STS 2089/2016, 27 de Septiembre de 2016
| Ponente | WENCESLAO FRANCISCO OLEA GODOY |
| ECLI | ES:TS:2016:4239 |
| Número de Recurso | 4175/2015 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 2089/2016 |
| Fecha de Resolución | 27 de Septiembre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 27 de septiembre de 2016
Esta Sala ha visto el Recurso contencioso administrativo nº 4175/2015 interpuesto por Don Hilario representado por la procuradora Dª. María de los Ángeles Martínez Fernández contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de octubre de 2015 denegatorio de la concesión de indulto. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
En escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 30 de noviembre de 2.015 la Procuradora Doña María de los Ángeles Martínez Fernández, actuando en nombre y representación de DON Hilario interpone el presente Recurso Contencioso Administrativo contra la resolución de 16 de octubre de 2015 dictada por el Consejo de Ministros por la que se deniega el indulto al recurrente.
Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, en escrito presentado en este Tribunal el 8 de marzo de 2016 se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras precisar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, interesaba "...en su día dicte Sentencia que declare: 1. La nulidad del acto desestimando la solicitud de indulto por vulneración de lo previsto en la normativa reguladora de la Gracia de Indulto sobre la preceptiva emisión de informes y emisión de propuesta de resolución debidamente motivada, así como vulneración del derecho de igualdad. 2. Con carácter subsidiario a lo anterior, la anulabilidad del acto desestimatorio de la solicitud de indulto por idénticos motivos indicados en el número anterior". Mediante el primer otrosí de su escrito solicita el recibimiento del pleito a prueba.
En fecha 7 de abril de 2.016, el Abogado del Estado, se opuso al recurso mediante escrito de contestación a la demanda en el que suplica a la Sala "... para resolver denegando el recibimiento del pleito a prueba, sin que sea necesario el trámite de conclusiones, procediendo por tanto a dictar sentencia sin más trámite."
Por Auto de 13 de abril de 2016 la Sala acuerda haber lugar a recibir el recurso a prueba y no haber lugar a admitir la documental propuesta, y declarado concluso dicho trámite sin efectuarse, se concede a las partes el término de diez días para que formulen conclusiones, y evacuado dicho trámite, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 20 de septiembre de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Objeto del recurso y pretensiones. Actuaciones impugnadas.-
Se interpone el presente recurso-contencioso administrativo por la representación procesal de Don Hilario , contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de octubre de 2015, denegatorio de la concesión de indulto de la pena que le había sido impuesta por el Juzgado de lo Penal número 16 de los de Barcelona --procedimiento abreviado 140/2014-- en sentencia 254/2014, de 27 de mayo , de un año y nueve meses de prisión, por la comisión de un delito de lesiones, previsto y penado en el artículo 147, en relación con el 148.4º, del Código Penal . Dicha condena devino firme y le fue sustituida por la de expulsión del territorio nacional y la prohibición de entrada en España por tiempo de cinco años.
Solicitado el indulto, se procede a la incoación del procedimiento para la decisión sobre el derecho de gracia, procediéndose a dar audiencia a la perjudicada por el delito a que se refería la condena --folios 90 y siguientes-- y a solicitar informe al Ministerio Fiscal --folios 184 y siguientes-- y al Juzgado que dictó la sentencia condenatoria --folio 189--, proponiéndose en todos esos supuestos la denegación de la gracia solicitada. Constan en las actuaciones --folios 94 y 95-- que el Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, a quien se le había recabado informe de conducta del condenado por el Juzgado que tramitaba el procedimiento, se cita al recurrente para poder emitir dicho informe, sin que compareciera el interesado conforme se había interesado en las citaciones.
Practicadas dichas actuaciones, se remiten las actuaciones por el Juzgado que había tramitado el expediente al Ministerio de Justicia y éste procede a elevarlo al Consejo de Ministros, que adopta el acuerdo que aquí se impugna.
