Ley 110/1963, de 20 de julio, de represión de prácticas restrictivas de la competencia.

EL OBJETO, LA NECESIDAD Y LA TRASCENDENCIA DE LA LEY

1. El objeto de la Ley.

   La iniciativa empresarial constituye un factor muy poderoso de desarrollo económico y, consecuentemente, de progreso social. Consciente de ello, el Estado, con su política económica intenta crear las condiciones que permitan el máximo despliegue de la libertad de empresa, no sólo mediante la eliminación de intervenciones administrativas que, justificadas en otras etapas pudieran hoy obstaculizar el funcionamiento de los mercados, sino también, y más trascendentalmente, a través de la creación de un marco institucional adecuado que asegure un amplio grado de flexibilidad al sistema económico en su conjunto. A este propósito responde la promulgación de esta Ley que, en defensa de la competencia, prohíbe las prácticas restrictivas instrumentadas merced a la colusión, así como los abusos por parte de las empresas con dominio del mercado.

2. Su necesidad y oportunidad.

   La necesidad de una Ley especial que de forma general regule la competencia en el mercado se deja sentir hoy en España de la misma forma en que se manifestó con anterioridad en otros países, al alcanzarse en ellos un determinado nivel de desarrollo y viene exigida, no sólo por esta razón, sino por el indeclinable y permanente deber del Estado de defender al consumidor contra los abusos derivados de restricciones intencionadas a la competencia. En todos los países en los que a lo largo del siglo XIX fué legalmente consagrada la libre competencia se hizo evidente, en un determinado momento, la necesidad de regular la defensa de esa libertad de competir, por medio de Leyes especiales que suministran instrumentos más eficaces que los proporcionados por el derecho común. Este movimiento legislativo se inició en 1890 en los Estados Unidos de América, con la promulgación de la Ley Sherman, en la que se prohibió la restricción de la competencia, a través de la monopolización de mercados o por medio de la colusión. Desde esa Ley hasta la «Celler-Antimerger Act» de 1950, que prohibió la fusión de empresas con fines monopolísticos, los Estados Unidos son el país donde con mayor extensión y complejidad legislativa se ha estructurado una política de defensa de la competencia.

   De forma análoga a lo sucedido en los Estados Unidos, en la Gran Bretaña y Alemania, llegó un momento en que se hizo patente la necesidad de recurrir a una legislación especial sobre la materia, cuyas últimas y vigentes manifestaciones son, respectivamente, la «Restrictive Trade Practices Act», de 1956, y la «Gesetz gegen Wettbewerbobeschränkungen», de 1957.

   Posteriormente, este tipo de legislación ha experimentado un importante desarrollo, siendo hoy más de veinte los Estados que cuentan con disposiciones legales sobre la materia. Además, se han incluido cláusulas prohibiendo las prácticas restrictivas de la competencia en una serie de tratados internacionales y, concretamente, en los constitutivos de la Comunidad Económica Europea del Carbón y del Acero (C.E.C.A.) y de la Comunidad Económica Europea (Mercado Común). El Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, en sus artículos 85 y 86, establece las bases de un amplio sistema de prohibición de las restricciones de la libre competencia, que posteriormente ha sido objeto de minuciosa reglamentación. Asimismo, en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (O.C.D.E.), de la cual forma parte España, y al amparo del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), se han constituido grupos de expertos para estudiar el problema en todo su alcance.

   La lucha del Estado moderno contra las prácticas restrictivas implica así un paso ulterior a la lucha contra el abuso de los monopolios, en cuanto engloba no sólo a éstos sino, más general y profundamente, a todos los estrangulamientos del mercado. Completa de un lado el campo de acción de la empresa pública antimonopolística, de la política comercial de liberalizaciones, de la política arancelaria y fiscal, en todos aquellos aspectos que quedan incólumes a pesar de la actuación de estas medidas y hace, de otro lado, más intensa tal actuación. Aparece de este modo evidente la inserción dentro de un marco general de política económica de la presente Ley, que no hace otra cosa sino seguir los criterios económicos ya experimentados por doquier.

3. La trascendencia de la Ley a efectos económicos.

   La promulgación en España de una Ley de represión de las prácticas restrictivas significa así nuestra incorporación a una corriente de política económica, común hoy a la mayoría de los países occidentales y que es plenamente coherente con el mantenimiento y la consolidación de un sistema económico basado en la empresa privada y el mercado.

