STS 628/2019, 14 de Mayo de 2019

Resolución recurrida en casación y razón de decidir de la sentencia impugnada.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia pronunciada el 26 de enero de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Albacete , estimatoria del recurso (procedimiento abreviado) núm. 275/2016.

2. El Ayuntamiento de Albacete había liquidado a REYAL URBIS, S.A. el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de los ejercicios 2011 a 2014 en relación con el inmueble de su propiedad sito en TN PASILLO VERDE DE LA PULGOSA, Aguasol, Albacete (referencia catastral núm. 8742306WJ9184S0001ST), clasificado en el Plan General de Ordenación Urbana como Suelo Urbanizable Programado, por un importe total (abonado por la interesada en período voluntario) de 25.042,90 euros.

   Por considerar la parte actora que la mencionada parcela no cumplía los requisitos necesarios para tener la consideración de bien inmueble de naturaleza urbana, interesó la nulidad de las liquidaciones giradas, invocando a tal efecto lo dispuesto en las letras a ) y e) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria , petición que fue denegada por el Ayuntamiento de Albacete al considerar, sustancialmente, que la Corporación no es competente para modificar la valoración catastral del inmueble que ha sido establecida por la Gerencia Territorial del Catastro, añadiendo que el cambio de naturaleza de dicho inmueble (pasando a ser rústico) solo sería aplicable a partir de la efectividad del procedimiento simplificado de valoración colectiva que, en el caso, es el 1 de enero de 2015.

3. La sentencia del Juzgado núm. 1 de Albacete estima el recurso, anula la expresada resolución y reconoce el derecho a la devolución de las cantidades ingresadas por aquel concepto por entender, resumidamente, que el terreno controvertido no tiene la naturaleza de urbano al no haber sido desarrollado por instrumento urbanístico idóneo que determine su ordenación detallada, resultando de aplicación la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 que así lo establece.

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. La representación procesal del ayuntamiento de Albacete preparó recurso de casación en el que identificó como infringidos los artículos 65.1 y 77.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, así como el régimen transitorio que deriva de la reforma de dicho texto refundido operada por la Ley 13/2015, de 24 de junio .

   Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes del fallo que discute y justifica que la cuestión que suscita el recurso tiene interés casacional objetivo por cuanto, para supuestos sustancialmente iguales, sienta una doctrina contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales, que resulta gravemente dañosa para los intereses generales y que es susceptible de afectar a un gran número de situaciones.

2. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación y la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo lo admitió en auto de 25 de octubre de 2017 en el que, tras constatar que resulta conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que fije un criterio claro, susceptible de ser aplicado por los demás órganos de esta jurisdicción y por las Administraciones públicas ante situaciones como la contemplada en este caso, precisa que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

   "

   1. Dilucidar si ante la ausencia de aprobación del instrumento urbanístico, el suelo pasa a tener automáticamente naturaleza rústica en virtud del artículo 7.2.b) del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , obligando al Ayuntamiento a realizar una revisión retroactiva de las liquidaciones ya giradas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para así devolver las cantidades que fueron indebidamente ingresadas por el contribuyente, que fueron liquidadas por el ente municipal en consonancia con la anterior calificación catastral.

   2. En caso afirmativo a la cuestión anterior, esclarecer si la revisión de las liquidaciones del citado impuesto debe realizarse de oficio por la Administración tributaria o a instancia de parte".

Interposición del recurso de casación y oposición.

1. En el recurso de casación interpuesto -mediante escrito que observa los requisitos legales-, señala el ayuntamiento recurrente que la sentencia recurrida infringe los preceptos que citó en el escrito de preparación, así como la jurisprudencia que señala de la que, a su juicio, se desprende que no cabe anular liquidaciones firmes referidas al IBI cuando, como es el caso, el valor catastral asignado a los bienes en los ejercicios controvertidos estaba determinado por el órgano estatal competente.

2. En su escrito de oposición al recurso de casación, sostiene la representación procesal de REYAL URBIS, S.A. que, como señala acertadamente la sentencia recurrida, la parcela litigiosa nunca debió tener la consideración de urbana en el catastro, lo que hace nulas las liquidaciones del IBI que nos ocupan por aplicación de lo dispuesto en el artículo 217.1.a) de la Ley General Tributaria y el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (aquí aplicable por razones temporales).

