STS, 17 de Noviembre de 2015

En escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 31 de julio de 2.014 el Procurador Don Ignacio Melchor Oruña, actuando en nombre y representación de DON Cayetano interpone el presente Recurso Contencioso Administrativo contra la resolución de 30 de mayo de 2014 dictada por el Consejo de Ministros por la que se deniega el indulto al recurrente.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, en escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 19 de febrero de 2015 se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras precisar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, interesaba "dicte, en su día, sentencia por la que, de conformidad con las alegaciones de esta parte, acuerde estimar el presente recurso, y acordar la NULIDAD DEL ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS DE FECHA 30-5-2014 QUE DENEGABA EL INDULTO, por las razones recogidas en la presente demanda."

En fecha 3 de marzo de 2.015, el Abogado del Estado, se opuso al recurso mediante escrito de contestación a la demanda en el que suplica a la Sala "... dicte sentencia por la que se desestime el recurso, imponiendo a la parte actora las costas del proceso."

Habiéndose dado traslado al Ministerio Fiscal para contestación a la demanda, presentó escrito de fecha 12 de marzo de 2015, en el que suplica a la Sala "... se dicte sentencia por la que SE DESESTIME ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA, con imposición de costas al recurrente de acuerdo con lo previsto en el artículo 139.1 LJCA ."

Habiendo solicitado la parte recurrente el recibimiento del pleito a prueba, por Auto de 16 de marzo de 2015 se denegó el mismo, sin perjuicio, obviamente, de tener por incorporados el expediente administrativo en su integridad y la documental obrante en autos, dándose traslado a las partes para que formulasen sus respectivas conclusiones, y efectuado dicho trámite, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 10 de noviembre de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de Don Cayetano , en impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en sesión de 30 de mayo de 2014, por la que se deniega el indulto de las penas que le había sido impuesta por sentencia 224/2012, de 24 de septiembre (procedimiento abreviado 185/2012) del Juzgado de lo Penal de Cáceres , de un año de prisión e inhabilitación especial para el derecho de sufragio activo durante el tiempo de la condena, así como a la privación del derecho a conducir vehículo de motor y ciclomotor por tiempo de un año y un día, por un delito de homicidio imprudente; así como a la pena de tres meses de prisión e inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena, a la de privación del derecho a conducir vehículos de motor y ciclomotores por tiempo de un año y un día, por cada uno de los cuatro delitos de lesiones imprudentes por los que también fue condenado. Como quiera que la condena a las penas de privación del permiso de conducción era de tiempo superior al previsto en el artículo 47.2º del Código Penal , se procedía a la pérdida definitiva de dicho permiso.

Firme la mencionada sentencia tras la desestimación del recurso de apelación interpuesto contra ella, en fecha 24 de septiembre de 2013 se solicitó por el recurrente que se concediera el indulto total y, de manera subsidiaria, que el indulto parcial respecto de las penas impuestas por los cuatro delitos de lesiones imprudentes o, en su caso, se conmutasen dichas penas por la de seguir un curso de formación adecuado, o medida equivalente, que no ocasionase la pérdida definitiva del derecho a la conducción de vehículos de motor y ciclomotores.

En el escrito de solicitud de indulto se aducía que en la tramitación de la causa penal se había incurrido en vulneraciones de derechos fundamentales del recurrente, por lo que se había interpuesto recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, que se encontraba pendiente de resolución; así como que concurrían circunstancia que aconsejaban el otorgamiento del indulto, como eran haber satisfecho las responsabilidades civiles, haber obtenido el perdón de las víctimas y existir graves perjuicios para la unidad familiar con la retirada del derecho a conducir vehículos de motor por la imposibilidad de poder desempeñar su profesión de transportista y subsiguiente pérdida de medios económicos para su subsistencia.

Se emite el preceptivo informe por el Ministerio Fiscal (folios 260 y siguientes) en el que se concluía que procedía denegar el indulto solicitado, si bien alternativamente se estimaba que procedería "conmutar parcialmente la pena de privación del permiso de conducir por la realización de un curso de formación en seguridad vial". En el mismo sentido se pronuncia en su preceptivo informe el Tribunal sentenciador (últimos folios, sin numerar, del expediente), en el que se concluye que "no parece procedente la concesión del indulto, pudiendo, en su caso, como el Ministerio Fiscal sugiere, admitirse la conmutación parcial de la pena privativa de permiso de conducir por la realización de un curso de formación en seguridad vial."