   La trascendencia de esta disposición resulta patente al observar que consecuencias obligadas de las prácticas restrictivas son la elevación de precios, aunque no existan justificaciones basadas en los costes o en la situación de aprovisionamiento, el mantenimiento de precios excesivamente altos a pesar de las medidas de liberación económica que se adopten, el empeoramiento de la calidad de los productos o de los servicios, la lentitud en el desarrollo e incluso la tendencia al estancamiento económico.

   No se atenta contra la concentración económica, deseable por tantos conceptos en España, donde más del 90 por 100 de las empresas cuentan con cinco o menos empleados, debiendo el Estado favorecer los procesos de concentración que redunden en la formación de unidades de producción o distribución de dimensiones más adecuadas a las actuales necesidades económicas.

   Este, precisamente, es el sentido del artículo 135 de la Ley de Reforma Tributaria, de 26 de diciembre de 1957, que concede una serie de beneficios fiscales a la integración de empresas, siempre que éstas no originen situaciones que permitan la realización de prácticas monopolísticas.

   La Ley respeta plenamente el anterior precepto, y si obliga a la inscripción de los actos de fusión de empresas, en determinadas circunstancias, ello es solamente al objeto de contar con los medios de información necesarios para evitar que, como consecuencia de tales fusiones, se produzcan abusos de situación de dominio de los previstos en el artículo segundo.

   La presente norma constituye, por tanto, una pieza fundamental del marco institucional de la economía española; al igual que las Leyes fiscales, sociales y de crédito establecen unos derechos y obligaciones que delimitan la actuación del empresario, y al igual que la Ley de Convenios Sindicales Colectivos establece la obligación del propio empresario de intentar, de buena fe, llegar a un acuerdo con sus trabajadores para la fijación de las condiciones de trabajo de éstos, la Ley fija unas reglas de competencia que establecen con claridad los límites de una sana libertad, que permitirá el libre desenvolvimiento de las actividades económicas, sin que el ejercicio de la misma conduzca a situaciones de mercado nada deseables para los consumidores y para el interés general.

   Los propósitos de esta Ley son de largo alcance, lo cual no quiere decir que no puedan sentirse pronto sus efectos beneficiosos. Los mecanismos legales que ahora se crean ponen en manos del Estado la posibilidad de llegar a conocer a fondo la estructura del mercado en los más variados sectores económicos. Y ese conocimiento hará posible la actuación racional sobre algunos de los componentes más importantes de los precios que, precisamente por su carácter estructural, tienen una influencia más permanente en la evolución de estos últimos. Puede presumirse, pues, que la actuación continuada de los órganos que crea la presente Ley (Tribunal, Consejo y Servicio de Defensa de la Competencia) adquirirá una importancia capital.

LOS ANTECEDENTES LEGALES ESPAÑOLES Y ENCARGO LEGISLATIVO

1. Antecedentes legales en España.

   Es cierto que en nuestra legislación existen evidentemente precedentes de prohibición de determinadas prácticas restrictivas y de consagración de ciertos principios de libertad económica; pero tales precedentes obedecieron siempre a razones de carácter muy concreto, sin pretender tener un alcance general como el que actualmente exige el normal funcionamiento de una economía basada en los principios del mercado y que, en medida creciente, tiende a abrirse al exterior.

   Las primeras prohibiciones de conciertos y monopolios que se contienen en nuestra legislación estatal (Ley X y XI, título XII, libro XII de la Novísima Recopilación) se refieren al perjuicio de las rentas reales, castigando a las «personas que se conciertan entre sí, haciendo liga y monopolio, de no vender y contratar aquellas cosas que son de su trato». Estas prohibiciones, dictadas ya en los comienzos del Estado Moderno (quaderno de las Alcabalas, Ley 51 y Ley de 1566) no contemplan la economía de mercado, incompatible con las ideas entonces imperantes, sino la defensa de las regalías fiscales. Esta misma idea continúa latente, de forma parcial, pese a la introducción en el pasado siglo de la política de libertad industrial y mercantil, en nuestros Códigos Penales, hasta el actual, en el que se castiga la colusión para alterar los precios en perjuicio de las rentas fiscales en las subastas públicas.

   Con la decadencia del intervencionismo mercantilista, iniciada con la Cédula Real de libertad industrial de 1767 y la de Comercio libre de 1778, comenzaron a crearse en nuestro país las condiciones mínimas para la existencia de una cierta competencia en el mercado.

