STS 215/2022, 21 de Febrero de 2022
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 215/2022 |
| Fecha | 21 Febrero 2022 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 215/2022
Fecha de sentencia: 21/02/2022
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 88/2021
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 08/02/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 88/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 215/2022
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Fernando Román García
En Madrid, a 21 de febrero de 2022.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo núm. 88/2021, interpuesto por D. Jorge, representado por la procuradora de los Tribunales doña María del Mar Gómez Rodríguez, bajo la dirección letrada de don Alejandro Ribo Bonet, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 2021 por el que se denegó el indulto solicitado.
Se ha personado en este recurso como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
Ha informado el Ministerio Fiscal.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez.
La representación procesal de D. Jorge ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 2 de febrero de 2021 por el que se deniega la concesión del indulto solicitado, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que
"...dicte sentencia acordando:1) estimar esta demanda de Recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución consistente en el acto administrativo expreso dictado el día 2 de febrero de 2021 por el Consejo de Ministros; 2) en méritos de esta demanda, declarar no ser conforme a derecho dicha resolución expresa, por infringir el ordenamiento jurídico, anulándola y dejándola sin efecto, declarando en su lugar conceder la gracia del indulto total de las penas privativas de libertad de 1 año y 11 meses por el delito de organización criminal, de 6 meses de prisión por el de falsedad y de 2 años y 7 meses de prisión por el de estafa, impuestas en la sentencia de referencia, en la parte que excede del tiempo de cumplimiento abonable por privación de libertad; o bien se conceda el indulto parcial en la parte de la pena que excede de los dos años de la pena concreta impuesta de 2 años y 7 meses de prisión por el delito continuado de estafa; es decir, que para el indulto parcial se sirva conceder el indulto parcial en el exceso de pena que es de 7 meses de prisión, y así tener derecho a la suspensión extraordinaria de la pena; y 4) con imposición de costas procesales a la Administración y a cualquier parte contraria que se oponga a esta demanda".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales".
El Ministerio Fiscal en el traslado que le fue conferido solicita a la Sala que "PROCEDE ESTIMAR PARCIALMENTE LA DEMANDA exclusivamente respecto de la nulidad de la Resolución del Consejo de Ministros y la reposición de las actuaciones al tiempo de dar audiencia a las partes ofendidas y la presentación del informe de la Delegación del Gobierno en Valencia".
Por Auto de fecha 29 de junio de 2021 esta Sala acordó recibir el proceso a prueba y, practicada ésta con el resultado que consta en autos y evacuadas por las partes sus respectivos escritos de conclusiones, por providencia de 15 de octubre de 2021 se declararon conclusas las actuaciones y se dispuso que quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.
Mediante providencia de fecha 12 de noviembre de 2021 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 8 de febrero de 2022 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez.
El acuerdo impugnado.
Es el adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del 2 de febrero de 2021, por el que se decide no conceder el indulto solicitado por D. Jorge, aquí recurrente.
Las alegaciones formuladas en estos autos por el Ministerio Fiscal y lo que tras ellas alegaron el recurrente y la Abogacía del Estado.
Por las razones que luego explicaremos, son a aquellas alegaciones a las que debemos referirnos en primer término. Dicen así:
"ALEGACIONES:
ANTECEDENTES DE HECHO
-
- El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 2 de febrero de 2021 por el que se deniega el Indulto de las penas impuestas al actor DON Jorge en sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, con fecha 25 de marzo de 2020, por la que se condenaba al referido demandante a las penas de:
-Un año y once meses de prisión con la accesoria legal de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena.
-Seis meses de prisión y multa de cinco meses con una cuota diaria de tres € y la accesoria legal durante el tiempo de la condena.
-Dos años y siete meses de prisión y multa de seis meses con una cuota diaria de tres € y la accesoria legal durante el tiempo de la condena.
-
- La impugnación se efectúa mediante la demanda que nos ocupa, y en ella se solicita el indulto total de la pena, con nulidad de la resolución del Consejo de Ministros y, en su defecto, el indulto parcial en los términos de la solicitud expresada en el escrito de demanda.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. Nada tiene que objetar este Ministerio en lo que concierne a la legitimación, plazos y forma de interposición de la demanda contencioso-administrativa.
Tampoco se opone el Fiscal al relato de hechos de la demanda, salvo en cuanto pueda resultar incompatible con las apreciaciones de orden estrictamente jurídico que se formulan a continuación.
SEGUNDO. La jurisprudencia de esta Sala -de la que es exponente la reciente STS de 17 de noviembre de 2015, recurso núm. 511/2014- tiene afirmado respecto de la Gracia de Indulto lo siguiente: ...
TERCERO. En el caso examinado no se han vulnerado por la decisión del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 2021 los requisitos exigidos por la doctrina transcrita, por cuanto se han observado las exigencias procedimentales establecidas por la Ley de Indulto de 1870, si bien con la salvedad que luego se dirá, a saber:
-Se ha formado por Ministerio de Justicia el oportuno expediente administrativo.
