STS 169/1987, 28 de Abril de 1987
| Ponente | RAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE |
| ECLI | ES:TS:1987:16700 |
| Número de Recurso | 63508/1984 |
| Procedimiento | Recurso de apelación. Contencioso |
| Número de Resolución | 169/1987 |
| Fecha de Resolución | 28 de Abril de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
M. Apl. 63.508/84 Ponente: Exmo. Sr. Mendizabal Allende Secretario: Vacante Fallo: 15 abril 1.987
T R I B U N A L S U P R E M O SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO S E N T E N C I A (169-a)
Excmos. Señores: Presidente D. Rafael de Mendizabal Allende Magistrados D. José Luis Ruiz Sánchez D. José Luis Martín Herrero D. José Mª Ruiz-Jarabo Ferrán D. Emilio Pujalte Clariana
En Madrid, a 28 de abril de 1.987; en el recurso contencioso-administrativo, que en grado de apelación pende ante la Sala, interpuesto por "Iberias líneas aéreas de España, S.A.", representada por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada en 11 de febrero de 1.984 por la Sección 2ª de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 22.160/81; apareciendo como parte apelada la Administración Pública, representada y defendida por el Letrado del Estado, sobre Integración del Depósito de Provisiones de Iberia en el Aeropuerto de Barcelona, concedido a Aldeasa.
Primero: Por Real Decreto 121/1.977, de 26 de enero, se autorizó a la Empresa Nacional "Almacenes, Depósitos y Estaciones Aduaneras, S.A.", el establecimiento y explotación de Depósitos Francos en los aeropuertos abiertos al tráfico internacional -artículo 1-, quedando incluidos en dichos Depósitos francos los depósitos de provisiones, pertrechos y repuestos de que disponían las Compañías de navegación aérea. Por Orden del Ministerio de Hacienda de 7 de octubre de 1.980 se autorizó a ALDEASA para que estableciera y explotara en Depósito franco en el Aeropuerto de Barcelona, estableciendo también - nº 6- que "para dar cumplimiento al articulo 2º del Real decreto 121/1977-, habien de quedar incluidos en el depósito franco que se autorizaba, los actuales depósitos de provisiones, pertrechos y repuestos de que disponían las Compañías de Navegación Aérea en el aeropuerto de Barcelona". A dicho fin, la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales daría las instrucciones pertinentes". La Dirección General de Aduanas ordenó a IBERIA, LINEAS AERREAS DE ESPAÑA, S.A. ponerse en comunicación con ALDEASA para concretar los espacios que dentro del general previsto a estos efectos en las instalaciones del Depósito franco, habían de utilizar y donde desde la fecha de apertura de éste, se tendrían que recibir las nuevas expediciones de estos materiales que llegasen procedentes del extranjero o, en su caso, de depósitos en otros aeropuertos. Contra el acuerdo de la Dirección General de Aduanas y la Orden Ministerial de 7 de octubre de 1.981, IBERIA interpuso recurso de alzada y de reposición respectivamente que el 17 de julio de 1.981 fue desestimado.
Segundo: Contra las referidas resoluciones, IBERIA, LINEAS AEREAS DE ESPAÑA, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, cuya Sección Segunda dictó sentencia el 11 de febrero de 1.984 en el siguiente sentido: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pinto Marabotto en nombre y representación de Iberia, Lineas Aereas de España, S.A., contra la Orden del Ministerio de Hacienda de 7 de octubre de 1.980, confirmada por la resolución de dicho departamento Ministerial de 17 de julio de 1.981 que desestimó el oportuno recurso de reposición y contra la alzada contra la resolución de la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales de 5 de abril del 1.981, resolución que confirmamos por ser conforme a derecho sin imposición de costas."
Tercero: Contra la anterior sentencia, "IBERIA, LINEAS AEREAS DE ESPAÑA, S.A.", interpuso en tiempo y forma recurso de apelación que fue admitido en un solo efecto, y recibidos los autos y antecedentes en esta Sala se personaron para hacer uso de sus derechos dicha Compañía como apelante y el Letrado del Estado en representación y defensa de la Administración Pública como apelada; y acordado por la Sala la sustanciación del recurso por el trámite de alegaciones escritas se formularon éstas por las partes en el sentido de pedir la apelante la revocación de la sentencia que impugna y la apelada su confirmación; de todo lo cual se señaló la deliberación y fallo del recurso el día 15 de abril de 1.987, a las 10,30 horas, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizabal Allende.
