STS 1397/2020, 26 de Octubre de 2020

Mediante escrito presentado el 9 de septiembre de 2019, don D. Marino interpuso ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 28 de junio de 2019, por el que se decidió no conceder el indulto solicitado por el propio recurrente.

Tras recibirse el expediente administrativo, se formuló demanda, en fecha de 13 de enero de 2020, que concluía suplicando a la Sala se dictara sentencia por la que se anule, revoque y deje sin efecto el Acuerdo adoptado, con todos los efectos inherentes a dicha resolución, declarando también que en el recurrente concurren todos los requisitos legales para que sea concedida la gracia o beneficio del indulto parcial en los términos en los que fue pedido (esto es, limitado a no proceder la demolición a su costa de la obra realizada en la parcela de su propiedad, sometido, incluso, a la observancia de cualquier medida o conducta que se considere más apropiada, o, en su defecto, con devolución del expediente al órgano de procedencia, para que, su decisión de indultar o no indultar, sea adoptada en los términos exigidos legalmente.

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado en fecha de 13 de febrero de 2020 en el que solicita que se "dicte sentencia desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales.".

El Ministerio Fiscal formuló igualmente escrito de contestación a la demanda que concluyó suplicando de la Sala que "PROCEDE DESESTIMAR la demanda, con imposición de costas al recurrente por imperativo del art. 139.1de la LRJCA , en la cuantía que la Sala considere oportuna."

Por auto de la Sala de 3 de marzo de 2020 se acordó no haber lugar al recibimiento a prueba, uniéndose las documentales aportadas y concediéndose a las partes el trámite de conclusiones, que cumplimentaron sucesivamente, en fechas de 23 de marzo, y 21 y 25 de mayo de 2020, en el que se ratificaron en las peticiones de demanda y contestación; declarando concluso el recurso, mediante diligencia de ordenación de 26 de mayo de 2020 y quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno les corresponda.

Por providencia de 24 de julio de 2020, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 20 de octubre de 2020, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

.- Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 28 de junio de 2019, se decidió no conceder el indulto solicitado por el recurrente, don Marino.

Relata el demandante los hechos correspondientes a la condena penal de la que fue objeto por el Juzgado de lo Penal nº 15 de Valencia, ratificada por la Audiencia Provincial de la misma capital, por un delito contra la ordenación del territorio previsto en el artículo 319.2 del Código Penal, a las penas de nueve meses de prisión e inhabilitación especial para el derecho de sufragio, multa de quince meses con cuota de seis euros diarios, con la responsabilidad personal subsidiaria, así como la inhabilitación especial para el ejercicio de la profesión de promotor o constructor durante doce meses, y, acordándose también la demolición a su costa de la obra realizada en la parcela de su propiedad sita en el término municipal de Llutxent.

Expone haber cumplido la pena de multa impuesta, y haber obtenido la suspensión de la pena privativa de libertad; recuerda que los hechos acaecieron entre los años 2007 y 2008, así como diversos avatares del proceso penal.

Señala que existen razones de justicia y equidad que aconsejan dar cabida al indulto parcial solicitado en relación con la demolición de la obra, que conduciría al riesgo de su exclusión social, pues afectaría a personas vulnerables y no causaría perjuicios a nadie; expone su formación básica, sus escasos medios económicos, la suscripción de un crédito hipotecario, así como tener dos hijos de los que uno es minusválido, estando, por otra parte, su esposa diagnosticada de síndrome depresivo y ansiedad. Que el indulto parcial es socialmente apoyado en la localidad, que la zona en la que se realizó la construcción se encuentra urbanizada, por lo que considera concurren evidentes y notorias razones de justicia, equidad y conveniencia pública en la concesión del indulto.

Desde una perspectiva jurídica entiende que el Acuerdo es nulo de pleno derecho por cuanto no consta ni el informe del Gobernador ni tampoco del Ayuntamiento de Llutxent como perjudicado, que constituyen elementos reglados, de conformidad con el artículo 25 de la Ley de Indulto de 1870, insistiendo en la concurrencia de evidentes y notorias razones de justicia, equidad y conveniencia pública en la concesión del indulto. Por ello considera que, al no haber motivado su decisión el Consejo de Ministros ha actuado con arbitrariedad, y sin razón cuando existían razones para su concesión, señalando que conoce las posibilidades de control jurisdiccional derivada directamente de la Constitución o de la Ley, pese a tratarse de actos del Gobierno, fundamentalmente en relación con los aspectos formales de la decisión; esto es, por la carencia de emisión de los informes y desde la perspectiva de la arbitrariedad con la finalidad de acreditar las razones de justicia, equidad o utilidad pública. Concluye señalando que en el expediente administrativo no se acredita el cumplimiento total del procedimiento reglado, que se trata de una construcción vacía y arbitraria que no expresa razón alguna para la denegación y que infringe, por ello el principio de interdicción de la arbitrariedad prevista en el artículo 9.3 de la Constitución.

