedidas a los solicitantes antes del 1 de agosto de cada año. En caso de no haberse dictado y notificado la resolución correspondiente transcurrido dicho plazo, los solicitantes podrán entender desestimadas sus solicitudes" .

La nulidad que ahora se postula se centra, exclusivamente, en los citados artículos en la medida que impiden a la Administración de la Comunidad Autónoma recurrente fijar la superficie de las nuevas plantaciones para el posterior otorgamiento de autorizaciones que sí corresponde a las Comunidades Autónomas.

El marco normativo europeo

El Reglamento (UE) nº 1308/2013, antes citado, establece un nuevo sistema para la gestión de plantaciones del viñedo en la Unión Europea basado en autorizaciones, con los contornos que el mismo establece, concretamente en los artículos 63 y 64. Las normas que complementan dicho Reglamento, son el Reglamento Delegado (UE) nº 2015/560 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2014 y el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/561 de la Comisión, de 7 de abril de 2015.

Este nuevo régimen jurídico de gestión de plantaciones que diseñan las normas europeas se basa en una técnica habitual de control preventivo: la autorización.

Se prevé que cada año ha de fijarse la superficie para la que se puedan conceder autorizaciones de nuevas plantaciones con un máximo, según dispone el artículo 63 del citado Reglamento (UE) nº 1308/2013, del 1% a nivel nacional de toda la superficie realmente plantada con vid. La concesión de autorizaciones para nuevas plantaciones ha de regirse, según que haya solicitudes que rebasen o no dicho límite, por los criterios que se relacionan en el artículo 64 del mismo Reglamento (UE).

El modelo que establece el Real Decreto impugnado

Acorde con este marco normativo europeo, el Real Decreto impugnado establece las normas de carácter básico en esta materia, con el acotamiento que se expresa en la disposición final segunda, apartado 2, que excluye de dicho carácter básico determinados preceptos y anexos que no hacen al caso, pues todas las normas impugnadas tienen ese carácter.

Pues bien, el contenido de dicho Real Decreto se concreta, por lo que ahora interesa, en la determinación de la superficie para conceder nuevas autorizaciones de plantaciones que el artículo 63, apartado 1, del ya citado Reglamento (UE) nº 1308/3013, fija en un máximo del 1% de toda la superficie realmente plantada con vid en su territorio y calculada al día 31 de julio del año anterior, permitiendo, en el apartado 2 letra a), que los Estados apliquen " a nivel nacional un porcentaje menor al establecido en el apartado 1". Téngase en cuenta que el Real Decreto que se recurre únicamente se aplica al viñedo destinado a la producción de uva de vinificación, según establece el artículo 2.1 del mismo, al acotar su ámbito de aplicación.

Conviene precisar que en el sistema de otorgamiento de autorizaciones para nuevas plantaciones participan las Administraciones de las Comunidades Autónomas y del Estado. Así es, la Comunidad Autónoma remitirá al Ministerio de Agricultura la lista de las solicitudes admisibles calificadas por orden de puntuación. Una vez recibidas y ordenadas el Ministerio de Agricultura puntúa las solicitudes para la concesión de las superficies solicitadas hasta que se agote la superficie disponible. Posteriormente se remiten a la Comunidad Autónoma las solicitudes para las que se pueda conceder las distintas autorizaciones y la superficie de las mismas. Y finalmente las Comunidades Autónomas resuelven sobre la concesión de las autorizaciones y notifican dichas autorizaciones concedidas.

La fijación de la superficie para conceder la autorización

La razón principal por la que la Generalitat recurrente impugna los artículos 6.1 , 9.3 , 11.1 , 11.3 del Real Decreto 740/2015 , que ahora se recurre, es, como antes adelantamos, que la fijación de la superficie para conceder las autorizaciones por nuevas plantaciones ha de corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud del título competencial de agricultura, previsto en el caso de Cataluña en el artículo 116 del Estatuto de Autonomía. Sin que resulte de aplicación, sostiene la recurrente, la competencia exclusiva del Estado, ex artículo 149.1.13 de la CE , en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

Estando en juego el título competencial de agricultura, no es extraño pensar que debería corresponder, como postula la Administración recurrente, a las Comunidades Autónomas que tengan competencia exclusiva en la materia de agricultura y dentro de los límites fijados en el Real Decreto impugnado, la determinación el porcentaje de la superficie para nuevas plantaciones. Ahora bien, el procedimiento complejo que diseña el Real Decreto impugnado, que sintetizamos en el fundamento anterior y que culmina en el otorgamiento de la autorización por la Comunidad Autónoma, no resulta disconforme con la naturaleza y caracteres de la intervención que se requiere en esta materia, al tiempo que asegura a todos los viticultores el acceso al mercado nacional de aquellos terrenos que hayan resultado aptos para dichas plantaciones.

