STS 540/2020, 25 de Mayo de 2020

La Secc. Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Valencia, en el rollo de apelación 86/2016, dictó sentencia de fecha 27 de julio de 2017, cuyo Fallo era del siguiente tenor literal: "1) DESESTIMAR el recurso de apelación Interpuesto por INVERCO 2009 S.L., representada por el Procurador Don Alberto Mallea Catalá contra la Sentencia número 247/2.014 dictada con fecha 14 de julio de 2.014, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Valencia en el recurso contencioso-administrativo número 46/2.012, la cual se confirma.

2) Condenar a la parte apelante al pago de las costas procesales, las cuales se limitan en la cuantía de 2.000 euros".

Notificada a los interesados, la representación procesal de Inverco 2009 SL, interpuso recurso de casación contra la citada sentencia, y la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Valencia dictó resolución teniendo por preparado el mismo y emplazando a las partes para ante este Tribunal de Casación.

Recibidas las actuaciones, y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal dictó Auto de 10 de octubre de 2018, que acuerda: "1º) Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de "INVERCO 2009, S.L." contra la sentencia -nº 677/17, de 27 de julio-, confirmatoria en apelación (86/16) de la sentencia - nº 247/14, de 14 de julio- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Valencia que desestimó el P.O. 46/12. 2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: a) si el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el cuatrienal previsto en la Ley 47/03, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el cuatrienal previsto en la Ley 58/03, de 17 de diciembre, General Tributaria, o, en fin, el de 15 años, previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil; b) si dicho plazo deberá computarse desde que se ejecutó la obra y se emitió la certificación correspondiente, o, ha de estarse, por el contrario, a la fecha de la total terminación de las obras de urbanización, o, en su caso, a la fecha de publicación de la cuenta de liquidación definitiva.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: arts. 1964 del Código Civil, 15 y 25 Ley General Presupuestaria (LGP) y 66 Ley General Tributaria (LGT) [...]".

La representación procesal de la recurrente dentro del plazo prevenido en la Ley, presentan escrito en el que alega los hechos y fundamentos que estima oportunos y solicita de esta Sala: "Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias el/la Letrado de la Administración de Justicia se sirva admitirlo y tener por interpuesto, en tiempo y forma, y en la representación que ostento de la mercantil INVERCO 2009 SL, que tengo acreditada, Recurso de Casación contra la Sentencia nº 667 de fecha 27 de julio de 2017 así como contra el posterior auto de aclaración de sentencia de 19 de octubre de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera y, previa su tramitación, el Tribunal dicte en su día sentencia que case y anule totalmente la sentencia recurrida y dicte otra nueva, que estime el Recurso Contencioso Administrativo presentado en su día y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pretensiones oportunamente deducidas en el apartado QUINTO que damos por reproducido, y con expresa condena en costas a la Administración demandada".

La parte recurrida en su escrito de oposición expresa: " SUPLICO A LA SALA que tenga por presentado este escrito y lo admita, y con él tenga por formulada oposición al recurso de casación, y en méritos de lo expuesto desestime del recurso de casación formulado contra sentencia número 677 de 27 de junio de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera (Sección de Apoyo) y posterior auto de aclaración nº 677/17 de 19 de octubre".

Señalado el 18 de marzo de 2020 para votación y fallo no pudo llevarse a cabo como consecuencia de la declaración del estado de alarma por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por lo que ha tenido lugar con fecha 7 de mayo de 2020.

El objeto de este proceso es la impugnación por Inverco 2009 SL de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (TSJ C. Valenciana), que desestimó el recurso de apelación de la aquí recurrente y confirmó la decisión del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Valencia, en relación a cuotas de urbanización pendientes de pago.

Para una clara exposición de este recurso, se refieren los siguientes antecedentes:

a.- En el sector Industrial I-1 del Ayuntamiento de Alberic (Valencia), la parcela propiedad de la mercantil Maldosamos SL adeudaba, entre otras, el pago de cuotas de urbanización de dicho Sector Industrial. Iniciado el procedimiento recaudatorio, se procedió a la enajenación pública, resultando desiertas las dos subastas celebradas.