Primero: El modelo económico que diseña nuestra Constitución aparece configurado por una serie de hitos, entre los cuales puede y debe mencionarse el art. 38 donde se reconoce la libertad de la empresa en el marco de la economía de mercado, cuyos puntales son el derecho a la propiedad privada y a la herencia (art. 33) y la libre elección de profesión ( art. 35), así como la función primordial de la iniciativa privada en cuyo concepto queda implícito, sin perjuicio de la iniciativa pública y al planificación, en su caso. Ahora bien, esto nos lleva a la libre competencia y a su salvaguarda, contenidas en la Ley 110/1963, de 20 de julio, apellidada coloquialmente "antimonopolio" o "antitrust", según cuyo art. 4º las nuevas situaciones de restricción de la competencia, como consecuencia del ejercicio de potestades administrativas solo podrán establecerse por medio de Ley votada en Cortes. Eta norma coincide sustancialmente con el art. 128 del texto constitucional, que exige una ley en el sentido estricto de la expresión para reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio. Este planteamiento, desde la perspectiva de ordenamiento jurídico español, queda reforzado por la incidencia del Derecho comunitario europeo, con eficacia directa y carácter prevalente en virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la adhesión a la Comunidad, autorizada por Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, en cumplimiento del art. 93 de nuestra Constitución, hecho a la medida para esta circunstancia. Así las cosas, el Tratado fundacional, firmado en Roma el 25 de marzo de 1.957, tiene como finalidad principal y básica la creación de un mercado común basado en un régimen de libre competencia, a cuyo efecto resulta fundamental en entramado de las cuatro libertades: de circulación de mercancías, trabajadores y capitales y de establecimiento y servicios, con el reverso de una serie de medidas que impidan el falseamiento de esa libre concurrencia (art. 3º).
Segundo: En tal contexto han de situarse, por una parte, la concesión a una Empresa Nacional, en siglas Aldeasa, del establecimiento y de la explotación de depósitos francos, abiertos al tráfico internacional ( art. 1º), con inclusión en ellos de los depósitos de provisiones, pertrechos y repuestos, peculiares de las Compañía de navegación aérea, según los dos primeros artículos del Real Decreto 121/1977, de 26 de enero, norma de rango reglamentario y, además, preconstitucional, como también todas las demás que forman el grupo normativo que regula esta materia. En efecto, tal conjunto de disposiciones tiene su raíz en el art. 7º de las Ordenanzas de Aduanas, que sirven de soporte al Real Decreto 2517/1.974, donde se configura la explotación de los depósitos francos como una de las finalidades de la Sociedad Anónima estatal "Almacenes, Depósitos y Estaciones Aduaneras". De este, a su vez, arranca el mencionado más arriba y en tal batería de normas se encuentra el respaldo y habilitación de los actos administrativos singulares, objeto del actual proceso contencioso-administrativo, procedentes de diversos órganos del Ministerio de Hacienda (7 de octubre 1.980, 3 de abril y 17 de julio 1.981), cuyo contenido sustancial y común consiste en una orden o mandato a Iberia para que integre sus depósitos de provisiones en los francos de Aldeasa.
La validez intrínseca de esta intimación, ajustada en un todo a las normas ya mencionadas que constituyen su fundamento jurídico, depende pues, en último término, de la validez de aquellas. Estamos en presencia de un supuesto típico de impugnación indirecta de disposiciones generales, según es configurada en el art. 39 de la Ley reguladora de esta jurisdicción, a través de los actos de aplicación cuya cobertura son, vía sesgada practicable aun cuando no se hubiere utilizado la impugnación directa (como ocurre en este caso) y compatible incluso con la desestimación de ella en proceso anterior y "ad hoc", según explican nuestras sentencias de 10 de julio de 1.986, 14 de marzo y 13 de abril del presente año. Ahora bien, el enjuiciamiento de tales normas ha de hacerse como presupuesto o premisa para el de los actos singulares y, por tanto, no resulta viable pronunciamiento alguno en el fallo o parte dispositiva de esta sentencia respecto de su validez. Lo que en este supuesto permite nuestro sistema y más bien impone es la no aplicación de los reglamentos cuya ilegalidad se constate, aun cuando no se declare, según pone de relieve el art. 6º de la vigente Ley Orgánica 6/1.985 del Poder Judicial, que trae causa de la de 1.870, cuyo art. 7º ya se anticipó a establecer esa prohibición. En definitiva, caen así por su propio peso casi todas las pretensiones formuladas en la demanda y quedan en pie tan solo la 4ª, con la alternativa parcial de la siguiente, donde se atacan los actos singulares.
Tercero: los depósitos francos y los de provisiones, como también las tiendas libres de impuestos, tienen en común su genérica naturaleza jurídica de espacios dotados de extraterritorialidad aduanera, pero son a su vez modalidades muy diferenciadas en virtud de los usuarios y de la función que cumplen. Los depósitos francos pueden ser utilizados por cualquiera y tienen como beneficiarios a una pluralidad indeterminada de sujetos (nunca el concesionario) para facilitar el comercio exterior en su faceta importadora y las operaciones del despacho. En cambio, los depósitos de provisiones, pertrechos y repuestos sirven directa e inmediatamente, a las compañías dedicadas a la navegación aérea, con una misión instrumental respecto del transporte de personas y cosas. En consecuencias, y ya desde la propia perspectiva de las normas aplicadas, no resulta correcto unificar ambas situaciones, como hizo el R.D. 121/1.977, con una interpretación más que extensiva, analógica del objeto social de Aldeasa, consistente en la explotación de depósitos francos y solo de ellos, según el R.D. 2517/1.974.