El Abogado del Estado se opone a la demanda contestando a las alegaciones contenidas en la demanda; de esta forma, en concreto, desarrolla sus argumentaciones sobre los siguientes aspectos de la demanda:

1. En primer lugar señala que la demolición de la obra construida, y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, no es una pena sino un concepto integrante de la responsabilidad civil que no puede ser objeto de indulto, de conformidad con lo establecido en el artículo 112 del Código Penal y los artículos 4, 6 y 15 de la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870, modificada por la Ley 1/1988, de 14 de enero.

2. En relación con el procedimiento seguido, señala que el informe de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana fue emitido y que el Ayuntamiento de Lluxtxent no tiene la consideración de perjudicado al no haber intervenido en el procedimiento penal, en el que sólo intervino el Ministerio Fiscal, que se ha opuesto a la concesión del indulto; por otra parte. el Alcalde ha tenido conocimiento de la solicitud de indulto, habiendo emitido una comunicación.

3. Por último, la representación estatal deja constancia de la doctrina jurisprudencial sobre las denegaciones de indulto, con cita y reproducción parcial de varias sentencias de esta Sala, con especial referencia a la STS de 20 de noviembre de 2013, la cual, sin embargo, contiene una doctrina que no resulta de aplicación al supuesto de autos, por cuanto se trataba de un caso de concesión de indulto

El Ministerio Fiscal, por su parte, en su escrito de contestación a la demanda, transcribe la condena de que fue objeto por la sentencia del Juzgado de lo Penal de Valencia, confirmada por la posterior de la Audiencia Provincial de la misma capital; y, tras destacar que los informes, tanto del Tribunal sentenciador (emitido en sentido favorable), como del Ministerio Fiscal (en sentido desfavorable), constando también comunicación favorable del Ayuntamiento de Llutxent, así como informe emitido por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, sin que conste el de algún Centro penitenciario al no haber ingresado en prisión por suspensión de la condena privativa de libertad.

Cita y reproduce jurisprudencia de esta Sala (SSTS de 17 de noviembre de 2015 y 31 de enero de 2019 y llega a la conclusión de que no se ha vulnerado, por parte de la decisión del Consejo de Ministros, los requisitos exigidos por la citada doctrina interpretando la Ley de Indulto de 1870, haciendo especial referencia a la ausencia de arbitrariedad en la decisión adoptada.

Tras indicar que la condena a la demolición de la obra no es una pena en sentido estricto, de conformidad con la STS de 21 de junio de 2012, sin que por ello proceda incluirla en el ámbito del derecho de gracia de indulto que establecen los artículos 1, 2 y 4 de la Ley de Indulto, concluye señalando que procede desestimar la demanda con imposición de las costas al recurrente.

La cuestión que debemos resolver es, pues, si el Acuerdo impugnado, del Consejo de Ministros, que deniega al recurrente el indulto solicitado debía o no ser motivado, cuestión sobre la que, como destacan la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal, existe abundante y uniforme jurisprudencia en sentido negativo, como en seguida explicaremos.

Es necesario recordar, a la vista de las invocaciones del recurrente, que la sentencia del Pleno de esta Sala de 20 de noviembre de 2013 (RCA 13/2013), si bien amplió decididamente el ámbito del control jurisdiccional del ejercicio del derecho de gracia, mediante la toma en consideración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, este control, como recuerda reiterada jurisprudencia, (i) no puede afectar a los defectos de motivación; (ii) sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento, incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto; y (iii) no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

Así lo hemos explicado en la STS de 5 de febrero de 2020 (RCA 5/2019):

"La sentencia del Pleno de 20 de noviembre de 2013 , se pronuncia sobre un supuesto de concesión de indulto y es a la justificación de tales acuerdos, en cuanto suponen la excepción al principio de ejecución de las penas, a la que se refiere cuando señala las exigencias que garanticen un ejercicio de la gracia de indulto que no resulte arbitrario desde la consideración de los objetivos que se persiguen según la Ley de Indulto, exigencias que no resultan aplicables a supuestos, como el de autos, de denegación.

Es en tal sentido de concesión del indulto que la sentencia del Pleno, que se invoca, contempla un control consistente en la necesidad de "especificar las razones de justicia, equidad o utilidad pública" que justifican el indulto, "control meramente externo, que debe limitarse a la comprobación de si el Acuerdo de indulto cuenta con soporte fáctico suficiente ---cuyo contenido no podemos revisar-- - para, en un proceso de lógica jurídica, soportar las razones exigidas por el legislador, pudiendo, pues, examinarse si en ese proceso se ha incurrido en error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad".