Ciertamente la agricultura es una de las materias competencia de las Comunidades Autónomas, ex artículo 148.1.7 de la CE , cuando dispone que podrán asumir competencia, entre otras, en " agricultura y ganadería ". Y efectivamente en el artículo 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña se recoge como competencia exclusiva y compartida, según los apartados 1 y 2 de dicho precepto. Ahora bien, no podemos desconocer que inmediatamente el citado artículo 148.1.7 de la CE añade que esa competencia en materia de agricultura y ganadería lo será " de acuerdo con la ordenación general de la economía ".

Quiere esto decir que el carácter exclusivo con que se califica a la competencia autonómica sobre la viticultura, que naturalmente se encuadra en la agricultura, no impide toda intervención estatal en ese sector. Esto es así no sólo porque ciertas materias o actividades vinculadas a la agricultura son subsumibles bajo los enunciados competenciales del artículo 149.1 de la CE , sino sobre todo, como declaró la STC 186/1988, de 18 de octubre , porque el artículo 148.1.7 de la CE deja a salvo las facultades de ordenación de la economía reservadas con carácter general al Estado en el artículo 149.1.13 de la CE .

La interpretación de dicho título competencial de la agricultura ha de hacerse, por tanto, conforme a esa ordenación general de la economía, en relación con el artículo 149.1.13 de la CE , sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que ha llevado al Tribunal Constitucional a señalar que aunque en esta materia de la agricultura la Comunidad Autónoma haya asumido en su Estatuto de Autonomía, como es el caso, la competencia exclusiva en la materia, ello " no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de este subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica " ( STS 74/2014, de 8 de mayo ).

Recordemos que la competencia estatal relativa a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijadas por la propia Constitución. Y que, en el caso que examinamos se establecen, por vía reglamentaria, las bases de dicha planificación en el ámbito sectorial vitivinícola.

La coherencia de la política económica exige, en estos casos, decisiones unitarias que aseguren ese tratamiento no fraccionado, en los supuestos en que dicha fracción no puede materializarse sin distorsionar y descomponer el sistema, creando disfunciones insalvables. De manera que se trata de garantizar que no se resienta la consecución de los objetivos propuestos por la norma de la Unión Europea y la norma básica impugnada, atendida la interdependencia de las actuaciones que pueden tener lugar en las distintas partes del territorio.

En fin, la fijación anual hasta el 1% que fija el artículo 63 del Reglamento (UE) nº 1308/2013, respecto de toda la superficie plantada con vid en el territorio de cada Estado, añade que su aplicación será "a nivel nacional " (artículo 63.2.a) del porcentaje inferior al 1%, lo que nos reconduce al Estado, sin que ello signifique atribución de ninguna competencia, pero sí expresión de una decisión que conviene hacer a nivel global, teniendo en cuenta todas las partes que componen el todo, y para evitar que se trunquen los objetivos marcados. En este sentido, el antes citado Reglamento Delegado (UE) 2015/560 hace reiteradas referencias a las decisiones " a nivel nacional " en esta materia, cuando se trata de hacer una evaluación de solicitudes, cuando se establece la escala de puntuación y cuando, en fin, se señala el orden de prioridad de las solicitudes.

No obsta a lo anterior, la siempre exigible cautela cuando se trata de la invocación y aplicación del título competencial del artículo 149.1.13 de la CE , evitando que su invocación se utilice, que no es el caso por las razones antes señaladas, como un título que, por su carácter trasversal que atraviesa otros títulos competenciales específicos, pueda llegar a imponerse a los mismos, y desnaturalizar el sistema de atribución de competencias constitucional y estatutariamente previsto.

Conviene no olvidar, en fin, la importancia de la actividad económica relativa a la producción del vino en nuestro país, por ser España uno de los principales productores mundiales de vino, que llega a ser, como ahora interesa recordar, el primer país en superficie plantada. De modo que la actividad económica ligada a ese sector es cuantitativamente importante y cualitativamente significativa en lo relativo a su imagen exterior.

No consideramos, por tanto, disconforme con el ordenamiento jurídico la competencia del Ministerio de Agricultura para la fijación de la superficie para la posterior concesión de autorizaciones, que es el motivo por el que se cuestionaba la legalidad de los artículos 6.1, 9.3, 11.1, 11.3 del citado Real Decreto, ni en consecuencia de la respuesta al requerimiento formulado por la Administración recurrente.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.