Ahora bien, estas disposiciones generales de carácter reglamentario que pudieran operar en algún aspecto la derogación tácita de normas anteriores de igual o menor rango, carecían sin embargo de fuerza suficiente para dotarse de eficacia retroactiva y menos aun para desconocer derechos adquiridos. En tal sentido, el Código Civil permite a las leyes en sentido propio, y solo a ellas, quebrar el principio general de irretroactividad, que es absoluto en cualquier caso y sea cualquiera el rango normativo, para las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. ( art. 9º de la Constitución), como garantía de la seguridad jurídica, puntal de un Estado de Derecho. El mismo Código antedicho, por otra parte, define los derechos adquiridos como los nacidos, según la legislación coetánea, de hechos realizados bajo su régimen, aunque las leyes posteriores los regulen de otro modo no los reconozcan (disp. transt. 1ª). En tal supuesto se encuentran las autorizaciones obtenidas por Iberia para la instalación de los depósitos de provisiones en los diversos aeropuertos o para la ampliación de los productos comprendidos en su ámbito. Los actos administrativos correspondientes, cuya validez intrínseca nadie discute e inatacables ya en principio, por ser declarativos de derechos, según establece el art. 110 de la Ley de Procedimiento, no pueden resultar afectados por otros actos posteriores, la retroacción de cuya eficacia solo se permite si los efectos fueren beneficiarios y no lesionaren derechos o intereses legítimos ajenos ( art. 45 de la misma Ley antes citada).
Cuarto: en este análisis gradual de las distintas facetas de la cuestión controvertida, hemos dejado para lo último, por su trascendencia, el tema suscitado en el parágrafo inicial de estos razonamientos. En efecto, es obvio que el objeto social de Aldeasa se configura como el ejercicio de una actividad económica con exclusión de cualquier otra persona, como única titular y oferente del servicio de depósitos francos. Esto suprime toda competencia en el sector comercial afectado y significa una posición privilegiada por su carácter de monopolio. En consecuencia, tal situación ha de ser calificad como restrictiva o mas bien absolutamente impeditiva de la libre concurrencia inherente al modelo de economía de mercado, que solo puede encontrar soporte adecuada y suficiente en una norma de rango legal, Ley en sentido estricto según el art. 128 de la Constitución, o votada en Cortes, en una terminología equivalente, peculiar del anterior sistema político, con arreglo al art. 4º, 3 de la nº 110/1.963, ya reseñada más atrás.
Ha quedado dicho que el entero grupo mermativo donde se regula este sector comercial está formado por disposiciones generales dimanantes de la Administración General del Estado, con el máximo rango como obra del Consejo de Ministros (Reales e Decretos) pero en cualquier caso con nivel inferior a la Ley. En consecuencia, son impotentes para establecer en favor de Aldeasa un régimen de mono polio que permita absorber los depósitos de provisiones de Iberia en los francos de aquella como lo era también, según vimos, para desconocer los derechos adquiridos al amparo del régimen jurídico anterior. Tal insuficiencia de los Reales Decretos 2517/1.974 y 121/1977, por su talante reglamentario, para conseguir la finalidad pretendida en ellos, conlleva necesaria y automáticamente la anulabilidad de los actos administrativos singulares producidos bajo su amparo.
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Estimar la apelación formulada por Iberia, Líneas Aéreas de España, S.A. contra la sentencia que el 11 de febrero de 1.984 dictó la Sala de lo contencioso- administrativo (Sección Segunda) de la Audiencia Nacional, sentencia que revocamos íntegramente.
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Declarar la nulidad, por no ser conformes a Derecho, de la Orden del Ministerio de Hacienda (punto 6º) de 7 de octubre de 1.980 del Acuerdo de 3 de abril de 1.981 dimanante de la Dirección General de Aduanas y de la Orden ministerial d e17 de julio de 1.981, asi como reconocer el derecho a Iberia a seguir explotando su depósito de provisiones, pertrechos y repuestos en el Aeropuerto de Barcelona tal y como venía haciendolo.
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Desestimar las demás pretensiones formuladas en el escrito de demanda bajo los ordinales 1º, 2º, 3º, 5º y 6º de la Súplica.
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No hacer pronunciamiento alguno respecto del pago de las costas procesales en ambas instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el B.O. del Estado, e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizabal Allende, Magistrado de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública dicha Sala de lo que como Secretario de la misma certifico. En Madrid, a 28 de abril de 1.987.- Francisco Blas Rodriguez. Rubricado.
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