A la vista de tales antecedentes se adopta el acuerdo del Consejo de Ministros en fecha 30 de mayo de 2014, en el que se deniega la concesión del indulto solicitado, tanto parcial como total -número 273-.

En la demanda se reiteran los argumentos que ya se habían aducido en la petición del derecho de gracia, haciendo referencia a las circunstancias que concurren en el solicitante y ahora recurrente para su otorgamiento, bien total o parcial, con conmutación de la pena de reiterada del permiso de conducir, como ya habían propuesto tanto el Ministerio Fiscal como por el Tribunal sentenciador en sus respectivos informes. Añadiéndose ahora la concurrencia de defectos en la tramitación del procedimiento que, a juicio de la defensa del recurrente, que vicia la resolución impugnada de nulidad porque la decisión del Consejo de Ministros no hace referencia a la desestimación parcial del indulto que también había sido solicitada.

El Abogado del Estado en su contestación a la demanda suplica la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada, al considerar que la ausencia de motivación de la denegación del indulto es improcedente, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Sala de la que se hace cita concreta. De otra parte, que la resolución del Consejo de Ministros que se impugna se pronuncia en sentido denegatorio de la petición del recurrente, de toda ella, es decir, tanto a la petición de indulto total como parcial.

El Ministerio Fiscal, en su contestación a la demanda, también se opone a la estimación del recurso, al considerar que los defectos de procedimiento que se denuncian por el recurrente son ineficaces para determinar la nulidad de la resolución impugnada; de otra parte, que la naturaleza del indulto permite concluir que no exige una concreta motivación en cuanto a la decisión que se adopta y que el control jurisdiccional, conforme a una reiterada jurisprudencia de la que se deja cita concreta, limita su revisión jurisdiccional a los elementos reglados en la tramitación del mismo, que no se han vulnerado en el presente caso; por último, que resulta improcedente invocar el derecho a la igualdad que se aduce por el recurrente porque no se aporta término válido de comparación.

No es fácil, como hace notar el Ministerio Fiscal en su contestación a la demanda, dar una debida respuesta a la pretensión del recurrente atendiendo a los concretos motivos que se invocan en contra de la legalidad de la decisión administrativa que se impugna, habida cuenta de que en la demanda se hace una tan prolija como excesiva referencia a los antecedentes de la decisión del Gobierno, que en nada se aprovecha a los efectos de aducir concretos fundamentos jurídicos en que sustentar su ilegalidad, ya que los fundamentos de derecho de la demanda se limitan a un glosario abstracto e insuficiente de preceptos legales que no se vinculan a concretos motivos de impugnación; desconociendo con ello la exigencia que para la demandas impone en el artículo 56.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Con todo y en aras a salvaguardar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que a todos reconoce el artículo 24, hemos de extraer del conjunto de los hechos de la demanda los concretos reproches jurídicos que se hacen al acuerdo objeto de impugnación.

Con las limitaciones antes señaladas debe hacerse constar que lo que se aduce en la demanda es que la decisión administrativa que se revisa desconoce el contenido del artículo 5 de la Ley de 18 de junio de 1870 , por la que se establecen reglas para la concesión del indulto. Conforme al mencionado precepto "será nula y no producirá efecto ni deberá ejecutarse por el Tribunal a quien corresponda la concesión del indulto en que no se hiciese mención expresa a lo menos de la pena principal sobre que recaiga la gracia". La vulneración del mencionado precepto, en la argumentación de la demanda, se habría producido por una interpretación a "sensu contrario", en cuanto se sostiene que si el precepto exige la expresión de la pena en la concesión del indulto, también debe hacerse esa expresión cuando, como sucede en el presente supuesto, no se accede a la concesión del indulto total o parcial, como se había solicitado en la petición del recurrente.

En el sentido expuesto se vincula el argumento a lo establecido en el artículo 12 de la Ley citada , en el que se hace referencia al indulto parcial, con preferencia a la conmutación de la pena. De todo ello se termina concluyendo que la resolución denegatoria del indulto debió hacer expresa referencia a la denegación de ese indulto parcial solicitado y que "debió motivarse la denegación o no concesión". A la vista de los mencionado defectos de tramitación se considera que la resolución del Consejo de Ministros está viciada de nulidad de pleno derecho con la pretensión -que no se traslada al fallo de la demanda- de que se ordene al Consejo de Ministros que se pronuncie de manera expresa, primero sobre el indulto total y, subsidiariamente, sobre el indulto parcial.

