STS 1745/2019, 16 de Diciembre de 2019

En el procedimiento contencioso-administrativo número 44/2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia el 17 de febrero de 2017, cuyo fallo dice literalmente:

"Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto D. Saturnino contra los actos administrativos identificados en el encabezamiento de esta sentencia, y, en consecuencia anulamos dichos actos por no ser conformes a derecho en lo aquí discutido, y declaramos el derecho del recurrente a obtener el reconocimiento de un compromiso único de carácter permanente en las Fuerzas Armadas hasta la edad de retiro, debiendo reconocer la Administración los efectos positivos del silencio administrativo derivados de la estimación presunta del recurso de alzada; con imposición de costas a la parte demandada."

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia tuvo por preparado mediante Auto de 3 de mayo de 2017 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 21 de julio de 2017, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero . Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia núm. 53/2017, de 17 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el procedimiento ordinario núm. 44/2016.

Segundo. Precisar, al igual que hicimos en el auto de 4 de julio de 2017, dictado en el recurso de casación núm. 1763/2017, que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Si el silencio administrativo positivo que prevé el último inciso del párrafo segundo del artículo 43.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre (hoy, el último inciso del párrafo tercero del artículo 24.1 de la ley 39/2015, de 1 de octubre) no opera cuando, estando previsto normativamente un procedimiento singular para alcanzar el efecto jurídico solicitado, la solicitud se desentiende de sus trámites y se sujeta sólo a las reglas generales del procedimiento administrativo común.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 43.1, párrafo segundo, inciso final, de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, (hoy artículo 24.1, párrafo tercero, inciso final, de la vigente ley 39/2015, de 1 de octubre), en relación con el artículo 12.1 de la ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, y los artículos 3, 75.5, 76.3 de la ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera militar.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto. Y

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. "

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2017, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito de fecha 16 de octubre de 2017, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: "[...] dicte sentencia estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito."

Por providencia de 27 de octubre de 2017, se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso, lo que efectúo la representación procesal de don Saturnino en escrito de 12 de diciembre de 2017, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:"[...] dicte Sentencia por la que, desestime el recurso interpuesto y se confirme la sentencia nº 1002/2017 de fecha 17 de febrero de 2.017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de TSJ de Murcia en los autos de Procedimiento Ordinario 44/2016.- ".

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 9 de octubre de 2019 se señala este recurso para votación y fallo el día 10 de diciembre de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto.

Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia de 17 de febrero de 2017 del TSJ de Murcia que estimó el recurso contencioso administrativo 44/2016.

La sentencia (completa en cendoj Roj: STSJ MU 130/2017 - ECLI:ES:TSJMU:2017:130) en su PRIMER fundamento consigna la pretensión del recurrente al tiempo que reproduce lo dicho en sentencia anterior de la Sala de 7 de junio de 2013 estimatoria de la pretensión que comporta la apreciación del silencio positivo en la pretensión del recurrente de adquirir la condición de militar de carrera con carácter permanente.

Cuestión sometida a interés casacional.

El ATS de 21 de julio de 2017 precisó que debemos decidir si el inciso final del párrafo segundo del núm. 1 del art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en vigor en el caso de autos, en el que se disponía que " cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo", era aplicable a toda solicitud, cualesquiera que fueran las previsiones legales sobre el procedimiento a seguir para obtener el derecho solicitado.

En concreto, se trata de decidir si quien tiene la condición de militar de tropa y marinería y ha suscrito ya un compromiso de larga duración, obtiene ipso iure la condición de permanente cuando su solicitud en este solo sentido o con este solo fin es seguida de un doble silencio.

Argumento del Abogado del Estado en nombre de la Administración General del Estado.

Subraya que no hay silencio positivo cuando se ha dictado resolución expresa antes de haberse cumplido los plazos para la producción de aquél.

Añade que tampoco se habría producido el silencio administrativo positivo pues mucho antes de consumarse éste (16 de enero de 2016) ya se había dictado y notificado resolución expresa administrativa a la petición inicial (21 de octubre de 2015).

En consecuencia, defiende que no puede estimarse que se habían producido dos silencios administrativos seguidos, sino que la petición inicial fue resuelta de forma expresa mucho antes de que se hubiera producido el silencio positivo por transcurso del plazo de resolución del recurso de alzada y, en consecuencia, no cabe apreciar el silencio positivo previsto en el art. 43.1 de la Ley 30/1992.