Se trata de un control del ejercicio positivo de la potestad de indulto se limita a verificar si el Acuerdo de indulto obedece a razones de "justicia, equidad y utilidad pública", a las que se subordina su concesión.

Ahora bien, las sentencias citadas precisan, en contra de lo que se sostiene por el recurrente, que esa exigencia, desde luego, no es predicable de los acuerdos de denegación de indulto, como hemos tenido ocasión de manifestar en nuestras sentencias, dictadas con posterioridad a dicho Pleno, porque las denegaciones de indulto no se oponen al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 117 y 118 CE , corresponde garantizar a los Juzgados y Tribunales. "En otras palabras -decíamos en dichas Sentencias- no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo y a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y resuelva sin arbitrariedad".

Se mantiene por lo tanto, respecto de los acuerdos de denegación de indulto, el criterio de no exigencia de motivación, según la constante jurisprudencia de esta Sala, que se plasma, entre otras, en la sentencia de 23 de enero de 2008 , en la que se indica que " esta Sala ha declarado en sentencia de 16 de enero de 2.008 que, como se recoge en sentencia de 12 de diciembre de 2.007 , existe una línea jurisprudencial reiterada, y que se recuerda, a título de ejemplo, en sentencias de 27 de mayo de 2.003 , 16 de febrero de 2.005 y 11 de enero de 2.006 , conforme a la cual el ejercicio del derecho de gracia de indulto aparece regulado en la Ley de 18 de junio de 1.870, modificada por la Ley 1/1.988 de 14 de enero, que lo configura como un acto controlable en vía jurisdiccional, según hemos declarado en reiterada jurisprudencia de esta Sala de la que es ejemplo la sentencia de 3 de junio de 2.004 , exclusivamente en lo que a los aspectos formales de tramitación se refiere, puesto que, como ya declaramos en sentencia de 21 de mayo de 2.001 , el control que esta jurisdicción contencioso administrativa puede ejercitar sobre el tipo de acto de que aquí se trata se encuentra limitado a los aspectos formales de su elaboración; concretamente, a si se han solicitado los informes que la Ley establece como preceptivos, informes que, por otro lado, no resultan vinculantes. Y ello, puesto que el control jurisdiccional que nos corresponde es el de los elementos reglados en cuanto al procedimiento para solicitar y conceder la gracia de indulto regulado en los artículos 19 a 32 de la Ley de Indulto .

No resultan, en definitiva, como venimos reiteradamente recordando, de aplicación al caso los requisitos que para los auténticos actos administrativos establece la Ley 30/1992, y entre ellos, y fundamentalmente, el de la motivación, que no es exigible en las decisiones que sobre el ejercicio del derecho de gracia se adopten por el Gobierno...".

Tal jurisprudencia se apoya en la naturaleza del acto en cuestión, pues, como indican numerosas sentencias, caso de la de 16 de febrero de 2005 , "el acuerdo negatorio de la concesión de indulto constituye un acto graciable, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlable exclusivamente en cuanto a sus elementos reglados por esta Sala", a lo que ha de añadirse, como indica el Ministerio Fiscal, que los acuerdos de denegación de indulto no suponen una excepción a la regla general de ejecución de las penas impuestas por sentencia firme, por lo que no se advierte la necesidad de justificar las razones de la decisión, que no afecta a esa regla general ni a un derecho inexistente al indulto.

En consecuencia, dado que las alegaciones que se formulan por el recurrente en la demanda se limitan a la falta de justificación del acuerdo denegatorio impugnado y no ponen en cuestión la observancia de concretos trámites propios del procedimiento de indulto ni se proyectan sobre otros elementos reglados susceptibles de control judicial en relación con los acuerdos denegatorios de indulto, el recurso debe ser desestimado".

En la misma línea se había expresado también la STS del 27 de septiembre de 2016 (RCA 4175/2015):

"Existe una jurisprudencia reiterada de este Tribunal que delimita las potestades de revisión jurisdiccional de las decisiones sobre el derecho de gracia que se reconoce al Rey en el artículo 62.i de la Constitución . En efecto, en relación con ese debate debemos hacer las siguientes consideraciones, de indudable trascendencia para las cuestiones suscitadas en este proceso, conforme tenemos declarado -por todas, sentencias de 17 de noviembre de 2015, recurso 511/2014 ; de 5 de mayo de 2013, recurso 481/2012 ; de 5 de junio de 2015, recurso 907/2014 ; y de 17 de marzo de 2014, recurso 53/2013 , todas ellas con abundante cita-:

Primero.- En principio, los actos que se pronuncien sobre el derecho de gracia, concediendo o denegando un indulto solicitado por un condenado, aunque se consideren como típicos actos de Gobierno y, por ello, discrecionales; son susceptibles de control jurisdiccional. Ahora bien, no se trata de una fiscalización "in integrum" de la decisión adoptada en vía administrativa que no tenga límites, porque esa posibilidad sería contraria a la propia normativa del derecho de gracia en la Constitución, como ha tenido ocasión de declarar el mismo Tribunal Constitucional (Auto 360/1990 ). Y es que la decisión graciable que el indulto comporta, que es contrario a la efectividad de la condena impuesta por los Tribunales, no está sujeta a mandato legal taxativo "siendo de plena disposición para el Gobierno", que no puede ser cuestionado en vía jurisdiccional en cuanto a la decisión esencial del mencionado derecho; esto es, sobre la procedencia o no de conceder el derecho o incluso el alcance con que el mismo se concede por el Gobierno.