   Las Leyes de 1813 que confirmaron el principio de la libertad industrial aboliendo los privilegios monopolísticos señoriales y suprimiendo la agremiación forzosa, aunque de escasa aplicación inmediata, despejaron el camino del liberalismo económico en España, que se consolidó a lo largo del siglo XIX.

   Pero la proclamación de la libertad industrial y mercantil, dogma máximo del liberalismo, al no llevar aparejado el establecimiento de un mecanismo de defensa, sirvió para abrir el cauce a la aparición de monopolios industriales y mercantiles. Los Códigos de la época, redactados en pleno apogeo del liberalismo y del mito de las Leyes codificadas omnipotentes y con vocación de eternidad, reflejan esta situación. Así, en nuestro Código Penal de 1848, se recoge la prohibición de las colusiones con una amplitud indudablemente orientada a la libertad del mercado, y esa prohibición subsiste en los Códigos de 1870, 1928, 1932 y en el actual (artículos 539 a 541 y 574), pero siempre sin la instrumentación necesaria para garantizar su efectiva observancia y evitar las consecuencias desfavorables de la existencia de monopolios privados, tan contrarios al espíritu social que caracteriza desde 1936, la legislación del Estado español.

   En efecto, el Nuevo Estado viene proclamando reiteradamente en sus Leyes Fundamentales la subordinación de los valores económicos al interés de la Nación y a las exigencias del bien común (Declaraciones VIII y XII del Fuero del Trabajo, artículos 26 al 30 del Fuero de los Españoles y artículo 11 de la Ley de Principios del Movimiento Nacional).

   El artículo 75 de la Ley de Reforma Tributaria estableció ya la posibilidad de aplicar un gravamen complementario a las empresas que llevan a cabo prácticas restrictivas. Sin embargo, el carácter fragmentario de las disposiciones mencionadas y la extraordinaria complejidad de las situaciones de restricción de la competencia que pueden presentarse impedía basar sólo en ellas una política antimonopolista eficaz.

2. El encargo legislativo.

   A ello se refería expresamente el Decreto-ley de Ordenación Económica, de 21 de julio de 1959, al disponer que «el Gobierno propondrá a las Cortes o dictará, en caso de urgencia, las oportunas disposiciones para prevenir y combatir las prácticas monopolísticas y demás actividades contrarias a la normalidad del comercio y a la flexibilidad de la economía».

   Existe, pues, un antecedente legal que prevé, dentro del cuadro general en que se esbozó el Plan de Estabilización, la publicación de una legislación específica contra prácticas restrictivas de la competencia. Con tal legislación, solicitada ya desde hace tiempo por amplios círculos de la economía nacional –tal como se hizo patente en el Tercer Congreso de Trabajadores, en el Primer Congreso Sindical y en la Sexta Asamblea de Hermandades Sindicales de Labradores y Ganaderos– no debe perseguirse otra cosa que alcanzar un nivel razonable de competencia dentro de nuestro mercado interior.

   Siguiendo estas líneas de actuación, el reciente Decreto de 23 de noviembre de 1962, al tratar de proporcionar un marco jurídico al proceso de desarrollo económico que actualmente vive el país señala la necesidad de adoptar, con un criterio de unidad, una serie de medidas armónicas que permitan el crecimiento de la actividad económica que el futuro Plan de Desarrollo pretende, dentro del equilibrio y la estabilidad, tanto interna como externa, de nuestra economía.

   Aceptando estos criterios, se promulga la presente Ley, que no obedece a meras razones coyunturales, sino que, como anteriormente se ha expuesto, responde a una auténtica necesidad estructural o permanente: la de ordenar la concurrencia como premisa indispensable para obtener el máximo aprovechamiento de los recursos productivos del país dentro del mayor grado de libertad económica y dentro del orden público económico que constituye así el marco adecuado a la misma.

PUNTOS FUNDAMENTALES INFORMADORES DE LA NUEVA LEY

1. La inserción de la Ley en el orden público económico.

   El concepto tradicional del orden público como idea que constituye jurídicamente una cláusula de salvaguardia con eficacia en el campo civil, en el penal y en el administrativo, es por su propia naturaleza un concepto en blanco que la legislación va en cada momento concretando. Es la tarea diaria del Estado, la asunción o el rechazo por el mismo de una serie de finalidades cambiantes, la que hace que este concepto por su esencia inmutable tenga un contenido más o menos amplio. La idea del orden público comporta una limitación a la libertad genérica de los particulares, una frontera a las relaciones ínter-privadas.