A la vista de esos argumentos en los que se pretende fundar la pretensión revocatoria del acuerdo impugnado debemos comenzar por recordar que, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Sala ---por todas, sentencia de 5 de junio de 2015, recurso contencioso-administrativo 907/2014 --- la potestad conferida a la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con el control de los actos denegatorios de indultos queda limitada a los aspectos formales referidos a las exigencias procedimental para la decisión, pero sin que pueda comprender a la valoración de los requisitos impuestos por el Legislador para su concesión o incluso para la motivación. Bien es verdad que la sentencia del Pleno de esta Sala de 20 de noviembre de 2013 (recurso de casación 13/2013 ), referida a un supuesto de concesión de la gracia, amplió el control jurisdiccional sobre la base de la proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos que, como un principio de nuestro ordenamiento se impone en el artículo 9.3º de la Constitución , por oponerse a la ejecución de una sentencia firme requiere ese examen. Sin embargo, para el caso de la denegación de indultos, que es de lo que aquí se trata, la sentencia a que nos hemos referido al principio, declara, siguiendo lo que ha sido una jurisprudencia reiterada y sin perjuicio de la existencia de alguna consideración contraria que no ha sido la mayoritaria de este Tribunal, que en tales supuestos de denegación, en los que ya no apreciable la contrariedad a lo declarado en una sentencia firme, por lo que en sentencias posteriores a la del Pleno antes mencionado hemos concluido que en tales supuestos "la Jurisprudencia ha venido negando que el acto denegatorio del indulto sea controlable en cuanto al fondo por los Tribunales, precisamente porque el acto de denegación del indulto no se contrapone al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que de conformidad con los artículos 117 y 118 de la Constitución corresponde llevar a cabo por los Jueces y Tribunales. En otras palabras no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo y a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y resuelva sin arbitrariedad. No cabe por ello hablar de una exigencia de motivación cuando nos hallamos en presencia de un Acuerdo del Consejo de Ministros denegando el indulto solicitado."

Y es necesario que a la vista de los reproches que se hacen en la demanda a la decisión que se impugna, dejemos constancia de que, como hemos dicho reiteradamente, se trata esencialmente de un acto discrecional, constitucionalmente reconocido mediante una actuación individual y excepcional del Gobierno. Como hemos dicho en la sentencia antes citada "La decisión, pues, de conceder o denegar un indulto corresponde al Gobierno, de conformidad con las disposiciones legales que arrancan de la vieja Ley de Indulto de 1870. En concreto, en la STS de 20 de febrero de 2013 (RC 165/2012 ) hemos señalado que «el indulto particular es un acto del Gobierno que se exterioriza por un Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, firmado por el Rey, con el refrendo del Ministro de Justicia». Con anterioridad ( STS de 3 de junio de 2003, RC 20/2001 ) ya habíamos expuesto que «entre estas funciones que se encomiendan legalmente a la Corona, y que conservan memoria de las facultades judiciales que en su día ostentó, figura el derecho de gracia, que permite al Jefe del Estado perdonar penas o conmutarlas por otras más benignas. Ahora bien el ejercicio de ese derecho de gracia debe llevarse a cabo con arreglo a la Ley, que en nuestro caso está regulado por la de 18 de junio de 1.870, modificada por la Ley 1 de 1.988, de 14 de enero».

Además ha de tenerse en cuenta que el indulto, como tal medida de gracia, sólo puede concebirse como una medida excepcional, y destinada a proveer situaciones igualmente excepcionales, pues, la emanación repetida de actos individuales puede resultar equivalente a la concesión de un perdón general. La delimitación, en consecuencia, del ámbito del indulto particular no puede basarse en criterios meramente cuantitativos, sino que ha de fundarse en la particularización de la concesión de la «prerrogativa de gracia» (87.3 CE), que ha de ser estrictamente individual, esto es, que ha de responder a las circunstancias concurrentes en un condenado en particular, como pone de manifiesto el artículo 25 de la LI al configurar el ámbito del informe del Tribunal sentenciador, que termina diciendo: «y cualesquiera otros datos que puedan servir para el mejor esclarecimiento de los hechos, concluyendo por consignar su dictamen sobre la justicia o conveniencia y forma de la concesión de la gracia».