En la demanda rectora de este proceso se aduce por la defensa del recurrente que el acuerdo impugnado está viciado de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.1º.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por considerar que no se ha evacuado el informe que se establece en el artículo 24 de la Ley de 18 de junio de 1870, de Indulto , es decir, el informe sobre la conducta que deberá requerirse al Jefe del Establecimiento, si el reo estuviera cumpliendo condena, o a la Subdelegación del Gobierno, en otro caso. Se aduce que, además de ello, no consta en el expediente que el Ministerio de Justicia hiciera la preceptiva propuesta razonada al Consejo de Ministros al elevarle el expediente para resolver sobre la petición y, por último, se aduce como motivo de nulidad, la ausencia de motivación de la denegación, que, según se razona, viene exigiéndose por la jurisprudencia de esta Sala.
Han comparecido en el recurso el Abogado del Estado que suplica la desestimación del recurso y la confirmación del acuerdo impugnado.
Potestad de la jurisdicción contencioso-administrativa para examinar las decisiones sobre los indultos.-
Como se encargan de recordar la defensa de la Administración en su contestación a la demanda, existe una jurisprudencia reiterada de este Tribunal que delimita las potestades de revisión jurisdiccional de las decisiones sobre el derecho de gracia que se reconoce al Rey en el artículo 62.i de la Constitución . En efecto, en relación con ese debate debemos hacer las siguientes consideraciones, de indudable trascendencia para las cuestiones suscitadas en este proceso, conforme tenemos declarado --por todas, sentencias de 17 de noviembre de 2015, recurso 511/2014 ; de 5 de mayo de 2013, recurso 481/2012 ; de 5 de junio de 2015, recurso 907/2014 ; y de 17 de marzo de 2014, recurso 53/2013 , todas ellas con abundante cita--:
Primero.- En principio, los actos que se pronuncien sobre el derecho de gracia, concediendo o denegando un indulto solicitado por un condenado, aunque se consideren como típicos actos de Gobierno y, por ello, discrecionales; son susceptibles de control jurisdiccional. Ahora bien, no se trata de una fiscalización "in integrum" de la decisión adoptada en vía administrativa que no tenga límites, porque esa posibilidad sería contraria a la propia normativa del derecho de gracia en la Constitución, como ha tenido ocasión de declarar el mismo Tribunal Constitucional (Auto 360/1990 ). Y es que la decisión graciable que el indulto comporta, que es contrario a la efectividad de la condena impuesta por los Tribunales, no está sujeta a mandato legal taxativo " siendo de plena disposición para el Gobierno ", que no puede ser cuestionado en vía jurisdiccional en cuanto a la decisión esencial del mencionado derecho; esto es, sobre la procedencia o no de conceder el derecho o incluso el alcance con que el mismo se concede por el Gobierno.
Segundo.- La consecuencia de lo expuesto es que las decisiones sobre concesión o no del indulto no son actos que no estén sujetos a mandato legal alguno y, por tanto, limitan su control jurisdiccional. En este sentido se ha delimitado por la jurisprudencia que ese control ha de abarcar a lo que ha venido delimitándose como " aspectos reglados del procedimiento ", en concreto, en si han sido solicitados los informes preceptivos que se imponen por la vieja Ley de 1870. Y en este sentido y desde el punto de vista formal se ha declarado que no es exigible a dichas decisiones la necesidad de la motivación en el sentido que se impone para los actos administrativos en la aún vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino por su Ley específica que orilla la aplicación de tal norma general por la naturaleza de tales actos ya mencionada.
Tercero.- Sentado lo anterior y reducido el control jurisdiccional de las actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que, por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que remite a la nulidad de pleno derecho los actos cuando se prescinda " total y absolutamente " del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento, que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en un sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tiene una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado.
Defectos procedimentales denunciados. Falta de propuesta y de motivación del acuerdo. Su relevancia.-
Partiendo de las limitaciones que nos vienen impuestas para el examen de legalidad del acuerdo del Consejo de Ministros que se revisa, debe recordarse que se denuncia por el recurrente defectos de forma en la tramitación del procedimiento que, a juicio de su defensa, comportan la nulidad o anulabilidad de dicho acuerdo. En este se denuncia que el acuerdo fue adoptado sin propuesta del Ministerio de Justicia, al elevar el expediente al Consejo de Ministros, y que el acuerdo no aparece motivado, lo cual es contrario a la jurisprudencia de esta Sala, según se sostiene.