   Con la presente Ley viene a delimitarse uno de los aspectos mas importantes del orden público, adjetivándole dentro de un sistema administrativo de economía libre y configurando así un orden público económico. Una vez que la idea de absoluta y aséptica separación entre Estado y Sociedad ha sido arrumbada en todos los sistemas políticos, se postula del Estado la necesidad de que tome a su cargo la conformación activa de lo social, ya que ello es cabalmente una de sus razones de existir. Esta actividad de conformación alcanza también, por imperativo de nuestras leyes fundamentales, a la Economía.

   La actividad de la Administración dirigida a conformar económicamente la Sociedad puede, sin embargo, emprenderse por diferentes caminos, desde la emanación de auténticos actos de sustitución hasta la fijación de unos límites dentro de los cuales la actividad libre de los particulares puede desarrollarse. En realidad, tanto el sistema de intervención económica con emanación de actos administrativos de sustitución en las relaciones interprivadas, como la delimitación de un orden público económico implican a fin de cuentas una misma finalidad a alcanzar por diferentes técnicas jurídico-administrativas. La meta en uno y otro camino es idéntica: la de conseguir el resultado que se obtendría de un nivel razonable de competencia, ya que lo que importa desde un punto de vista económico no es tanto la libre actividad como el resultado final de la misma.

   La consecuencia inmediata de esta inserción en el orden público cristaliza en resultados positivos: por una parte, la Ley es de aplicación de modo genérico a todas las situaciones que en ella se contemplan, siempre que éstas produzcan sus efectos dentro del ámbito nacional; permite esto ignorar el hecho de que su origen haya tenido lugar más allá de nuestras fronteras y escapar, de este modo, a la aplicación de la regla «lex loci contractus». De otro lado, siendo nulos, con nulidad absoluta, los actos contrarios al orden público, aparece claramente irrenunciable toda acción declarativa de dicha nulidad.

2. Inoportunidad actual de la tipificación penal de las prácticas restrictivas.

   La propia naturaleza del orden público económico, que en la Ley se contempla, refuerza la consideración que ya el orden objetivo de las cosas apunta, de la imposible utilización de la técnica penalista de la tipicidad, es decir, del deslinde preciso y claro de la materia prohibida. Aplicar, no obstante, la técnica de la tipicidad penal, definiendo como delitos los actos prohibidos por la Ley en esta materia concreta, atentaría al principio de seguridad jurídica, dadas las dificultades de tal tipificación, y de otro lado quebrantaría la regla áurea de la adecuación y proporcionalidad de la sanción a lo sancionable, utilizando la sanción penal para algo que administrativamente es alcanzable. En realidad y por su propia esencia, la idea del orden público no viene a ser otra cosa sino la cláusula de reserva por donde aquellos actos contrarios al interés de la comunidad, y que son de imposible tipificación penal, viene a ser recogida. La radicación de la prohibición en la idea de orden público económico brinda la posibilidad, dentro de la técnica jurídica, de escapar a la imposible precisión de una tipicidad penal.

3. La oportunidad de la Ley desde el punto de vista administrativo.

   La conveniencia y oportunidad de la presente Ley venía ya anunciada desde 1959.

   Liberado en gran parte nuestro comercio exterior, suprimidas la mayoría de las intervenciones administrativas en materia de distribución y de consumo en el mercado interior y reducidas al mínimo indispensable las técnicas de intervención, es necesario el complemento de estas supresiones con un perfecto deslinde del orden público económico, es decir, de las materias en las que la libre actividad del mercado puede transformarse en una falsa libertad, impidiendo esa sustitución, que la supresión de potestades administrativas se convierta en un traspaso de las mismas a los particulares, de lo que resultarían serios perjuicios para los consumidores y graves obstáculos para el desarrollo económico del país.

   En efecto, los actos administrativos dictados en virtud de potestades de intervención económica son fiscalizables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pero se produce un vacío peligroso en el ordenamiento jurídico cuando, al ir desapareciendo tales potestades de la Administración, son los particulares quienes a través de la colusión o del abuso del dominio en el mercado, se invisten ilegítimamente de potestades sobre éste, en perjuicio de los consumidores y sin posibilidad alguna –de no haberse dictado esta Ley– de ser fiscalizada su actuación.

EXAMEN DE LA LEY

1. Delimitación de las prácticas restrictivas.

   1.1 Su definición.

   Como prácticas restrictivas contempla la Ley dos supuestos genéricos: el de la práctica restrictiva colusoria y de la práctica abusiva de las empresas con dominio de mercado.