Este mismo carácter excepcional del indulto ---como materialización del derecho de gracia--- ya lo puso de manifiesto la Sala Segunda de este Tribunal Supremo (ATS de 18 de enero de 2001, Recurso 2940/1997 ); tras indicar que se trata de una «potestad extraordinaria de intervención de un poder estatal, el Ejecutivo, en el ámbito de competencia de otro, el Judicial», añadía que «Por eso el indulto es un acto con rasgos de atipicidad en el marco del Estado constitucional de derecho. En todo caso se trata de una prerrogativa sujeta a la ley y corresponde al Poder Judicial velar por la efectividad de esa sujeción, precisamente porque comporta cierta derogación del principio de generalidad de la ley penal y de los de independencia y exclusividad de la jurisdicción. Una vez constitucionalmente admitido, su uso está rodeado de cautelas, con objeto de procurar que esos efectos se produzcan del modo que resulte menos perturbador para la normalidad del orden jurídico».

Igualmente es esencial considerar al indulto como un acto discrecional del Gobierno, lo que resulta relevante a la vista de las alegaciones formuladas por el actor, y en dicha discrecionalidad reside precisamente el núcleo de la gracia como acto no debido. Esto es, que ni el origen histórico de la figura que nos ocupa en los regímenes absolutistas, ni la consideración del mismo "derecho de gracia" en el citado artículo 62.i) de la CE como una de las funciones del Rey, ni tampoco, incluso, la referencia constitucional semántica a la «prerrogativa de gracia» ( artículo 87.3 CE ), le priva de dicho carácter discrecional, en el que reside, precisamente, el núcleo de la gracia como acto no debido y que constituye la ratio essendi de la institución."

A la vista de lo expuesto no podemos apreciar que concurra en el presente supuesto una vulneración de los antes mencionados artículos 5 y 12 de la Ley de Indulto los cuales, en primer lugar, no imponen esa necesidad de motivación que se aduce en la demanda, sino que en la resolución concediendo el indulto se haga referencia concreta a la pena a la que afecta el derecho de gracia que se conceda, lo que ni comporta expresa motivación en tale supuestos ni permite aplicar dicha exigencia a las resoluciones denegatorias del indulto; entre otras razones, porque así como en la concesión del indulto debe quedar clara la pena que se extingue por el mismo, en el caso de denegación es manifiesto que los términos de la decisión desaconsejan mayores concreciones en orden al alcance de la decisión del Consejo de Ministros. Así pues, no puede estimarse que se hayan vulnerado los mencionados preceptos de la Ley de Indulto a los efectos de concluir en la nulidad del acuerdo impugnado.

Como ya se dijo antes, se reprocha por la defensa del recurrente a la decisión del Consejo de Ministros que se revisa el no haber hecho una declaración expresa de que se denegaba también el indulto parcial solicitado de manera alternativa en el mismo escrito de solicitud, de donde se concluye en la pretendida nulidad de la resolución impugnada.

No puede acogerse el argumento porque como ya hemos tenido ocasión de declarar para un supuesto similar --- sentencia de 23 de junio de 2015, recurso contencioso-administrativo 468/2014 ---, cuando el Consejo de Ministros, ante la petición de un indulto parcial solicitado de manera subsidiaria o alternativa al total, se pronuncia denegando la petición "se estaba haciendo referencia a la totalidad de la petición que se contenía en su petición, es decir, tanto al indulto total como parcial, conforme se había solicitado subsidiariamente en su solicitud. Pretender, como ahora se hace, que la denegación estaba referida exclusivamente a una petición de las efectuadas en dicha instancia, el indulto total, es atribuir al acuerdo del Consejo de Ministros un contenido limitado que no se corresponde con tu tenor literal."

Y esa misma conclusión es la que ha de hacerse en el presente supuesto en el que pese al laconismo de la decisión del Consejo de Ministros ---referida a 1013 peticiones--- la decisión era bien concreta de "no conceder la gracia solicitada" ; solicitud que, como se ha dicho, comprendía la doble modalidad del indulto total y parcial que eran denegadas expresamente.

Se hace en la demanda un extenso alegato que, en síntesis, trata de poner de manifiesto las circunstancias que estima la defensa del recurrente concurren en favor de la concesión, cuando menos, del indulto parcial; circunstancias que van desde la misma referencia al proceso penal en que fue condenado; de carácter formal, como es la concurrencia de las causas para la concesión del indulto parcial o el informe favorable tanto del Ministerios Fiscal como del Tribunal sentenciador; y, en fin, de carácter personal y familiar, con referencias a las circunstancias del recurrente y la trascendencia de sus ingresos como profesional del transporte para el mantenimiento de su familiar.