Ambos motivos han de ser rechazados; en primer lugar y por lo que se refiere a la mencionada propuesta, ningún precepto de la Ley reguladora del indulto impone que en la tramitación del procedimiento deba cumplimentarse dicho trámite. Además de ello debe recordarse lo antes expuesto en cuanto a los motivos de anulabilidad, que es de lo que se trataría, en su regulación en el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que requieren para que afecten a la eficacia de los actos que hayan ocasionado indefensión o impidan al acto producir su fin, lo cual ni se aduce ni es apreciable en el caso de autos; porque ninguna indefensión real y efectiva concluye la defensa del recurrente en esa omisión del pretendido trámite ni ha impedido que el órgano colegiado que habría de decidir pudiera adoptar la resolución procedente.
Y en lo referente a la motivación del acuerdo, esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la necesidad de motivación en los acuerdos denegatorios del indulto. En efecto, hemos declarado en nuestra sentencia 446/2016, de 26 de febrero (recurso 833/2015 ), con abundante cita, que " La Sentencia del Pleno de 20 de noviembre de 2013 --no aplicable al supuesto de autos, dado que aquí se está enjuiciando la denegación de una petición de indulto-- introduce, por vez primera (no obstante la dicción literal del art. 30 de la Ley de 1870 en su vigente redacción, que eliminó la exigencia de motivación de los Reales Decretos de concesión de indulto. Nunca se exigió para los Acuerdos de denegación), un elemento reglado de control que consiste en la necesidad de «especificar las razones de justicia, equidad o utilidad pública» que justifican el indulto, «control meramente externo, que debe limitarse a la comprobación de si el Acuerdo de indulto cuenta con soporte fáctico suficiente -cuyo contenido no podemos revisar- para, en un proceso de lógica jurídica, soportar las razones exigidas por el legislador, pudiendo, pues, examinarse si en ese proceso se ha incurrido en error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad».
En definitiva, dicho control del ejercicio positivo de la potestad de indulto se limita a verificar si el Acuerdo de indulto obedece a razones de «justicia, equidad y utilidad pública», a las que se subordina su concesión.
El Gobierno será libre para elegir y valorar las muy variadas razones de «justicia, equidad y utilidad pública», que, en cada caso y a la vista de sus concretas circunstancias, le llevan a otorgar el indulto -sobre las que no cabe control jurisdiccional de clase alguna-, pero que han de guardar la necesaria coherencia con los hechos que constituyen su soporte fáctico, y esto si puede ser comprobado por el órgano jurisdiccional a fin de descartar todo atisbo de arbitrariedad, proscrita por el art. 9.3 CE .
"... Exigencia que, desde luego, no es predicable de los Acuerdos de denegación de indulto, como hemos tenido ocasión de manifestar en nuestras Sentencias, dictadas con posterioridad a dicho Pleno (singularmente las ya citadas en el Fundamento anterior), porque las denegaciones de indulto no se oponen al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 117 y 118 CE , corresponde garantizar a los Juzgados y Tribunales. «En otras palabras -decíamos en dichas Sentencias- no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo y a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y resuelva sin arbitrariedad».
Si la motivación nunca ha sido exigida para las denegaciones de indulto, y, según constante jurisprudencia, la valoración que el Gobierno haya realizado de los «requisitos de carácter sustantivo» no es susceptible de revisión jurisdiccional, es claro que la falta de motivación del acuerdo recurrido nunca será causa de anulación. " (En el mismo sentido, sentencia de 5 de junio de 2015, recurso 907/2014 ).
La conclusión de lo expuesto es que deben rechazarse los defectos formales examinados, como ya anticipamos.