Recalca que el silencio administrativo positivo del procedimiento administrativo común no permite conceder por esa vía pretensiones para las cuales sería preciso haber seguido procedimientos administrativos reglados específicos previstos por el ordenamiento jurídico.

Indica que el ahora recurrido no siguió el procedimiento establecido en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar y el artículo 12 de la Ley 8/2006, de Tropa y Marinería, donde no se contempla un derecho automático a obtener el compromiso de larga duración sino más bien sometido a una serie de requisitos previos que necesariamente debe cumplir el peticionario, como dispone el citado artículo 12.

Razona que la técnica del silencio administrativo positivo sólo opera en el ámbito de procedimientos administrativos reglados y contemplados por la norma, donde el interesado haya seguido las prescripciones contempladas y el contenido de su pretensión se halle igualmente previsto en la norma. Por ello, cualquier petición que desborde dicho marco no puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo pues ello sería tanto como admitir que por la vía del silencio pudiera la Administración conceder más de lo que puede lograrse cumpliendo la norma, lo que atentaría al principio de legalidad, además de resultar gravemente perturbador.

Concluye que, incluso en la improbable hipótesis de que se estimase que se habría producido silencio positivo si hubiesen sido aplicables las normas de la Ley 30/1992, no puede entenderse que haya habido estimación por silencio administrativo positivo porque no se ha seguido un procedimiento formalizado y previsto a tal fin sino que el interesado ha instado una mera petición ajena a un procedimiento contemplado en la norma y, en concreto, en los citados arts. 12.1 de la Ley 8/2006 y 3º (formas de vinculación con las Fuerzas Armadas), 75.5 (desarrollo de la carrera militar de los miembros de las escalas de tropa y marinería) y 76.3 (adquisición de la condición de militar de carrera de los militares de tropa y marinería) de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar.

Defiende que por la vía del silencio no puede obtenerse más de lo que puede lograrse siguiendo el procedimiento contemplado por la norma, como declara expresamente la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1977. En el mismo sentido, la STS de 3 de febrero de 2016 (Rec. Cas. 211/2015).

Por ello interesa la estimación del recurso de casación y subsiguiente desestimación del recurso contencioso administrativo.

Oposición de la parte recurrida.

Muestra su oposición al recurso manifestando que múltiples Tribunales de Justicia se han manifestado en el sentido pretendido, por lo que ha tenido lugar el doble silencio administrativo.

Solicitud deducida por el recurrente el día 14 de julio de 2015.

Se lee en ella que su empleo era entonces el de Cabo, Escala de Tropa y Marinería, del Cuerpo General del Ejercito del Aire.

También, que en junio de 2001 inició, a través de un compromiso inicial, su relación profesional con las Fuerzas Armadas, obteniendo la condición y empleo de soldado con fecha de antigüedad de 18 de junio 2001. Dicho compromiso inicial finalizaba el 17 de diciembre de 2002, fecha en la que amplió su relación con las Fuerzas Armadas mediante un nuevo compromiso con duración hasta el 17 de diciembre de 2008. Formalizando después y por último un compromiso de larga duración hasta el 13 de diciembre de 2022.

Finalmente interesa que "se dicte resolución por la que se me conceda el reconocimiento del derecho a obtener y acceder a una relación de servicio de carácter permanente y en su consecuencia adquirir la condición de militar de carrera, y todo lo cual se solicita con el mas debido respeto y por ser conforme a derecho que pido en San Javier a 14 de julio de 2015."

La normativa a tomar en consideración: Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar. Preámbulo y normas relevantes. No lo son sus arts. 61 y 141.1 , invocados en el escrito de interposición.

--El párrafo primero del apartado IV de su Preámbulo dice así:

Las necesidades de militares profesionales de las Fuerzas Armadas son cubiertas por militares de carrera, militares de tropa y marinería y, en determinados supuestos, por militares de complemento. Los de carrera, oficiales y suboficiales, mantienen una relación de servicios de carácter permanente; los de tropa y marinería, cuyo régimen está regulado en la citada Ley 8/2006, de 24 de abril, podrán adquirir la condición de militares de carrera cuando accedan a una relación de servicios de carácter permanente.