Por adjudicación directa se enajenó la finca a Inverco 2009 SL, la aquí recurrente, quien presentó una oferta por 873.000 euros, condicionada entre otros extremos a: La cancelación del embargo administrativo a la titular; certificación que "las cuentas urbanísticas liquidadas y giradas se encuentran abonadas o canceladas, y sin perjuicio del saldo que arroje la cuenta de liquidación definitiva"; y la división de la finca tras la escritura de enajenación a favor de Inverco 2009 SL en dos parcelas, una de 10.000 m2 y el resto de 11.053,80 m2, parcela restante que quedará afecta al pago del saldo de la cuenta de urbanización.

En fecha 30 de diciembre de 2010, y conforme el Ayuntamiento con las condiciones de la adquirente, se otorga la enajenación por adjudicación directa de la parcela en cuestión, en escritura pública otorgada en el Notario de Alberic D. Amador Esteban Peyaro de Moya, núm 1.605 de su protocolo. El mismo día se efectúa la segregación de 10.000 m2 de la parcela adquirida, y se transmite por Inverco 2009 SL a la mercantil Mercadona por 1.500.000 euros, parcela 9-B.

En las actuaciones municipales en relación a la segregación de 10.000 m2 de la parcela 9 del polígono consta que "está prácticamente terminadas la urbanización".

b.- Tras la adjudicación directa de la Parcela 9 del polígono, y la división por segregación de la misma en las Parcelas 9A y 9B, y la enajenación por Inverco 2009 SL de la parcela 9B a la mercantil Mercadona, la nueva propietaria demolió la nave existente en la Parcela 9B, así como el transformador eléctrico existente, presentado dicha mercantil una licencia para la construcción de un supermercado y también de un nuevo transformador. La conexión al nuevo transformador de la línea eléctrica se ha retrasado hasta la instalación del nuevo transformador. Asimismo, se procedió al traslado de un poste eléctrico que estaba en uno de los viales de la urbanización.

c.- Liquidadas las cuotas adeudadas por la anterior titular de la parcela 9, por urbanización del polígono con el importe del precio obtenido en la adjudicación directa, en noviembre de 2011 el Ayuntamiento de Alberic notifica dos cuotas de urbanización a Inverco 2009 SL, como titular de la Parcela PA, afecta con carga real al saldo de la cuenta de urbanización, por importe de 76.348,26 euros, por obras certificadas en junio de 2007, e instalaciones eléctrica en agosto de 2010 por importe de 14.568,23 euros. En total, 90.916,49 euros.

En relación a las dos cuotas liquidadas antes referidas, Inverco 2009 SL presenta recurso de reposición y posterior contencioso-administrativo, que tras su oportuna tramitación, es resuelto por sentencia de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4, de 14 de julio de 2014 desestimando el mismo, con imposición de costas a la parte recurrente.

Recurrida esta resolución judicial por Inverco 2009 SL en apelación ante el TSJ C. Valenciana, es desestimada por sentencia de fecha 27 de julio de 2017, objeto del presente recurso.

A pesar del esfuerzo de la recurrente en pretender determinar como dies a quo para la alegada prescripción, la fecha de la ejecución de la obra, y no la de la cuota de urbanización liquidada en su escrito de recurso de casación, ello se contradice con la realidad de la urbanización y las alegaciones de la hoy recurrente a lo largo del proceso.