   Aparte de la utilidad de recoger la experiencia que en los países occidentales se tiene en la materia, insertando en nuestro texto legislativo definiciones paralelas de las prácticas prohibidas, se ha procurado en la Ley delimitar en lo posible el ámbito de lo prohibido.

   En materia de colusión se establece una cláusula general de prohibición, definida en razón a los distintos sujetos que la practican, al medio por el cual la práctica se establece y más particularmente a la finalidad última que tales prácticas colusorias intentan.

   Es menester destacar que el juego conjunto de las definiciones de los medios de la colusión, contrato, convenio, conducta conscientemente paralela y de la finalidad perseguida –falsear, limitar o impedir la sana concurrencia– viene a delimitar la auténtica naturaleza de la colusión como práctica prohibida, de aquellos otros supuestos que hacen relación más bien a los usos y prácticas comerciales perfectamente legítimas y, con mayor razón, de aquellos otros, como los Convenios Sindicales Colectivos, por completo excluidos, al efectuarse en virtud de ordenación legal diferente y para finalidad específica distinta de la prevista en la presente Ley.

   Las consideraciones antes expuestas fuerzan a conservar, tanto en la colusión como en los abusos de dominio, una cláusula general prohibitiva, al objeto de evitar que una delimitación no exhaustiva deje fuera del campo de acción de la Ley una serie de supuestos que resultarían de este modo legalizados. La multiplicidad de las formas de actuación en la vida económica y la experiencia en nuestro país y fuera de él de las multiformes prácticas restrictivas, apoyan la necesidad de esta cláusula genérica. Sin embargo, no se trata del fácil recurso a la cláusula general, dado que, tanto en la colusión como paralelamente en los abusos de dominio, la Ley establece una enumeración particular e indicativa de las prácticas prohibidas en la misma, y más fácilmente identificables.

   En última instancia, en todas las definiciones de la Ley late la idea común a todos los aspectos de la técnica jurídica del orden público: la definicion en razon a la finalidad prohibida; dicho en otros términos, prohibición de un resultado económicamente dañoso para la Comunidad, y protección al interés de los consumidores, ratio última de la Ley.

   1.2 El paralelismo de las cláusulas generales de definición.

   Por una razón evidente de justicia, las definiciones a través de clásulas generales y prohibiciones concretas que en los artículos I, II y III se contemplan, se ven acompañadas, en cuanto al régimen de excepciones, por la misma técnica; definición por cláusula general y enumeración indicativa. Las razones de este paralelismo son, en principio, las ya expuestas; y, en concreto, en un momento en que el desarrollo económico del país está en marcha, la necesidad de no delimitar a priori un concepto absolutamenté intangible e inamovible de prácticas beneficiosas a la economía nacional. De otro lado, tanto la regla general como las excepciones particularizadas responden al mismo criterio de utilizar, en la medida de lo adaptable a nuestra legislación interna, la experiencia de países con problemas paralelos.

   1.3 La exclusión de las potestades administrativas en materia de prácticas restrictivas y naturaleza jurídica de la excepción.

   El antagonismo entre las técnicas administrativas de intervención y la utilización de la idea del orden público económico, a más de constituir la razón fundamental que establece la oportunidad en este momento de promulgación de la Ley, aparece reflejada en el artículo IV de la misma, ya que, como anteriormente se ha indicado, la técnica del orden público económico viene a salvar en cierto sentido el riesgo que plantea la progresiva desaparición de potestades administrativas. En tanto éstas subsistan, no entra en juego la Ley en cada sector concreto de actividad económica, puesto que no es aquí la iniciativa privada dentro del marco del orden público, lo que estructura libremente la economía, sino que es la propia Administración quien la conforma, a través del ejercicio de sus potestades de intervención. Es por ello preciso hacer esta salvedad que configura claramente el ámbito de aplicación de la Ley.

   1.4 El abastecimiento de las poblaciones.

   En el mencionado artículo se contempla, además, un supuesto de singular relieve. Referida la Ley a la idea matriz del orden público económico, sería incompatible que tal idea quedase interiormente sometida a consideraciones de administraciones diversas, que pudiesen interpretar el contenido de la misma en diferentes maneras. A evitar ello tiende lo dispuesto en el apartado segundo del artículo IV, que atribuye al Gobierno una competencia específica en evitación del peligro expuesto. Importa subrayar que no se trata de una absorción de competencias, sino, antes bien, de una consecuencia más de la incompatibilidad entre un sistema de intervenciones locales y una definición general de orden público económico, afectante a la generalidad del país.