-Se han recabado los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal -contrarios ambos a la concesión del indulto del penado-. Se trata de informes motivados y fundados y no apodícticos o estereotipados, de lo que se desprende que cumplen los requisitos legales establecidos en el art. 25 de la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870.
-Obran los informes de la Delegación del Gobierno en Valencia y de la Policía Local de Alboraya, donde no se habla de la conducta del penado como es obligado por la Ley.
-La denegación del indulto solicitado se ha hecho por Real Decreto, insertado en el Boletín Oficial del Estado.
-Asimismo, se ha incumplido con lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley de 1870, toda vez que no consta en el expediente que se haya oído a las personas ofendidas, excepto al Ayuntamiento de Castelldefels (que se opone al indulto).
Consecuentemente se han producido en el procedimiento administrativo las irregularidades expresadas.
Respecto de tales irregularidades ha manifestado la jurisprudencia -por todas la STS de 14 de noviembre de 2014 (Rº 251/2014)- que: '(...) ello no modifica la relevancia de la irregularidad detectada, pues cualquiera que fuese el motivo determinante de la misma lo cierto es que afecta a un elemento reglado del procedimiento que pudo tener influencia en la decisión adoptada, no sólo por tratarse de un informe preceptivo, aunque no vinculante, que ha de integrar el procedimiento (...). De modo que dicho informe tiene una especial importancia en la conformación de la voluntad del llamado a conceder o denegar el derecho de gracia solicitado, proporcionando datos y conteniendo valoraciones que intentan garantizar el acierto de la decisión que se adopta. Ello determina la concurrencia de un motivo de anulabilidad del procedimiento tramitado (...) lo que exige ordenar la retroacción de las actuaciones para que se emita el informe previsto en el art. 23 de la Ley del indulto (...)'. Entendemos que esta doctrina -referida a los informes- es también aplicable a los supuestos de falta de audiencia a la parte ofendida pues el término 'oirá' del art. 24 de la Ley in fine está formulado en voz imperativa, por lo que su falta debe determinar la retroacción del procedimiento al momento en que debió de oírse a las partes ofendidas por los delitos cometidos, como asimismo, debe recabarse de la Delegación del Gobierno el informe sobre la concreta conducta del penado y no simplemente sobre la carencia de antecedentes policiales.
En conclusión, PROCEDE ESTIMAR PARCIALMENTE LA DEMANDA exclusivamente respecto de la nulidad de la Resolución del Consejo de Ministros y la reposición de las actuaciones al tiempo de dar audiencia a las partes ofendidas y la presentación del informe de la Delegación del Gobierno en Valencia".
Después de esas alegaciones, el recurrente, en su escrito de conclusiones, se adhirió a ellas, y la Abogacía del Estado, en el suyo, nada dijo sobre las mismas.
El estudio del expediente administrativo.
Nos muestra, en efecto, las omisiones a que se refiere el Ministerio Fiscal, pues más allá de la sentencia penal condenatoria, que identifica las entidades y personas perjudicadas, sólo vemos en el expediente la solicitud de indulto, el informe de vida laboral del solicitante, la certificación de los datos obrantes en el Registro Central de Penados, el informe de la Policía Local de Alboraya, en el que sólo consta la manifestación de arrepentimiento del condenado, su alta en el censo de empresarios, profesionales y retenedores, el certificado de manipulador de alimentos, una póliza de seguros respecto de la actividad de bar/cafetería, documentos relacionados con esa actividad y otra, un certificado de estar al corriente en las obligaciones de Seguridad Social, una resolución sobre reconocimiento de alta en el Régimen General, documentos fiscales, un informe de antecedentes policiales emitido por la Jefatura Superior de Policía de la Comunidad Valenciana, en el que se hace constar una detención en el año 2017, otro de antecedentes policiales emitido por la Dirección General de la Policía, en el que, además de los datos derivados del procedimiento en el que recayó aquella sentencia penal condenatoria, consta una detención en el año 2014, los informes sobre la solicitud de indulto emitidos por el Ministerio Fiscal, la Sala sentenciadora, la Abogacía del Estado y el Ayuntamiento de Castelldefels, todos desfavorables, y los emplazamientos efectuados una vez que se interpuso este recurso contencioso-administrativo, figurando en ellos los de diversos perjudicados que no consta hubieran sido oídos.
Doctrina jurisprudencial sobre los informes a que se refiere el artículo 24 de la Ley de Indulto .
Como más reciente, es muestra de ella la sentencia de 26 de enero de 2022, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 381/2020, que, a su vez, traslada la que fijó la sentencia de 27 de octubre de 2021, recaída en el recurso núm. 365/2020. En aquélla puede leerse lo que sigue:
La jurisprudencia de esta Sala viene señalando que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.