Vista pública y deliberación.

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA , la Sección consideró necesaria la celebración de vista pública, que tuvo efectivamente lugar en el día señalado de 2 de abril de 2019; y a cuya terminación se inició la deliberación para la votación y fallo del recurso, que continuó en fechas posteriores y concluyó con el resultado que ahora se expresa.

Objeto del presente recurso de casación y posiciones de las partes en relación con la sentencia impugnada.

1. El objeto de esta sentencia consiste en determinar si la pronunciada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Albacete, impugnada en casación por la representación procesal del ayuntamiento de Albacete, es o no conforme a Derecho, para lo cual resulta forzoso tener en cuenta los siguientes hechos:

   1.1. Las liquidaciones de IBI giradas a REYAL URBIS, S.A. en relación con los ejercicios 2011 a 2014 tenían en cuenta una valoración catastral de la parcela correspondiente como si la misma fuera urbana.

   1.2. Por decisión del órgano competente del Catastro en un procedimiento simplificado de valoración colectiva, el inmueble controvertido -salvo la parte del mismo en el que existe una edificación- ha pasado a tener la clasificación de rústico, creándose una nueva referencia catastral (la núm. 8742306W1918450000AR) que sustituye a la anterior (la núm. 8742306WJ9184S0001ST) con efectos de 1 de enero de 2015 (año en que se ha iniciado por la Gerencia Territorial el procedimiento núm. 227242/15).

   1.3. El citado procedimiento simplificado es consecuencia de la nueva redacción dada al artículo 7.2.b) del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario por la Ley 13/2015, de 24 de junio , reforma que trae causa (como expresa la Exposición de Motivos de esta última norma) del "reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica".

   1.4. La parcela litigiosa -efectivamente- está clasificada como "suelo urbanizable programado" en el PGOU de Albacete, aunque "no tiene planeamiento de desarrollo, ni Plan Parcial aprobado", extremo éste que consta en autos (v. certificado del ayuntamiento de 25 de noviembre de 2015) y que ha de reputarse no controvertido en cuanto admitido como cierto por ambas partes.

   1.5. Conocedor de ese criterio jurisprudencial (que se consolida en la sentencia de esta Sala y Sección de 30 de mayo de 2014 ), el contribuyente interesó la nulidad de las liquidaciones firmes de los ejercicios 2011 a 2014 -con la consiguiente solicitud de devolución de ingresos indebidos- con invocación al respecto del artículo 217.1.a) de la Ley General Tributaria .

   1.6. La desestimación de dicha petición dio origen al recurso contencioso-administrativo en el que se ha dictado la sentencia impugnada, recurso en el que el demandante incorporó un nuevo motivo de nulidad radical de las liquidaciones: el previsto en la letra e) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria .

2. La sentencia recurrida -sin hacer referencia alguna a si concurrían o no los motivos de nulidad aducidos por el actor- estima su recurso por entender aplicable al caso la doctrina del Tribunal Supremo contenida en su sentencia de 30 de mayo de 2014 y por considerar, asimismo, que tal doctrina había sido acogida de forma expresa por el legislador al dar nueva redacción al artículo 7.2.b) de la Ley del Catastro Inmobiliario . Concluye, en efecto, en los siguientes términos:

   "Pues bien, habiendo quedado plenamente acreditado (...) que los bienes no cuentan con instrumento urbanístico de desarrollo aprobado, es clara la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, no siendo la resolución impugnada conforme a Derecho dado que el citado inmueble no puede ser considerado suelo de naturaleza urbana a los efectos catastrales que nos ocupan".

3. El recurrente en casación considera, por el contrario, que la sentencia infringe los preceptos de la ley del catastro inmobiliario que se refieren a la dualidad establecida legalmente entre " gestión catastral" y "gestión tributaria", de la que se desprende (i) que el cauce adecuado para impugnar la clasificación de los inmuebles no es municipal, sino estatal, por ser aquella clasificación competencia del Catastro, (ii) que la revisión de los actos de "gestión tributaria" no alcanza la posibilidad de anular actos correspondientes a la fase de gestión catastral y (iii) que el régimen transitorio previsto en la Ley 13/2015 no autoriza a otorgar efectos retroactivos al régimen del suelo afectado.