--Su art. 3, en lo que aquí es de interés, dispone:

Artículo 3. Vinculación con las Fuerzas Armadas

1. Los españoles podrán vincularse profesionalmente a las Fuerzas Armadas como militares de carrera, como militares de tropa y marinería y también como militares de complemento.

2. Son militares de carrera quienes mantienen una relación de servicios profesionales de carácter permanente...

   [...]

4. Los militares de tropa y marinería, que constituyen la base de las Fuerzas Armadas, establecen su relación de servicios profesionales mediante compromisos de carácter temporal y podrán acceder a la condición de militar de carrera en la forma que se especifica en esta Ley.

   [...]

6. La relación jurídico-pública de los militares profesionales se rige por esta Ley y se establece con carácter permanente con la adquisición de la condición de militar de carrera y con carácter temporal mediante la firma de compromisos.

   [...]

   --El núm. 2 de su art. 18 dice así:

   Artículo 18. Provisión de plazas de las Fuerzas Armadas

2. Anualmente se aprobará la provisión de plazas de ingreso en los centros docentes militares de formación, sobre la base de la programación plurianual, de los créditos presupuestarios, de la evolución real de efectivos y de los procesos de formación definidos en esta Ley. En la provisión anual se concretarán cuántas de ellas serán plazas de acceso a los cuerpos y escalas de las Fuerzas Armadas una vez finalizado el proceso de formación.

   En las plazas de militares de tropa y marinería se fijarán los cupos máximos que se ofertarán para la categoría de militar de carrera...

   --Irrelevancia del art. 61, invocado en el escrito de interposición. Dice así:

   Artículo 61. Acceso a militar de tropa y marinería

   Las plazas existentes para el acceso a militar de tropa y marinería serán cubiertas, con parámetros objetivos de selección, en un proceso continuo de la forma que se determine reglamentariamente para mantener el objetivo de efectivos establecido. Las pruebas selectivas se podrán realizar de forma individualizada o colectiva.

   Como bien se comprende, ese precepto no se refiere ni es aplicable a la cuestión que nos ocupa, de acceso a la condición de permanente y, por tanto, a la carrera militar, de los que ya accedieron a militar de tropa y marinería. Se refiere sólo a este acceso inicial, siendo para él, no para el tratamos en esta sentencia, para el que se prevé pruebas selectivas, colectivas e individuales.

   --El núm. 5 del art. 75. Su tenor es el siguiente:

5. La carrera militar de los miembros de las escalas de tropa y marinería, según lo dispuesto en la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, comenzará con un compromiso inicial, renovable hasta completar un máximo de 6 años, durante el que se ocuparán los puestos correspondientes a la especialidad adquirida en el acceso. Posteriormente, podrán suscribir un compromiso de larga duración, desde el que se podrá acceder a una relación de servicios de carácter permanente con la adquisición de la condición de militar de carrera. A partir de los 45 años de edad, los que tengan esta condición, orientarán su trayectoria, preferentemente y de acuerdo con las necesidades de los Ejércitos, al desempeño de funciones logísticas y administrativas.

   --El núm. 3 del art. 76. Dice así:

3. También adquieren la condición de militar de carrera los militares de tropa y marinería cuando, según lo previsto en la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, accedan a una relación de servicios de carácter permanente.

   --Irrelevancia del art. 141.1, también invocado en el escrito de interposición. Dice así:

1. Contra los actos y resoluciones que se adopten en ejercicio de las competencias atribuidas en esta Ley se podrá interponer recurso de alzada.

   Se trata, claro es, de una previsión general que nada aporta para decidir la cuestión objeto de este recurso.

Otros preceptos a tomar en consideración de la Ley 8/2006, de 24 abril, de Tropa y Marinería.

Transcribimos su versión vigente, que lo es desde el 16 de octubre de 2015, pues el texto anterior no fue modificado en aspectos relevantes para la cuestión que nos ocupa.

--Artículo 4. Adquisición de la condición de militar de tropa y marinería.