   1.5 Las materias agrícolas excluidas.

   La exclusión prevista en el artículo cuarto número cuatro de la Ley, exigida por el propósito de no interferir la actividad de las empresas agrícolas, viene a incorporar a nuestra legislación una cláusula de exclusión que, con carácter general, se incluye en las legislaciones extranjeras sobre la materia. Concretamente, la fórmula recogida en la Ley es un fiel trasunto de lo establecido en el Reglamento dieciocho de aplicación del artículo cuarenta y dos del Tratado de Roma. Naturalmente quedan al margen de la exclusión que se establece las prácticas concertadas de los empresarios agrícolas en la medida en que las mismas tienen como finalidad la determinación de los precios. No podía ser de otro modo, ya que la extensión de la exclusión a las actuaciones sobre los precios implicaría la aceptación de una peligrosa zona de exención precisamente en los sectores suministradores de los productos que, por su propia naturaleza, afectan de modo más directo al consumidor, cuya defensa es el fin último de la Ley.

   Sin embargo, el carácter necesariamente indeterminado de la cláusula de exclusión que se establece exige la concreción, por vía reglamentaria, de los términos de la misma, en el Reglamento que se dicte a tenor de lo dispuesto en la Disposición Final primera.

   Por otra parte, las actuaciones de los empresarios agrícolas pueden, en función de lo dispuesto en la Disposición Adicional primera, ser objeto de Reglas Sectoriales de Competencia elaboradas por la Hermandad Sindical Nacional de Agricultores y Ganaderos y aprobadas por el Gobierno. En dichas Reglas se determinarán las prácticas legítimas en el sector agrícola y ganadero en función de las circunstancias de la Economía Nacional y de la oportunidad del momento.

   1.6 Prácticas exceptuables.

   Junto al paralelismo de las excepciones con las prohibiciones, es preciso apuntar la naturaleza de tales excepciones, tal como en la Ley se delimitan. En efecto, la posible exceptuación de una serie de prácticas restrictivas no implica sin más legalización de las mismas. Ello sería improcedente, cabalmente por el carácter de cláusula general que el apartado primero del artículo quinto contiene: implicando la autorización el reverso de la prohibición, debe ser el propio Tribunal el competente para ambas, pues de otro modo se habrá abierto un peligroso portillo a la eficacia de la norma.

   De otro lado, la posibilidad de que la autorización sea otorgada por el Tribunal viene a significar para el inversor una fórmula de máxima seguridad jurídica en su futura actuación en el mercado.

   1.7 Las reglas sectoriales de la competencia.

   La Ley prevé un sistema de mayor tipificación al encargar al Gobierno la aprobación de reglas sectoriales de competencia en las que se fijen las prácticas usuales y legítimas en las transacciones de las empresas. El encargo tiene el necesario carácter genérico, ya que es evidente la imposibilidad de concretar, en un momento dado de la evolución de la política económica del país, cuáles son las prácticas usuales y legítimas que dentro de las reglas sectoriales han de estar incluidas y, por tanto, excluidas de la aplicación de la Ley. Por ello es imposible tipificar de antemano lo que constituye la base de este ámbito exento y se hace necesario, por el contrario, separar el problema por sectores para, de este modo, determinar en cada momento lo que constituyen prácticas usuales y legítimas y diferenciarlas de las prácticas exceptuables, y éstas, a su vez, de las exceptuadas.

   La Ley, como norma legal que atiende a razones de pura política económica, no hace sino crear un marco lo suficientemente amplio para que exista la necesaria movilidad en la determinación de lo útil y aconsejable en cada caso dentro de cada regla sectorial. De este modo un cambio en la política económica, por muy radical que éste fuera, no llevaría aparejada la subsiguiente modificación en la Ley, sino que sería suficiente con que el Gobierno alterase el reglamento sectorial en el sentido en que éste se ha desajustado a las circunstancias económicas del momento.

   Por otra parte, de este modo se procura buscar la necesaria concreción de los usos legítimos en las prácticas comerciales y aclarar, por vía de exclusión, el ámbito de lo autorizado, con la debida publicidad en todo caso, lo que constituye el presupuesto indispensable que exige la deseable transparencia del mercado.