Los mencionados argumentos no pueden servir para la estimación del motivo y debe recordarse lo antes expuesto en orden a la necesidad de motivación e incluso la misma naturaleza y finalidad del derecho de gracia que es, en principio, contrario a la pura legalidad de la ejecución de las penas impuestas en sede judicial. Como ya hemos dicho, una jurisprudencia reiterada viene declarando que nuestro cometido en la revisión de las resoluciones sobre el derecho de gracia no puede comprender la decisión sobre la procedencia o no del otorgamiento del indulto y que los Tribunales no pueden alterar esa decisión por razones de naturaleza material. Porque como se ha dicho por esta Sala, tan siquiera cabe concluir que esa decisión del Consejo de Ministros tenga la naturaleza propia de un auténtico acto administrativo susceptible de someterse a las exigencias que para ellos se impone en la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y que los Tribunales de lo contencioso pudieran controlar, sino que se trata de un acto discrecional del Gobierno que constituye una actuación individual y excepcional en que se ejercita el derecho de gracia constitucionalmente reconocido.

Pese a lo anterior, de por si suficiente para rechazar las alegaciones que se hacen en contra de la legalidad de la decisión del Consejo de Ministros, no puede desconocerse que las referencias al carácter discrecional del indulto ha sido puesto de manifiesto reiteradamente por la jurisprudencia, habiendo declarado la antes citada sentencia de 20 de febrero de 2013 (recurso de casación 165/2012 ) que "los indultos son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto a los límites y requisitos que deriven directamente de la Constitución o de la Ley, pese a que se trate de actos del Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente actos políticos, sin que ello signifique que la fiscalización sea in integrum y sin límite de ningún género, pues esta posición resultaría contraria también a la Constitución. El propio Tribunal Constitucional ha señalado que la decisión (conceder o no conceder) no es fiscalizable sustancialmente por parte de los órganos jurisdiccionales, incluido el Tribunal Constitucional ( ATC 360/1990 , FJ 5)."

Partiendo de esas limitaciones, que nos excluirían de mayores comentarios a los argumentos que se dan en la demanda en contra de la legalidad de la resolución que se impugna, es lo cierto que no puede la Sala compartir los argumentos que al respecto se exponen; en primer lugar, porque en relación con los pretendidos derechos fundamentales que se dicen vulnerados en las sentencias condenatorias, de los mismos informes que constan en el expediente y del contenido de las sentencias del Orden Panal se ha de concluir que el mismo recurrente se conformó con la calificación de los hechos y con las penas que se le habían terminado imponiendo, por lo que difícilmente son apreciable esas pretendidas vulneraciones a los efectos que ahora se pretenden. Y en relación con el resto de consideraciones personales y familiares y del sentido de los informes del Ministerio Fiscal y Tribunal sentenciador, debemos acudir precisamente al contenido de dichos informes para rechazar las conclusiones que se pretenden extraer. En efecto, no es cierto, como en la demanda se aduce, que en los dos mencionados informes se propusiera la concesión del indulto parcial con conmutación de la pena de retirada del permiso de conducir por la realización de un curso de seguridad vial, lo que en dichos informes se concluía es taxativamente que "procede denegar el indulto solicitado", si bien se consideraba como alternativa esa conmutación, pero como criterio para el caso de que el órgano que debía pronunciarse sobre la petición estimase que no procedía la primera propuesta que era de suma claridad. Pero si nos atenemos al contenido de los mencionados informes no podemos sino dejar de reconocer los razonamientos que se hacen por los órganos informantes en contra de la concesión de cualquier tipo del derecho de gracia, consideraciones que han de servir para rechazar la relevancia que se pretenden otorgar a las circunstancias familiares y económicas del recurrente, dada la conducta generadora de la acción sancionada y las relevancia de la misma a los efectos de rechazar la gracia solicitada.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del recurso.

La desestimación del recurso y debiendo concluirse que, conforme a lo razonado en los anteriores fundamentos no se suscitan en el presente recurso "serias dudas de hecho o de derecho", de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas al recurrente si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que autoriza el párrafo tercero del mencionado precepto fija en la cantidad de cuatro mil euros (4000 €), más IVA, las cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes que han comparecido para oponerse a la pretensión.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.