La condición de militar de tropa y marinería se adquiere al obtener el empleo de soldado o marinero concedido por el Jefe de Estado Mayor del Ejército correspondiente, una vez superado el período de formación establecido en la convocatoria de pruebas selectivas para el acceso a tal condición y firmado el compromiso inicial que se establece en el artículo 7, y en cuya virtud quedará incluido en el Régimen de la Seguridad Social que corresponda.

--Artículo 6. Modalidades de relación de servicios.

1. La relación de servicios profesionales con las Fuerzas Armadas se establece con las siguientes modalidades:

   1. El compromiso inicial, renovable hasta completar un máximo de 6 años.

   2. El compromiso de larga duración, hasta los 45 años de edad, al que se accederá desde el compromiso inicial.

   3. La condición de permanente, a la que se podrá acceder durante la vigencia del compromiso de larga duración.

   [...]

   --Artículo 7. Compromiso inicial.

1. El compromiso inicial será suscrito de forma inmediata y voluntaria por aquellos aspirantes a militar de tropa y marinería que hayan superado el periodo de formación establecido en la convocatoria de pruebas selectivas para el acceso a tal condición. En este compromiso inicial se especificarán en todo caso su duración y el destino, así como otras circunstancias relacionadas con la trayectoria profesional del soldado y marinero, que en todo caso formarán parte de la información general facilitada a los mismos antes de iniciarse como alumnos del centro militar de formación.

2. La duración del compromiso inicial, contada desde el nombramiento como alumno del centro militar de formación, será de 2 o de 3 años de acuerdo con la convocatoria correspondiente. La fecha de este nombramiento será igualmente la de inicio para el cómputo del tiempo de servicios y el devengo de haberes.

   --Artículo 8. Renovaciones de compromiso.

1. El compromiso inicial podrá renovarse, por períodos de 2 ó 3 años, ajustando en todo caso la última renovación hasta alcanzar un máximo de 6 años de servicios.

   [...]

   Artículo 9. Compromiso de larga duración.

1. El compromiso de larga duración lo podrán suscribir aquellos militares profesionales de tropa y marinería que, con más de 5 años de servicios, posean la nacionalidad española y hayan sido evaluados previamente y declarados idóneos. Las condiciones, requisitos, títulos del sistema educativo general y procedimientos para suscribir este compromiso se establecerán por el Ministro de Defensa.

   [...]

   Artículo 12. Condición de permanente.

1. Los militares profesionales de tropa y marinería que tengan suscrito un compromiso de larga duración podrán acceder a la condición de permanente en las plazas que se determinen en la provisión anual, conservando el empleo que tuvieran. Para participar en los correspondientes procesos de selección, se requerirá estar en posesión, como mínimo, de la titulación de técnico del sistema educativo general o equivalente, tener cumplidos catorce años de servicio activo desde su ingreso en las Fuerzas Armadas y las demás condiciones que se determinen reglamentariamente, y se valorará especialmente el empleo, los méritos profesionales y los años de servicios.

   [...]

Más normas concernidas: Real Decreto 168/2009, de 13 de febrero, que aprueba el Reglamento de evaluaciones y ascensos en las Fuerzas Armadas y sobre el acceso a la condición de militar de carrera de militares de tropa y marinería.

También en él hay preceptos que deben ser tomados en consideración. En concreto, los siguientes:

--Artículo 3, letra e). Dice así:

Artículo 3. Finalidad de las evaluaciones

Los militares profesionales serán evaluados para determinar:

[...]

5. La idoneidad de quienes tengan suscrito un compromiso de larga duración para acceder a la condición de militar de carrera.

   --Artículo 5.2, letra f). Dice así:

   Artículo 5. Órganos de evaluación y sus funciones

   [...]

   2. Son órganos de evaluación:

   [...]

6. La junta de evaluación para determinar la idoneidad de quienes tengan suscrito un compromiso de larga duración para acceder a la condición de militar de carrera.

   [...]

   --Artículo 11. Su tenor es el siguiente:

   Artículo 11. Evaluaciones para el acceso a la condición de militar de carrera

   1. Los militares de tropa y marinería que tengan suscrito un compromiso de larga duración serán evaluados antes de establecer una relación de servicios de carácter permanente.

   2. Las evaluaciones serán efectuadas por una junta de evaluación de carácter eventual que valorará especialmente el empleo, las facultades profesionales y el tiempo de servicios.