   Por último, la posibilidad de impugnar en cada momento, en vía contencioso-administrativa, las reglas sectoriales de competencia se encuentra dentro del cuadro de definiciones genéricas de la Ley.

2. Las consecuencias civiles, penales, administrativas y laborales.

   La definición de las prácticas restrictivas, como contrarias al orden público económico, comporta un doble juego de consecuencias: en primer lugar, implica, en el ámbito del Derecho Civil, la nulidad de los acuerdos y decisiones de colusión y la posible acción de resarcimiento entre particulares ante la jurisdicción civil ordinaria.

   En segundo lugar, el aspecto administrativo de la cuestión lleva a la necesidad de establecer una regulación jurídica que permita cancelar tales prácticas restrictivas. Dentro del ámbito administrativo, la finalidad más importante es justamente la de suprimir en lo sucesivo las prácticas perjudiciales a la economía nacional. Con ello no se agota la acción administrativa en esta materia. De una práctica restrictiva de las prohibidas por la Ley ha podido causarse un grave perjuicio a la comunidad económica y al desarrollo normal de la misma y a su vez ha podido obtenerse un beneficio privado extraordinario e injustificado, que un racional sistema impositivo debe reclamar para el Tesoro. De ahí que en la Ley se contemplen dos sanciones de finalidad diferente.

   La primera se fija en función del perjuicio a la economía nacional, estableciéndose como un porcentaje del importe de lo facturado.

   La segunda estaba ya prevista, con otro tipo inferior de imposición, en el artículo setenta y cinco de la Ley de Reforma Tributaria de mil novecientos cincuenta y siete y se establece en función del beneficio anormal e injustificado obtenido a través de la colusión o del abuso de dominio.

   La Ley respeta el campo que corresponde a las distintas jurisdicciones en su ámbito respectivo. Así la aplicación de los preceptos del Código Penal relativos a las maquinaciones para alterar los precios de las cosas queda vigente sin alteración alguna. La falta de identidad entre la idea de tipicidad penal y las definiciones de prácticas prohibidas, lleva consigo la independencia entre las posibles declaraciones en una y otra esfera, dado que la eventualidad de declaraciones contradictorias no producirían necesariamente interferencias, incluso a través de la eficacia erga omnes de la cosa juzgada.

3. La Jurisdicción.

   3.1 Necesidad de una especialización jurisdiccional.

   Todo este juego de consecuencias en los ámbitos civil y administrativo se basa en idénticas prohibiciones que la Ley contiene, pero atribuir su jurisdicción a Tribunales diferentes podría comportar resoluciones distintas que paralizasen en uno u otro campo la finalidad que la Ley persigue. Estas consideraciones abocan a una necesaria concreción: la necesidad de establecer una jurisdicción única que declare la existencia o inexistencia de la práctica restrictiva. Producida esta declaración, serán ya los distintos Tribunales los que enjuicien las consecuencias civiles, penales, administrativas o laborales que de la misma hayan de derivarse, ya sin peligro de interferencias con posible paralización de los diferentes procedimientos y sin riesgo, en definitiva, de que el principio de unidad del ordenamiento jurídico, insito en la misma esencia del Derecho, sufra menoscabo.

   No quiere ello decir que declarada la existencia de una práctica restrictiva entren en juego de modo automático como simple aplicación de las penas previstas en los artículos quinientos treinta y nueve a quinientos cuarenta y uno y quinientos setenta y cuatro del Código Penal, los Tribunales penales ordinarios, ya que es, como se ha indicado antes, diferente la tipificación penal de los delitos, de las prohibiciones contenidas en esta Ley. De otro lado, es la jurisdicción ordinaria la encargada de enjuiciar plenamente el cumplimiento o incumplimiento de la intimación del Tribunal de Defensa de la Competencia, examinando, como en cualquier otro caso y sin pie forzado alguno, la inserción de la situación de incumplimiento en el tipo punitivo previsto por el artículo doscientos treinta y siete del Código Penal ordinario.

   La determinación de prácticas restrictivas como contrarias al orden público económico, por resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia, constituye una presunción legal en cuanto a las demás esferas jurisdiccionales en lo que es intangible la probanza de los hechos. En efecto, los hechos probados por razón de inmediación de prueba y de apreciación global de las mismas circunstancias que se aprecian en las decisiones del Tribunal deben ser declarados irrevisables. De hecho, la resolución del Tribunal no constituye un mandato u orden de condena ni tiene otros efectos que la indiscutibilidad de los hechos declarados probados por el propio Tribunal.