Segundo.- La consecuencia de lo expuesto es que las decisiones sobre concesión o no del indulto no son actos que no estén sujetos a mandato legal alguno y, por tanto, limitan su control jurisdiccional. En este sentido se ha delimitado por la jurisprudencia que ese control ha de abarcar a lo que ha venido delimitándose como "aspectos reglados del procedimiento", en concreto, en si han sido solicitados los informes preceptivos que se imponen por la vieja Ley de 1870. Y en este sentido y desde el punto de vista formal se ha declarado que no es exigible a dichas decisiones la necesidad de la motivación en el sentido que se impone para los actos administrativos en la aún vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino por su Ley específica que orilla la aplicación de tal norma general por la naturaleza de tales actos ya mencionada.

Tercero.- Sentado lo anterior y reducido el control jurisdiccional de las actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que, por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que remite a la nulidad de pleno derecho los actos cuando se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento, que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en un sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tiene una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado".

Por ello, el pronunciamiento de desestimación es obligado, pues, tratándose de acuerdos denegatorios de la concesión de indulto, esta Sala, de conformidad con lo expuesto, se ha pronunciado con posterioridad a dicha sentencia del Pleno de 20 de noviembre de 2013 (RCA 13/2013), de forma reiterada, en otras muchas, como las de 30 de enero de 2014 (RCA 407/2012), 6 de junio de 2014 (RCA 159/2013), 28 de mayo de 2015 (RCA 435/2014), 13 de noviembre de 2015 (RCA 921/2014), 26 de febrero de 2016 (RCA 833/2015), 5 de marzo de 2018 (RCA 15/2017), 24 de mayo de 2019 (RCA 110/2018), 29 de octubre de 2019 (RCA 32/2019), 16 de enero de 2020 (dos, RRCA 87/2019 y 155/2019), 5 de febrero de 2020 (RCA 5/2019), y 4 de junio de 2020 (RCA 308/2019), sobre la inexigencia de motivación en las denegaciones de indulto.

Así, decíamos en la primera de ellas, que "[E]sta Sala, a través del Pleno de la misma, ha dictado recientemente sentencia de fecha veinte de noviembre de dos mil trece , parcialmente estimatoria del recurso interpuesto contra la concesión de indulto en el caso citado por la recurrente como elemento de comparación, y en dicha sentencia se introduce la posibilidad de controlar el ejercicio positivo de la facultad de indulto, a través de la interdicción de la arbitrariedad, cuando el ejercicio de dicha potestad de indulto aparece como arbitrario, por aplicación del artículo 9.3 de nuestra norma constitucional.

Sin embargo, en el presente caso no estamos ante una concesión de indulto, que, por oponerse a una sentencia firme, debería respetar dicho límite, sino ante la denegación de un indulto, para el que nunca se exigió en la Ley de Indulto la necesaria motivación. La Jurisprudencia ha venido negando que el acto denegatorio del indulto sea controlable en cuanto al fondo por los Tribunales, precisamente porque el acto de denegación del indulto no se contrapone al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que, de conformidad con los artículos 117 y 118 de la Constitución , corresponde llevar a cabo por los Jueces y Tribunales. En otras palabras, no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo, a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y se resuelva sin arbitrariedad".

Doctrina que concluye afirmando, como se precisa en la última de las sentencias citadas, "que los acuerdos de denegación de indulto no suponen una excepción a la regla general de ejecución de las penas impuestas por sentencia firme, por lo que no se advierte la necesidad de justificar las razones de la decisión, que no afecta a esa regla general ni a un derecho inexistente al indulto".

Por todo ello, razones de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley, impiden que el recurso que ahora nos ocupa pueda prosperar, al no ser ciertos los defectos formales (emisión de informes) que se imputan a la tramitación del expediente y adecuarse el contendido del Acuerdo denegatorio a la doctrina que acabamos de reiterar, sin vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad.

La desestimación del presente recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LRJCA ---en la redacción dada al mismo por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de agilización procesal---, nos obliga a la imposición de las mismas a la parte demandante, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas.

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrente, a la cantidad máxima de 4.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los escritos de las partes.