4. La representación procesal de REYAL URBIS, S.A. se ha opuesto al recurso de casación interpuesto por el ayuntamiento de Albacete por entender, en esencia, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 30 de mayo de 2014 señala cuál es la interpretación correcta de la Ley del Catastro vigente cuando se dictan las liquidaciones cuya nulidad se pretende, de suerte que la parcela controvertida "nunca debió tener la consideración de urbana en el Catastro", lo que determina la nulidad radical de esas mismas liquidaciones al amparo de los motivos invocados, único modo en el que, a su juicio, se evita el enriquecimiento injusto de la hacienda local.

Los pronunciamientos de la sentencia de 30 de mayo de 2014 de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo y la nueva redacción del artículo 7.2.b) de la Ley del Catastro Inmobiliario .

1. La sentencia de 26 de marzo de 2013 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura , interpretó, para resolver un supuesto referido a la valoración catastral de un determinado bien, el art. 7.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , en la redacción anterior a la reforma operada por Ley 13/2015, de 24 de junio, que consideraba suelo de naturaleza urbana, entre otros, los "terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo".

   Y la sentencia llega a la siguiente conclusión, derivada del tenor del precepto transcrito:

   "... solo pueden considerarse bienes "urbanos", a efectos catastrales, los inmuebles considerados por el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la previa aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada. En efecto, si fuera suficiente con la simple inclusión en el perímetro geométrico de sectores de desarrollo en el suelo urbanizable, ex artículo 25 del Reglamento (como propone la resolución impugnada), sería completamente innecesaria la mención a "los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo", tal y como previene la normativa catastral, pues todos los inmuebles clasificados de urbanizables serán "urbanos", a efectos catastrales, por la simple consideración de tales en el Plan General, incluso los urbanizables sin condiciones (SUB-SC) que precisan para su ejecución hasta la propia modificación del Plan General, lo que no tiene sentido alguno".

2. La sentencia de 30 de mayo de 2014 de este Tribunal Supremo (recurso de casación en interés de la Ley núm. 2362/2013) avala la anterior interpretación y, a pesar de su contenido desestimatorio, su tesis ha inspirado de forma directa determinadas modificaciones introducidas en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario por la Ley 13/2015, de 24 de junio, en cuyo Preámbulo se lee:

   "Se recoge el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización. Para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva, lo que también permitirá en lo sucesivo adaptar con mayor agilidad los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de va/ores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias".

   Y son proposiciones esenciales de aquella sentencia las siguientes:

   1. El legislador estatal, en el artículo 7.2 del TRLCI, ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que, con independencia de la concreta terminología urbanística, pueda englobar a esta clase de inmuebles.

   2. No cabe sostener que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado.

   3. El artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo, ya que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que, a efectos catastrales, sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo, teniendo el suelo, antes de ese momento, el carácter de rústico.

3. Como consecuencia de tal pronunciamiento, el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario fue modificado por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de forma que el artículo 7.2.b ) dispone ahora que tendrán la consideración de bienes inmuebles urbanos:

   "Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable".

4. En la Ley que da nueva redacción a dicho precepto se modifica también la disposición transitoria séptima de la Ley del Catastro que, al objeto de determinar cómo ha de aplicarse el nuevo artículo 7.2.b), dispone literalmente lo siguiente:

   "El cambio de naturaleza de los bienes inmuebles urbanos cuya clasificación no se corresponda con la letra b) del apartado 2 del artículo 7 en la redacción dada al mismo por la Ley 13/2015, de 24 de junio , de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.

   Los inmuebles rústicos que a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, se encuentren en la situación prevista en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda , se podrán valorar de acuerdo con los criterios contenidos en dicho apartado a través del procedimiento simplificado de valoración colectiva previsto en la letra h) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento".