Falta de informes preceptivos. Su relevancia.-
Suerte bien distinta ha de merecer el tercero de los defectos formales que se reprochan al acuerdo impugnado. Como ya se dijo, se denuncia que en la tramitación del procedimiento para la denegación del indulto de autos, no consta que se hubiese emitido el informe sobre la conducta del penado que preceptivamente exige el artículo 24 de la Ley de Indulto , a cuyo tenor, deberá solicitarse " informe sobre la conducta del penado al Jefe del establecimiento en que aquél se halle cumpliendo la condena, o al Gobernador de la provincia -- hoy Delegado o Subdelegado del Gobierno-- de su residencia, si la pena no consistiese en la privación de libertad, y oirá después al Fiscal y a la parte ofendida si la hubiere." Pues bien, en el caso de autos dicho informe fue solicitado al Equipo de Asesoramiento Técnico Penal de la Generalidad de Cataluña el cual, según consta a los folios 94 y 95 del expediente, procedió a citar al condenado ante dicho servicio " a una entrevista... para poder elaborar el informe solicitado ...". No hay constancia de actuación subsiguiente alguna de la Administración autonómica, cuyo informe no ha sido aportado al expediente.
A la vista de esas actuaciones hemos de concluir que se omitió el mencionado informe. En primer lugar, porque no consta que dichas citaciones fueran efectivamente recibidas por el interesado, lo cual deja ineficaz esos actos de comunicación, lo que es relevante si, como parece, se pretende justificar la ausencia del informe en una pretendida conducta del mismo interesado. Pero además de lo expuesto y en segundo lugar, porque dicha "entrevista" que se pretende hacer esencial para omitir el informe ni era necesaria ni conveniente para emitir una propuesta, que es de lo que se trataba, en relación con la oportunidad de conceder el indulto, porque difícilmente podría obtenerse conclusión alguna del propio interesado en que asa decisión.
La conclusión de la omisión del informe que preceptivamente se impone en el ya mencionado artículo 24 de la Ley de Indulto ha de comportar la anulabilidad del acuerdo impugnado. En efecto, como hemos tenido ocasión de declarar -- sentencia de 14 de noviembre de 2014, recurso 251/2014 -- y recordando lo que antes se dijo en orden a la potestad discrecional del Gobierno para conceder o denegar el indulto, es lo cierto que el Legislador impone con carácter preceptivo que se emitan una serie de informes de los que es posible aventurar si se dan las circunstancia de oportunidad para adoptar la decisión que se considere procedente. Y no cabe duda que si bien los informes a que se refiere la Ley son todos ellos trascendentes a esos fines, debe destacarse la relevancia que tiene el informe que ha de emitir la autoridad gubernativa sobre la conducta cotidiana y actual del condenado, porque no se olvide que los criterios que han de condicionar la concesión o no del derecho de gracia son razones de justicia, equidad o utilidad pública, como establece el artículo 11 de la Ley; razones para cuya apreciación es de necesario conocimiento la conducta del penado al momento en que haya de pronunciarse el Gobierno sobre el indulto. En suma, se trata de un trámite esencial cuya omisión vicia el procedimiento de anulabilidad, procediendo, de acuerdo con lo suplicado en la demanda, previa anulación del acuerdo impugnado, ordenar la retroacción del procedimiento para que se emita el informe omitido y, tras su aportación al expediente, adoptar la decisión que proceda con libertad de criterio.
Costas procesales.-
De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , al estimarse parcialmente el recurso interpuesto, no cabe apreciar motivos para hacer una especial condena en costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Primero.- Estimar el recurso contencioso- administrativo número 4175/2015 interpuesto por la representación procesal de Don Hilario contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de octubre de 2015 denegatorio de la concesión de indulto; acuerdo que se anula por no estar plenamente ajustado al ordenamiento jurídico. Segundo.- Ordenar la retroacción del procedimiento a los efectos de proceder a recabar el informe sobre la conducta del solicitante a que se refiere el artículo 24 de la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870 y, una vez cumplimentado dichos trámites, se proceda a adoptar, con libertad de criterio, la decisión que proceda. Tercero.- No procede hacer condena en costas.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Rafael Fernandez Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.
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