   3. El resultado de la evaluación será el de "apto" o "no apto".

   4. La declaración de "no apto" en una evaluación, que se comunicará a los afectados de forma individualizada, supondrá quedar excluido del proceso selectivo.

   --Artículo 35, letra e). Dice así: artículo 35. Condiciones previas

   Los militares de tropa y marinería para acceder a una relación de servicios de carácter permanente y en consecuencia adquirir la condición de militar de carrera, deberán reunir los siguientes requisitos, además de los que se establezcan en la correspondiente convocatoria:

   [...]

5. Haber sido evaluados favorablemente.

   [...]

   --Artículo 36.1. Es del siguiente tenor:

   Artículo 36. Procedimiento y número máximo de convocatorias

   1. El procedimiento de acceso a una relación de servicios de carácter permanente constará de una fase de evaluación y una fase selectiva.

      [...]

      --Artículo 37, números 1 y 2. Dicen así:

      Artículo 37. Fase de evaluación

   1. Durante esta fase se efectuarán las evaluaciones que se indican en el artículo 11, que serán realizadas por la junta definida en el artículo 5.2.f)

   2. Finalizado el plazo para la realización de la evaluación, la autoridad que determine la convocatoria dictará resolución declarando aprobada la relación de admitidos a la fase selectiva.

      [...]

      --Artículo 38. Del siguiente tenor:

      Artículo 38. Fase selectiva

   1. La fase selectiva consistirá en un concurso-oposición que se regirá por las normas que establezca el Ministro de Defensa.

   2. En la fase de concurso se valorarán los méritos profesionales y académicos, los informes personales y las aptitudes psicofísicas de los aspirantes. La fase de concurso dentro de la fase selectiva tendrá una valoración entre el 40 y el 50 por 100 del proceso selectivo global.

      --Artículo 39. Dice así:

      Artículo 39. Recursos

   1. Contra los actos y resoluciones que se adopten en ejercicio de las competencias atribuidas en el presente Reglamento, los militares podrán interponer recurso de alzada ante el órgano superior jerárquico de quien los dictó.

   2. Contra los actos y resoluciones adoptados, en ejercicio de las competencias atribuidas en este Reglamento, por el Consejo de Ministros y por el Ministro de Defensa que no sean resolución de un recurso de alzada, podrá interponerse recurso de reposición, con carácter potestativo, previo a la vía contencioso-administrativa.

   3. En los procedimientos en materia de evaluaciones y ascensos en los que medie solicitud del personal de las Fuerzas Armadas, si la Administración no notificara su decisión en el plazo de tres meses o, en su caso, en el establecido en el correspondiente procedimiento, se considerará desestimada su solicitud, quedando expedita la vía contencioso-administrativa.

Estimación del recurso de casación. Razones jurídicas que conducen a tal pronunciamiento siguiendo lo dicho en la STS 6 de noviembre de 2018, recurso 1763/2017 .

Las razones que hemos expuesto para considerar irrelevantes los artículos 61 y 141.1 de la Ley 39/2007, y la sola lectura de los preceptos que hemos transcrito en los tres anteriores fundamentos de derecho, obligan a estimar este recurso de casación en línea con lo ya dicho en STS de 6 de noviembre de 2018.

En concreto, las que nos llevan a tal pronunciamiento debemos dividirlas en dos grupos, pues las que componen el primero [a continuación, en el apartado A)] no son en puridad las que se expusieron en el debate procesal, exigiéndonos así, para evitar toda situación de indefensión, que expresemos también [apartado B)] las relacionadas más directamente con los términos en que se planteó aquél.

A) Las primeras son, en suma, las siguientes:

El procedimiento administrativo a seguir para que un militar de tropa y marinería obtenga la condición de permanente e ingrese, así, en la carrera militar, es un procedimiento selectivo dirigido a cubrir las plazas que se determinen en la provisión anual y compuesto de dos fases: de evaluación y de selección a través de un concurso- oposición. De ahí derivan ya tres inmediatas consecuencias: a) que tal procedimiento deba conceptuarse como uno de los que han de iniciarse de oficio; b) que las solicitudes anteriores a ese inicio que lleguen a deducir los interesados sólo puedan tener por objeto o ir encaminadas a instar a la Administración para que lo inicie; y c) que una solicitud anterior en la que se pida directamente la atribución de aquella condición no pueda surtir efecto jurídico alguno, por su oposición frontal al procedimiento requerido por las normas legales y reglamentarias relativas al modo de obtener lo que se solicita.