Referencia obligada a nuestras recientes sentencias núms. 196/2019, de 19 de febrero (recurso de casación núm. 128/2016 ), 273/2019, de 4 de marzo (recurso de casación núm. 11/2017 ) y 443/2019, de 2 de abril (recurso de casación núm. 2154/2017 ).

1. En las mencionadas sentencias hemos abordado y resuelto tres recursos de casación relacionados -aunque no idénticos- con el que ahora analizamos lo que, por elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, obliga ahora a recordar con las matizaciones necesarias en atención a las particularidades del objeto litigioso de este proceso.

2. En la segunda de esas sentencias recordamos la significación y el alcance que ha de darse a la dualidad o distinción, jurisprudencialmente establecida, entre "gestión catastral" y "gestión tributaria", que resulta de lo establecido en los artículos 65 y 77 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; y en los artículos 22 a 32 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

   Y afirmamos literalmente lo siguiente:

   "La lectura de todos esos preceptos revela que son actuaciones administrativas diferenciadas estas dos: (1) por una parte, la de determinación de los valores catastrales y, (2) por otra, la de liquidación de la deuda tributaria por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles correspondiente a cada ejercicio.

   La determinación de los valores catastrales, según lo establecido en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario de 2004, es competencia del Estado y se ejerce a través de la Dirección General del Catastro (artículo 4 ); consiste en un procedimiento en el que está establecida la previa elaboración y publicación de las Ponencias de Valores (artículo 26), así como la posterior determinación del valor catastral correspondiente a cada inmueble (artículo 22); y termina con la notificación a los titulares catastrales de los valores catastrales individualizados (artículo 29).

   Asimismo, está dispuesta la posibilidad de impugnación económico-administrativa independiente, bien de la ponencia, bien del valor individualmente notificado, pero sin que tales reclamaciones económico-administrativas suspendan la ejecutoriedad de tales actos (artículos 26.4 y 29.6)

   La liquidación corresponde a los Ayuntamientos, a quienes también corresponde la resolución de los recursos contra esta clase de actos ( art. 77 TR/LHL 2004 ); y la base imponible de esa liquidación, según establece el artículo 65 del TR/LHL 2004 , "estará constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, que se determinará, notificará y será susceptible de impugnación conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro".

   De lo anterior se deducen estas consecuencias:

   1) La impugnación contra los valores catastrales ha de plantearse ante el Tribunal Económico-Administrativo y no ante el Ayuntamiento.

   2) La impugnación de tales valores, mientras no recaiga resolución firme decidiendo el importe último en el que han de quedar fijados, y salvo que se haya obtenido la suspensión de su aplicación en las vías económico-administrativa o jurisdiccional, no impide a los Ayuntamientos liquidar con arreglo a ellos.

   3) El punto de conexión entre gestión catastral y gestión tributaria está en la determinación de la base imponible del impuesto, que viene constituida por el valor catastral, valor que es el resultado de la gestión catastral y el punto de partida para la gestión tributaria, de manera que esta última empieza donde termina la gestión catastral.

   4) La impugnación de la Liquidación debe plantearse ante el Ayuntamiento, y esta impugnación de la liquidación, en principio, no es cauce adecuado para combatir el valor catastral, ya que el fijado por el Estado a través de la Dirección General del Catastro vincula al Ayuntamiento y el conocimiento de su impugnación está reservado a la vía económico-administrativa.

   La distinción que acaba de recordarse, entre " gestión catastral y gestión tributaria", y su alcance en los términos que han quedado expuestos, ha sido reiteradamente afirmada por la jurisprudencia de esta Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (SSTS, entre otras, de 17 de septiembre y 19 de noviembre de 2003 , dictadas en los recursos de casación 9444/1998 y 6017/1998 )".

3. Y, en cuanto a la determinación de los casos en los que, de manera excepcional a lo que comporta aquella dualidad, es posible impugnar los valores catastrales (o, como aquí sucede, la clasificación catastral) con ocasión de la impugnación planteada frente a la liquidación tributaria, dijimos en aquellas sentencias que ese esquema dual (y la consecuencia que le es inherente de la inviabilidad de que el valor catastral pueda ser combatido con ocasión de la impugnación que sea deducida frente a la liquidación que por IBI haya sido girada y exigida por el correspondiente Ayuntamiento) tiene sentido y justificación cuando el resultado final de la fase de gestión catastral ha sido notificado debidamente al titular catastral del inmueble y, además, no consta la existencia de disfunción alguna que pueda tener incidencia invalidante en esa valoración.