La finca adquirida por adjudicación directa se enajenó libre de cargas, porque con parte del importe de dicha venta se abonaron las cuotas de urbanización que tenía impagadas la anterior titular de la Parcela 9, conforme a lo solicitado por Inverco 2009 SL. Y esta mercantil era consciente de la no terminación de la urbanización del Polígono, pues:

a.- Inverco 2009 SL interesó que la carga real por afección de la Parcela 9 al saldo de la cuenta de urbanización se traspasara a la parcela 9A, es decir, a la finca resultante de la división que no enajenó la adquirente el mismo día de comprar la Parcela 9. Si Inverco 2009 SL se manifestó, y así se acordó, que la carga citada se concentrase en la Parcela 9B no vendida, es que era consciente de la subsistencia de dicha carga, y por tanto, de la no terminación de la urbanización. Y por ello alegó Inverco en su escrito de interposición del recurso contencioso de fecha 24 de enero de 2012, al solicitar la suspensión del abono de las liquidaciones, "que el pago de las cuotas de urbanización se encuentra suficientemente garantizado pues obra afección real de la finca (Parcela 9A)[...]".

b.- Posteriormente, en su escrito de demanda de 17 de julio de 2012, Inverco alega que la que enajenada por ella parcela 9B tras la oportuna segregación, el mismo día de la adquisición de la parcela 9, no era solar, pues carecía de suministro eléctrico y de acceso rodado, (olvidando, por cierto, que sobre dicha parcela Inverco o Mercadona, la adquirente, demolió la nave existente y el centro de transformación). Si no era solar, es que la urbanización no estaba terminada de ejecutar, y por tanto, las cuotas de urbanización no se habían liquidado en su totalidad. Y procedía, como expresamente interesó Inverco 2009 SL, la subsistencia de la afección real.

c.- Inverco interesó que las "cargas urbanísticas, en relación con las cuotas liquidadas y giradas", se encontrasen abonadas. Y así se hizo con el importe de la venta, pero Inverco 2009 SL era consciente e incluso así lo alegó en su defensa, que las obras de urbanización no estaban terminadas cuando adquirió la parcela 9.

d.- La sentencia del TSJ C. Valencia aquí recurrida, tras la prueba practicada, refleja en su FD Tercero: "La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo al considerar, en esencia, que la recurrente cuando adquirió la finca nº 15.601 mediante adjudicación en venta directa derivada de expediente de recaudación ejecutiva por precio de 873.000 euros asumió el pago de las de liquidación. Por otro lado, rechaza la excepción de prescripción al entender que conforme a otro precedente debe valorarse a partir del momento de la aprobación de la liquidación definitiva.

[...]

Tercero.- Para resolver los anteriores motivos de impugnación ha de tenerse en cuenta que la apelante procedió a la división de la finca adquirida por subrogación en dos fincas distintas, vendiendo una de ellas, la de 10.000 m.c el día de su compra por precio de 1.500.000 euros, y concentrando en la restante la afección al pago de las cargas urbanísticas.

Lo cierto es que de la documental aportada el expediente se deduce que las cuotas urbanísticas no liquidadas en el momento de la transmisión de la finca pero derivadas de obras anteriores a la transmisión debían ser asumidas por el adquiriente, por ser preciso estar a las resultas de la liquidación definitiva, siendo la cuantía de las certificaciones de obra por valor de 76.348,26 euros, de junio de 2.007 y de 14.568,23 euros de agosto de 2.010. Así se recoge en los folios 491 y 492 del expediente, dentro de los condicionantes a la oferta económica expresados por la recurrente, así como en el certificación de débitos emitida para la venta. Y en este sentido hay que entender que el retraso en la aprobación de las cuotas de urbanización derivaba precisamente de la necesidad de incluir las indemnizaciones derivadas por las instalaciones eléctricas incompatibles, además de no coincidir los planos con los terrenos, de la necesidad de expropiar los terrenos y de obtener autorización judicial de entrada en la parcela de la deudora, tal como ha expuesto el arquitecto municipal en la ratificación de la prueba. Y también hay que tener en cuenta que dicho retraso ha venido derivado de los problemas habidos en relación con el entronque de la infraestructura eléctrica, pretendiendo Iberdrola la ejecución de la línea eléctrica de media tensión desde la subestación de Alzira.