   3.2 La atracción jurisdiccional de competencias administrativas.

   El afán de mantener a ultranza la seguridad jurídica sin menoscabo de la eficacia, resulta evidente en la Ley si se para mientes en que la competencia del Tribunal no es revisora de los actos administrativos, sino, antes bien, sustitutiva de la actuación administrativa que se limita a elevar el expediente al Tribunal. De este modo la jurisdicción no tiene una mera función excepcional de revisar el ajuste del acto administrativo a la norma, sino que se le atribuye función esencial, en todos los casos, y no sólo en el aspecto formal de control de legalidad, sino que, más trascendentemente, conforma el contenido de las declaraciones e intimaciones. De otro lado, se refuerza aún más esta honda preocupación de seguridad jurídica que late en la Ley, introduciendo de nuevo en la sistemática procesal el clásico recurso de súplica ante el Pleno del Tribunal,

   3.3 Necesidad de que la competencia del Tribunal alcance no sólo a la declaración de la existencia de prácticas restrictivas, sino también a la intimación al cese de las mismas.

   Por la misma naturaleza de la actividad económica, al Tribunal de Defensa de la Competencia, que la Ley establece, incumbe no sólo la declaración, sino también la ejecución concreta y específica de su propia declaración. El núcleo esencial de la Ley radica exactamente en la finalidad última de hacer que las prácticas restrictivas prohibidas por la misma desaparezcan del tráfico mercantil normal, y sólo desde esta perspectiva es entendible el sentido de la Ley. No bastaría una mera declaración de ilegalidad, sino que, ateniéndose al caso concreto declarado, es necesario que sea el propio Tribunal quien ordene la desaparición de la práctica restrictiva.

4. El Servicio de Defensa de la Competencia y el Registro de Prácticas Restrictivas de la Competencia.

   Independientemente, para unir la máxima eficacia con la máxima seguridad jurídica, se arbitra en la Ley un procedimiento administrativo previo, atribuido al Servicio de Defensa de la Competencia a quien por lo demás se limita al mero trámite sin posibilidad de dictar actos administrativos definitivos. A su cargo está, no sólo la averiguación de los hechos, la aportación de las pruebas, la instrucción del expediente y la definitiva elevación al Tribunal, sino también el Registro que en la Ley se crea.

   Constituye el auténtico órgano de engranaje entre la Administración y la Jurisdicción, estando a su cargo la tarea posiblemente más difícil en esta materia, la averiguación de los hechos justiciables y la acumulación de probanzas de los mismos. La ausencia de un órgano de esta naturaleza ha sido cabalmente una de las causas de que los preceptos penales hayan quedado hasta ahora como letra muerta.

   La naturaleza del registro es doble, pues de un lado el provisional es, a todos los efectos, un registro-consulta de naturaleza administrativa e índole secreta, y de otro, el registro definitivo está estructurado ya con vistas a la oportuna publicidad de las prácticas comerciales exceptuables, al objeto de que cualquier interesado pueda examinar, no tanto la práctica en sí cuanto los términos con sujeción a los cuales haya sido autorizada la práctica comercial restrictiva.

   Dentro del Servicio de Defensa de la Competencia se crea el Consejo de Defensa de la Competencia como órgano consultivo del Ministerio de Comercio, que actuará como el nexo de unión entre el Tribunal de Defensa de la Competencia y la Sociedad a través del cauce natural de la Organización Sindical.

5. Las sanciones. La garantía.

   A lo largo de la Ley aparecen una serie de sanciones administrativas de contenido económico. Unas de ellas responden a infracciones de tipo formal, tales como la omisión del deber de registro en los casos de acuerdos exceptuables y en los relativos a concentración de empresas; en tales infracciones formales se atribuye la potestad sancionatoria al propio Tribunal. Respecto a las demás, tanto en el gravamen complementario, como en la multa graduable de un porcentaje del valor de lo facturado, se atribuye la competencia al Consejo de Ministros.

   Tanto los acuerdos dictados por el Tribunal de Defensa de la Competencia como los que procedan del Consejo de Ministros imponiendo las sanciones a que se acaba de hacer referencia, e igualmente las adoptadas por el Consejo de Ministros como consecuencia de la aplicación de la presente Ley se someten plenamente a la garantía que supone su posibilidad de revisión jurisdiccional en vía contencioso-administrativa.

   En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas,

   DISPONGO: