Régimen jurídico del servicio público de estiba y desestiba

AutorSantiago Nicolás Díaz Fraile
CargoLetrado. Jefe de División de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado
Páginas79-142

A MODO DE INTRODUCCIÓN

El transporte en general, y el marítimo en particular, ha sido y es en la actualidad el vehículo por excelencia de transmisión de cultura y riqueza, quizá superado únicamente por la lengua.

Podemos afirmar que el comercio ha ido creciendo en proporción y bajo el amparo del desarrollo de los medios de transporte. La posibilidad de intercambiar mercancías, y obtener con ello un beneficio indujo a sistematizar la producción y a establecer vías o flujos de comunicación más o menos estables y, con ello, al conocimiento de civilizaciones de muy diversa índole.

El descubrimiento de nuevos mercados, y la introducción en el tráfico económico de nuevos productos accesibles a amplias capas de población, animaron la inversión en medios de transporte marítimo, haciéndolos más veloces y seguros y, sobre todo, ampliando su capacidad de carga.

Lógicamente, el coste de construcción de buques ha ido aumentando, requiriendo en numerosos casos la creación de consorcios que hagan frente al gasto. Nos encontramos no ya ante un nuevo medio que posibilita una actividad económica cual es el intercambio de mercaderías, sino ante un negocio en sí mismo: la explotación económica de una nave de transporte.

Resulta, pues, claro que la rentabilización de un buque se produce por el mayor tiempo de navegación con un alto nivel de ocupación de sus espacios de carga, lo que hace necesario reducir los tiempos de escala en puerto al mínimo imprescindible.

Como es natural, las ofertas portuarias se orientan en la actualidad precisamente a prestar un eficaz y rápido servicio al buque, y un cuidadoso servicio a la carga. De ahí que se ponga el empeño en ampliar líneas de atraque y nuevos espacios en tierra que permitan el ordenado tránsito de las mercancías.

Uno de los factores que adquiere notable importancia a la hora de suprimir tiempos muertos o días de plancha (y, por ende, elevadísimos costes no productivos), es la fluidez de la carga y estiba, desestiba y descarga, y el transbordo, actividades particularmente significativas por cuanto las mismas inciden tanto en el buque, como en la carga, siendo, además, la actividad principal que, en definitiva, marca los tiempos de estadía del buque en puerto.

El continuado y, en ocasiones, desordenado, aumento de espacios de carga o toneladas de registro bruto, ha ido reduciendo los márgenes de beneficio industrial, al abaratarse sustancialmente la oferta del transporte. De ahí que el armador o fletador se vea en la necesidad, cada vez más perentoria, de reducir todo tipo de costes. A la vez, el extraordinario desarrollo de las vías de comunicación terrestre ha reducido la importancia del concepto de hinterland o zona de influencia geográfica de un puerto. La atenuación de la cautividad de determinados tráficos ha fomentado la competitividad entre puertos que tradicionalmente tenían asignadas sus líneas, lo que sin duda ha redundado en la mejora de la prestación de los servicios portuarios.

Esta evolución en el transporte marítimo y en sus servicios complementarios ha visto su reflejo, como no, en los sistemas y medios de carga, obligados a reducir sus tiempos (aún a pesar del aumento constante del arqueo bruto de los buques), en ocasiones en difícil equilibrio con la seguridad en las operaciones.

La estiba se convierte, así, en piedra angular del negocio marítimo portuario, de ahí el interés en dotarla de una organización que garantice una respuesta eficaz a las necesidades del buque y la carga y, a su vez, aumente el valor de la oferta del puerto, en armonía con el resto de servicios que se prestan en ese espacio.

Por otro lado, la organización del servicio de estiba se articula teniendo en cuenta los peculiares rasgos de la actividad de la que es auxiliar, el transporte marítimo fundamentalmente, pero sin olvidar su carácter interfase, de enlace entre modos diversos del transporte.

Una de las notas distintivas del transporte marítimo que, a su vez, deja su huella en el sector (sea como fuere su organización), es la irregularidad en los tráficos y, en consecuencia, en la demanda de mano de obra. Esto, unido a los altos costes del negocio a los que ya hemos aludido, y a las cada vez mayores complejidades técnicas de la manipulación de la mercancía, y su especificidad no reproducible en otros sectores, ha decidido al legislador español a diseñar un sistema basado en la disposición de un contingente suficiente de personal debidamente cualificado y disponible para la prestación del servicio.

  1. ANTECEDENTES BÁSICOS E INMEDIATOS DE LA ACTUAL REGULACIÓN DEL SECTOR DE ESTIBA EN ESPAÑA

    El precedente inmediato del actual marco normativo del sector, establecido en 1986, lo encontramos en un Organismo Autónomo, de naturaleza administrativa, denominado Organización de Trabajos Portuarios (en adelante OTP) adscrito al Ministerio de Trabajo, y encargado de gestionar el pool de trabajadores portuarios.