Por otro lado, la actora debió tener en cuenta que en el acuerdo de adjudicación directa se indicaba que la urbanización estaba prácticamente terminada, lo que indicaba que quedaban todavía obras por realizar. También debe tenerse en cuenta que la totalidad de la oferta, 873.000 euros terminó por destinarse al pago de la deuda pendiente de Maldosamos SL, conforme al art. 84.3.d del Reglamento General de Recaudación, de la que quedó un saldo pendiente de 703,89 euros, como se deduce de la providencia del Recaudador municipal de 31.3.2011, folio 672.

Ello no supone contradicción alguna con los propios actos, ni vulneración del principio de confianza legítima, pues en ningún momento ha habido actos concluyentes de la Administración demandada que revelen que la actora nunca asumiría el abono de las certificaciones existentes pero no aprobadas, y que se liquidasen con posterioridad a la transmisión".

e.- En conclusión: Las obras de urbanización no estaban terminadas en su totalidad, realidad afirmada tras la prueba practicada en la sentencia de instancia, que no podemos revisar en casación ni lo ha solicitado la recurrente, ni puede conciliarse con las propias alegaciones de Inverco a lo largo del proceso, y resulta contradictorio además con el mantenimiento de la afección real por el saldo de la cuenta de urbanización, que interesó la propia Inverco y que la alegó como antes se ha expuesto.

Dos son las cuotas de urbanización que impugna la recurrente. Una cuota por importe de 14.566,23 euros, certificación número 16, de fecha 30 de agosto de 2010 referida a indemnizaciones por instalaciones eléctricas, y que fue girada y liquidada en su parte correspondiente por Resolución del Alcalde de 15 de septiembre de 2011 a la parcela 9B, titular Inverco. Según la citada Resolución, "el proyecto de Electrificación se aprobó por acuerdo plenario de 5 de julio de 2014 (BOP 13/08/2004), y se modificó por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 9 de abril de 2010 (BOP y DOCV 26/04/2010). El 30 de agosto de 2010 se emitió la certificación nº 16 de la obra de urbanización del sector, referida sólo al Proyecto de Edificación, por un valor de 92.087,45 euros. El 3 de marzo de 2011 se sometió a audiencia de los interesados el expediente mediante Providencia de Alcaldía". Se formularon ocho alegaciones escritas y una verbal personal. Se procedió a repartir el referido importe entre las parcelas del sector, con arreglo a su coeficiente de adjudicación.

Y en la página 3 de dicha resolución de la Alcaldía de distribución de la certificación 16 entre las parcelas de la urbanización, figura un importe de 7.983,08 euros a la parcela 9B, es decir, a la segregada y transmitida por Inverco a la mercantil Mercadona, que no consta en las actuaciones haya sido impugnada.

En consecuencia, sobre la certificación número 16, por obra ejecutada en agosto de 2010 y liquidada el 15 de septiembre de 2011, por importe de 14.566,23 euros, no se puede plantear cuestión alguna de prescripción.

En relación a las otras dos cuotas 13 y 14, por importe de 76.348,26 euros relativas a obras ejecutadas durante el mes de junio de 2007, por importes totales respectivos de 148.539,46 euros y de 151.816,87 euros que fueron objeto de reparto entre las parcelas por Resolución de la Alcaldía de 25 de octubre de 2011, debe analizarse la prescripción objeto de la cuestión de interés casacional. (También figura en el reparto a las parcelas de los costes de las obras ejecutadas en junio de 2007, efectuado el 25 de octubre de 2011, un importe de 41.841,93 euros a la Parcela 9B, cuyo titular es la mercantil Mercadona tras segregación y transmisión por Inverco, que no consta haya sido impugnada).

Las cuotas de urbanización son un ingreso público, pues el urbanismo es un servicio público. Sobre este punto, es ocioso extenderse, pues es algo aceptado y pacífico. Y son ingresos públicos, sean gestionados por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento jurídico es la obligación legal urbanística que tienen los propietarios afectados, de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, obligación que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo). El coste de las obras de urbanización está vinculado a las plusvalías generadas por la actuación urbanística que beneficia a los propietarios afectados. Son una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos.