   Sin embargo, sí deberá permitirse la posibilidad de combatir el valor catastral mediante la impugnación dirigida directamente contra la liquidación, en primer lugar, cuando en la fase de gestión catastral no haya tenido lugar la notificación individual del valor catastral pues, en tales casos, es evidente que la inactividad o disfunción catastral no puede perjudicar los derechos impugnatorios que, con carácter previo a la liquidación, asisten a ese titular frente a los actos catastrales que han de condicionar tal liquidación.

   Y también cabría aquella impugnación en sede municipal, según hemos afirmado, cuando concurran disfunciones semejantes a la anterior, en casos excepcionales y constatados de manera rigurosa y singularizada, supuestos que podrán también justificar la impugnación de los actos catastrales con ocasión de atacarse la liquidación tributaria.

   Dijimos, en efecto, en aquellas sentencias lo siguiente:

   "El dato esencial para constatar tales casos estará constituido por la constancia de hechos sobrevenidos a la valoración catastral determinante de la liquidación litigiosa que evidencien su invalidez, siempre que se vean acompañados de estas circunstancias: (i) que las razones de esa invalidez hayan sido reconocidas por resoluciones de los órganos catastrales o económicos-administrativos, o por resoluciones judiciales, para casos de sustancial similitud; (ii) que el interesado las haya hecho valer para su situación individual ante los órganos catastrales o económicos-administrativos y no haya recibido respuesta dentro del plazo que legal o reglamentariamente resulten de aplicación, colocándolo en una situación de tener que soportar una dilación que resulte grave para sus intereses económicos; y (iii) que en la impugnación jurisdiccional de esos valores catastrales, que sea planteada dirigiéndola directamente contra el acto principal de liquidación, el Ayuntamiento no haya rebatido eficazmente las concretas razones de invalidez que hayan sido aducidas contra el Valor catastral aplicado en la liquidación.

   En apoyo y como complemento de esto último debe añadirse lo siguiente.

   (i) El valor catastral singulariza en el IBI la concreta capacidad económica que grava este tributo municipal y, de esta manera, a través del mismo se materializa el cumplimiento del mandato constitucional del artículo 31 CE . Por lo cual, en los casos excepcionales que acaban de ser apuntados, resulta contraria al anterior postulado constitucional una aplicación rígida de ese sistema dual que se ha venido mencionando que impida revisar tal valor catastral en el proceso jurisdiccional.

   (ii) Es, asimismo, contrario al principio constitucional de eficacia administrativa ( artículo 103.1 CE ) imponer al obligado tributario la carga de soportar una indebida dilación administrativa, máxime cuando le acarrea importantes perjuicios económicos.

   (iii) La apreciación de los casos encuadrables en este segundo grupo de excepciones se hará de manera casuística o singularizada, mediante un enjuiciamiento que constate la justificación de las razones esgrimidas para sostener la improcedencia del valor catastral aplicado en la liquidación litigiosa".

4. A tenor de los expresados fundamentos, dimos respuesta a la cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que se indicaba en los autos de admisión de estos tres recursos y que consistía en

   "Determinar si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto".

   Y lo hicimos afirmando que en aquellos supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas carece de amparo jurídico permitir que se liquide un tributo (o que no se pueda anular el ya liquidado) por la sola circunstancia de que el órgano competente para fijar los valores catastrales no sea el ayuntamiento. Concretamente:

   "Ante estas situaciones excepcionales (...), el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento.

   Ya en otras ocasiones hemos hecho referencia al principio de buena administración, principio implícito en la Constitución, arts. 9.3 y 103, proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y positivizado, actualmente, en nuestro Derecho común , art. 3.1.e) de la Ley 40/2015 ; principio que impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, sin que baste la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que, más allá reclama, la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y mandata a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto.