    Este Organismo, que aparece pormenorizadamente regulado en la Ordenanza del Trabajo de Estibadores Portuarios (publicada mediante Orden de 29 de marzo de 1974 ¿BOE de 4 de abril¿), tenía atribuido «el conocimiento y resolución de los asuntos y cuestiones referentes a la ordenación de las relaciones de trabajo y asistencia social de los trabajadores portuarios, así como velar por la elevación de su nivel profesional y socioeconómico y la mejora de la productividad» (art. 158).

    Para la consecución de los fines que tenía atribuidos, la norma dotaba a la OTP de una serie de competencias, entre las que destacaremos las siguientes (art. 159):

    ¿ La organización y mantenimiento de un sistema laboral adecuado para la realización de las operaciones portuarias y la efectividad de los derechos sociales de los trabajadores.

    ¿ La administración y gestión de los fondos correspondientes para el pago de salarios y demás beneficios derivados de la Ordenanza de Trabajo.

    ¿ El encuadramiento de los trabajadores portuarios en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar 1 [art. 2.a).6 del Decreto 2864/1974, de 30 de agosto; BOE de 10 de octubre].

    ¿ La formación y perfeccionamiento del personal dedicado a las faenas portuarias, en las técnicas de prevención de accidentes, seguridad e higiene del trabajo.

    ¿ La realización de las tareas formativas y de perfeccionamiento (que se convierte en nervio central del actual sistema).

    La intervención de la OTP en la organización del trabajo se limitaba a «la vigilancia para el exacto cumplimiento de las disposiciones laborales vigentes en general, las específicas de esta Ordenanza y las particulares del puerto» (art. 15), no obstante lo cual se preveía el supuesto, excepcional en palabras de la propia disposición que comentamos, de que, en defecto de empresarios que organizasen determinadas operaciones o servicios, fuese la OTP la encargada de realizarlos (... excepcionalmente podrá la OTP ...) 2, dicción que sugiere una doble observación. Por una parte, al hablar de determinadas operaciones o servicios no se alude ni puede entenderse que se refiera a todo el servicio de estiba y desestiba en un puerto determinado, por lo que habría que concluir que esta previsión abarca tanto el supuesto de insuficiencia de empresarios en un momento dado, como de su inexistencia (supuesto este último más teórico que real). Por otra parte, el precepto dice que la OTP «podrá» proceder a la organización de determinadas operaciones o servicios, lo que pudiera interpretarse como una facultad o potestad de la OTP, a nuestro juicio desacertadamente, pues de lo que se trata más rectamente es de habilitar al organismo autónomo para la realización de esas actividades en una situación que se declara excepcional, sin necesidad de recurrir al principio (algo extremo) salus populi suprema lex esto para resolver la papeleta de garantizar la prestación del servicio ante la carencia de empresas portuarias. Pero es que, además, el carácter excepcional y coyuntural de la medida contenida en este precepto, se adivina por el hecho de que las Juntas de Puertos podían actuar en régimen de empresa en operaciones de carga y descarga 3, situación mucho más estable, ajena a la excepcionalidad.

    En otro orden de cosas, la clasificación profesional se segmentaba en rígidas categorías profesionales (art. 18, 31 categorías en total), que mantenían su estanqueidad al no contemplarse la posibilidad de realizar funciones de categorías distintas, aunque fueran equivalentes o de contenidos similares, encuadrándose cada trabajador en la lista correspondiente a su especialidad.

    Téngase en cuenta la importancia de estas listas a la hora de dimensionar las plantillas. Sólo con decir que el referente para la aplicación del principio de rotación lo constituían estas listas, nos daremos cuenta de que el efecto inmediato e inevitable no podía ser otro que el mantenimiento estructural de excedentes de personal, así como un creciente grado de inactividad que, a la larga, haría inviable el sistema.

    Continuaba la Ordenanza regulando minuciosamente todos los aspectos, tanto individuales como colectivos, a que pudiera dar lugar la relación entre trabajadores, OTP y empresas (producto de la entonces imposibilidad legal de negociar o convenir normas colectivas laborales, propias hoy de esta rama del ordenamiento), relación triangular que no aclaraba, al menos de modo terminante, entre quienes se establecía un vínculo laboral, circunstancia de vital importancia pues tanto la exigencia del cumplimiento de deberes como el ejercicio de derechos derivados de esta relación dependían en parte de los sujetos frente a los cuales fueran exigibles.

    Hemos hecho alusión a los fines y competencias de la OTP, así como a su intervención en las operaciones portuarias. Pero este Organismo era, además, un registro en el que se encontraban censadas las empresas portuarias sometidas a la misma Ordenanza 4. Actuaba como organismo rector, administrativo y de vigilancia.

    Esta incómoda situación de indefinición fue definitivamente...

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