Por ende, aquella solicitud de 14 de julio de 2015 no quedó regida por lo dispuesto en el art. 43 de la Ley 30/1992, referido al silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y sí por lo previsto en el art. 44 de la misma Ley, en el que se regula la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio y en el que se dispone, en su núm. 1, que en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

Con más razón es así dado lo dispuesto en el núm. 3 del último precepto antes transcrito.

B) Las segundas coinciden sustancialmente con las expuestas en la sentencia recurrida, siendo en suma las que expresamos a continuación:

1. Criterio ya seguido por este Tribunal.

   En efecto, la sentencia dictada por el Pleno de esta Sala Tercera en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007, consideró equivocada la tesis según la cual cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a "un procedimiento iniciado a solicitud del interesado", de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LPAC ). En esa línea, razonó a continuación lo siguiente:

   [...]

   El artículo 43 LPAC , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, "solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa", porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

   Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

   [...]

   La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley.

   [...]

   Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

   La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

   El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento.

2. Criterio cuyo acierto resulta patente en un caso como el de autos.

   Con independencia de que la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento, se presenta como muy anómalo que un militar de tropa y marinería que ha suscrito y renovado un compromiso inicial y ha formalizado después un compromiso de larga duración, desconozca cuál es el cauce a seguir para obtener lo que pretende en este proceso, que no es en modo alguno el seguido. Ahí, ante una regulación procedimental específica y exenta de dudas, debe afirmarse que la solicitud deducida, por desatenderla frontalmente y no situarse dentro del cauce que prevé, no podía producir efecto jurídico alguno.

   Amén de ello, al interpretar el ordenamiento jurídico-administrativo no han de olvidarse los principios que la mejor doctrina denomina institucionales, pues desde ellos debe interpretarse el sentido de las reglas concretas, precisar su ámbito de aplicación, y articular todas ellas entre sí. Lo cual, aplicado al caso de autos, conduce de nuevo a que las normas del art. 43 de la Ley 30/1992 no pudieran ser interpretadas de modo aislado y sí en conexión con las que regulan el procedimiento a seguir para obtener el derecho que el actor pretendía y pretende.

   En definitiva, cuando el ordenamiento prevé y regula un procedimiento específico para decidir determinada cuestión, es en él, no en otro, donde ha de adoptarse tal decisión.

Respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión.

En aplicación de lo razonado, debemos responder que el silencio administrativo positivo que preveía el último inciso del párrafo segundo del artículo 43.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, no opera cuando, estando previsto normativamente un procedimiento singular para alcanzar el efecto jurídico solicitado, la solicitud se desentiende de sus trámites y se sujeta sólo a las reglas generales del procedimiento administrativo común.

Por ello el recurso de casación del Abogado del Estado debe ser estimado lo que, en razón de los pronunciamientos ya expuestos, conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

. Pronunciamientos sobre costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA, procede confirmar el pronunciamiento de la sentencia recurrida que impuso las costas de la instancia al recurrente, dado que no apreciamos circunstancia alguna que justifique otro pronunciamiento.

Y siendo así que este recurso de casación se admitió con sustento en la circunstancia que prevé el art. 88.2.a) de dicha Ley, procede, en cuanto a las de él, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la repetida Ley.

Haber lugar al recurso de casación deducido por el Abogado del Estado contra la sentencia de fecha 17 de febrero de 2017 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso contencioso-administrativo núm. 44/2016.

Casar la antedicha sentencia y desestimar el recurso contencioso administrativo núm. 44/2016

Fijar como criterios interpretativos aplicables ante una solicitud como la que dedujo el demandante en instancia, dirigida a obtener por sí sola la condición de permanente en su relación con las Fuerzas Armadas e ingresar, así, en la carrera militar, pero no integrada en el procedimiento específico regulado a tal fin, aunque seguida de un doble silencio administrativo, los expresados en el fundamento de derecho séptimo de esta sentencia. Y fijar, asimismo, como respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, la reflejada en el fundamento de derecho octavo.

En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.