Y así lo decíamos en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2017, rec. 1812/2016 que la cuota de urbanización tenga carácter público: "no implica que tenga naturaleza tributaria, pues no son una fuente de financiación más (en este caso municipal) para la prestación de servicios públicos o realización de obras públicas ni, en palabras de la reciente Ley General Tributaria 58/2003 (artículo 4 ) su fin primordial es obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, ni son instrumentos de la política económica general, sino que las abonan los propietarios en cumplimiento de una obligación legal urbanística, la de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo). Su fundamento jurídico se encuentra el principio de afección de las plusvalías generadas por la actuación urbanística al coste de las obras de urbanización; constituyen una carga finalista en cuanto que su importe queda afectado a un fin y destino concreto; tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones, ni límites cuantitativos (como ocurre con las contribuciones especiales). Por otro lado, si tuviera naturaleza tributaria les sería aplicable el Principio de Reserva de Ley recogido en el artículo 10, a) de la LGT 230/1963, y hoy en el 8 de la actual LGT 58/2003, en cuanto a su alcance y contenido; en cambio, al tener naturaleza urbanística, la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas, que la mayoría de las veces las contemplan en disposiciones reglamentarias, además de que en muchas ocasiones también contienen criterios y disposiciones sobre ellas los Proyectos de Reparcelación e incluso los estatutos de las Entidades o Asociaciones Urbanísticas Colaboradoras, circunstancia imposible si se tratara de deudas tributarias. También difieren en el hecho de que ante el impago de las cuotas urbanísticas, la legislación autonómica puede autorizar la aplicación de la expropiación forzosa, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación ( artículo 195 del Reglamento de Gestión Urbanística ), posibilidad no prevista legalmente para el caso de impago de deudas tributarias".

Distinta es la regulación de la exigencia de las cuotas de urbanización cuando son apremiadas y se inicia la recaudación en vía ejecutiva. Artículo 127.4 del Reglamento de Gestión Urbanística. A partir de este momento, y conforme a lo resuelto, entre otras, en la sentencia citada dicha recaudación se rige por la normativa tributaria, artículos 163 y siguientes LGT. Como sucede, por ejemplo, con las multas de tráfico.

Y tampoco es de aplicación a las cuotas de urbanización, cuya naturaleza se ha definido antes, la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, de 26 de noviembre (LGP), pues las cuotas de urbanización que deben abonar los propietarios afectados no pertenecen al "régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal". Y no es correcto pretender aplicar a las cuotas de urbanización el plazo de prescripción establecido en el artículo 15.1.a y b LGP. Se trata de un ingreso de carácter público, y solamente a partir de entrar en recaudación ejecutiva, es cuando sería entonces de aplicación esa consideración de coactividad consustancial con el apremio.

En cuanto al día inicial del cómputo del plazo de la prescripción de las cuotas urbanísticas, es de aplicación el artículo 128.1 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, que aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística, que establece: "La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable [...]", y en el caso presente, y así se ha razonado en el anterior FD Tercero, e, la urbanización no estaba concluida cuando se liquidaron las cuotas que se impugnan.

Tras lo expuesto y en respuesta a las dos cuestiones de interés casacional objetivo planteadas en el Auto de admisión, se dice:

a.- El plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el plazo de 15 años (hoy, 5 años tras la Ley 42/2015), previsto para las acciones personales en el artículo 1964 del Código Civil.

Y b.- El referido plazo de prescripción deberá computarse desde que concluya la urbanización de la unidad reparcelable, conforme al artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto).

Y contestadas las cuestiones de interés casacional, y tras lo antes expuesto, procede la desestimación del presente recurso y la consecuente confirmación de la sentencia impugnada.

En cuanto a las costas, no obstante la imposición de costas a la recurrente por las sentencias en instancia y en apelación, y tras la admisión del recurso por la Sección de Admisión apreciando interés casacional objetivo en el mismo, ha de aplicarse el artículo 93.4 LJCA y no efectuar imposición de costas en la casación.

En relación a las costas impuestas en las sentencias de instancia y apelación, se confirman.