Así lo recordábamos en la STS n.º 1.271/2021, de 27 de octubre, en la que, al respecto, decíamos: "Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, recurso 435/14 , 26-2- 2016, recurso 833/2015 y 13-11-2015, recurso 921/2014 , en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14 de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y 13 de noviembre de 2015, casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto".
También en la citada STS n.º 1.271/2021 hacíamos expresa alusión al alcance del control jurisdiccional en esta materia, señalando:
"Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo".
Y, singularmente, en cuanto a los informes de conducta exigidos en el artículo 24 de la Ley de indulto, decíamos:
"En este caso se cuestiona la denegación del indulto por omisión del informe de conducta a que se refiere el art. 24 de la Ley de Indulto, según el cual, el Juez o Tribunal sentenciador "pedirá, a su vez, informe sobre la conducta del penado al Jefe del establecimiento en que aquél se halle cumpliendo la condena, o al Gobernador de la provincia de su residencia, si la pena no consistiese en la privación de libertad, y oirá después al Fiscal y a la parte ofendida si la hubiere".
Para su valoración y como señala la sentencia de 20 de septiembre de 2016 (recurso 1507/2015), "reducido el control jurisdiccional de los actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( art. 47.1.e) Ley 39/2015), que remite a la nulidad de pleno derecho de los actos cuando se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento ( art. 48 Ley 39/2015), que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos, la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado."
Aplicación de esa doctrina jurisprudencial al caso enjuiciado.
Nos lleva a acoger la petición deducida por el Ministerio Fiscal. Por las siguientes razones:
Los artículos 23 y 24 de la Ley de Indulto prescriben que las solicitudes de indulto se remitirán a informe del Tribunal sentenciador, y que éste pedirá, a su vez, informe sobre la conducta del penado al Jefe del establecimiento en que aquél se halle cumpliendo la condena, o al Gobernador de la provincia de su residencia, si la pena no consistiese en privación de libertad, y oirá después al Fiscal y a la parte agraviada si la hubiere.
Pues bien, en el presente caso, en que el recurrente estuvo en situación de prisión provisional desde julio de 2017 y quedó en libertad en enero de 2018, no obra, en realidad, el informe de conducta a que se refiere el artículo 24 de la Ley de Indulto, ya que, como vimos antes, lo que consta en el expediente administrativo de indulto se ciñe, en ese particular, a la cita de determinados antecedentes policiales, anteriores, además, a la fecha de la sentencia penal condenatoria. Es decir, no se efectúa una auténtica valoración de la conducta del penado posterior a la pena cuyo indulto se solicita.
La consecuencia de lo anterior debe ser, con arreglo a las sentencias antes citadas de octubre de 2021 y enero de 2022, la anulación de aquel acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en este recurso, pues el informe de conducta es de indudable relevancia para que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad del condenado tras la imposición de la pena o, en su caso, sobre la conveniencia de la conmutación o condonación de ésta.
Desde la otra perspectiva a la que se refieren las alegaciones del Ministerio Fiscal, nada permite concluir que no sea también relevante para decidir sobre la denegación o concesión del indulto, la audiencia de los perjudicados. No solo porque los artículos 15, 24 y 25 de la Ley del Indulto llamen a ello al disponer, respectivamente, que "Serán condiciones tácitas de todo indulto: 1ª Que no cause perjuicio a tercera persona o no lastime sus derechos"; que se "oirá... a la parte ofendida si la hubiere"; y que "El Tribunal sentenciador hará constar en su informe, siendo posible, ... si hay o no parte ofendida, y si el indulto perjudica derecho de tercero...". Sino, además, porque aquella audiencia puede arrojar luz sobre otros extremos que dicha Ley ve necesarios en ese mismo artículo 25, como son la conducta del penado "posterior a la ejecutoria", "y especialmente las pruebas o indicios de su arrepentimiento que se hubiesen observado". Audiencia de la que no vemos en el expediente que se haya dado posibilidad real a todos y cada uno de los perjudicados que son identificados en la misma sentencia penal condenatoria.
Pronunciamiento sobre costas.
En virtud de lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA, especialmente en su último inciso, procede imponer las costas a la Administración demandada, con el límite máximo de mil euros (1.000 €) por todos los conceptos, dado el debate procesal trabado en el recurso.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
Primero. Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo n.º 88/2021, interpuesto por la representación procesal de D. Jorge contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 2 de febrero de 2020, denegatorio de su solicitud de indulto.
Segundo. Anular ese Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 2020, en el particular referido al presente recurso, por no ser conforme a Derecho.
Tercero. Ordenar la retroacción de las actuaciones para que se emitan los preceptivos informes indicados en los artículos 24 y 25 de la Ley de Indulto en la forma exigida y adecuada para el cumplimiento del fin perseguido por la Ley y, después, y a resultas de lo anterior, se proceda a adoptar por el órgano competente, con libertad de criterio, la decisión que proceda sobre la solicitud de indulto.
Cuarto. Imponer las costas del presente recurso conforme a lo dispuesto en el último Fundamento de esta sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
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