   Por consiguiente, la cuestión que nos suscita el auto de admisión debe responderse en los siguientes términos: los artículos 65 y 77.1 . y 5 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1/2004 , deben ser interpretados en el sentido de que los mismos no se oponen ni obstan a que, recurriéndose liquidaciones por IBI y para obtener su anulación, en supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas, análogas o similares a las descritas anteriormente (modificación por sentencia firme de la clasificación urbanística del suelo afectado), el sujeto pasivo pueda discutir la valoración catastral del inmueble, base imponible del impuesto, incluso en los casos en los que tal valoración catastral ha ganado firmeza en vía administrativa.

Las importantes diferencias que presenta este recurso con los resueltos en las sentencias mencionadas en el fundamento anterior.

1. A diferencia de lo que acontece en el proceso que nos ocupa (en el que se pretende la nulidad de pleno derecho de cuatro liquidaciones tributarias firmes), en los asuntos resueltos en las tres sentencias que acabamos de mencionar los contribuyentes habían impugnado en plazo las liquidaciones tributarias giradas por el ayuntamiento de Badajoz en concepto de IBI por la razón esencial de que en esas mismas liquidaciones se valoraban los inmuebles afectados como urbanos -a tenor de su clasificación catastral- cuando, en realidad, no tenían esa naturaleza.

2. En los correspondientes autos de admisión de los recursos de casación de esos tres procedimientos, se entendió que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión:

   "Determinar si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto".

3. En el supuesto que ahora analizamos, como señalamos más arriba, la pretensión ejercitada por el contribuyente (REYAL URBIS, S.A.) ante el Juzgado de Albacete era otra: que se declarase la nulidad de las liquidaciones firmes del IBI de cuatro ejercicios giradas a dicha entidad y abonadas en período voluntario por la interesada por entender que - al valorar el inmueble afectado como si fuera urbano, cuando es rústico- tales actos tributarios incurrían en los motivos de nulidad de las letras a ) y e) del art. 217.1 de la Ley General Tributaria .

4. Y, por eso, el auto de admisión dictado en el presente recurso de casación presenta un contenido diferente al de los otros tres de continua cita, pues -ahora- las cuestiones que deben aclararse están íntimamente relacionadas con el carácter firme de los actos tributarios que se impugnan. Se dice, en efecto, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia los siguientes extremos:

   "

   1. Dilucidar si, ante la ausencia de aprobación del instrumento urbanístico, el suelo pasa a tener automáticamente naturaleza rústica en virtud del artículo 7.2.b) del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , obligando al Ayuntamiento a realizar una revisión retroactiva de las liquidaciones ya giradas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para así devolver las cantidades que fueron indebidamente ingresadas por el contribuyente, que fueron liquidadas por el ente municipal en consonancia con la anterior calificación catastral.

   2. En caso afirmativo a la cuestión anterior, esclarecer si la revisión de las liquidaciones del citado impuesto debe realizarse de oficio por la Administración tributaria o a instancia de parte".

5. En definitiva, mientras que en aquellos recursos no se impugnaron en la instancia liquidaciones de IBI firmes -como ahora sucede-, ni, por tanto, se planteó si tal firmeza obligaba o no a la hacienda municipal a revisar retroactivamente las liquidaciones ya giradas, en el supuesto que ahora analizamos la cuestión está relacionada, cabalmente, con la eventual nulidad de los actos tributarios firmes como consecuencia de una jurisprudencia que ha establecido que, a efectos catastrales, los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica.

   Dicho de otro modo, lo que debe aquí dilucidarse es algo distinto de lo analizado en aquellos tres pronunciamientos, concretamente si la jurisprudencia emanada de nuestra sentencia de 30 de mayo de 2014 determina que las liquidaciones firmes giradas sin tener en cuenta ese nuevo criterio incurren en alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el artículo 217 de la Ley General Tributaria .

   Y más específicamente, si ha de reputarse -como el recurrente en la instancia pretendió- que tales liquidaciones son nulas de pleno derecho por lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional - artículo 217.1.a) de la Ley General Tributaria - o por haber sido dictadas prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados - artículo 217.1.e) de la Ley General Tributaria -.

6. Es cierto que el juzgado a quo estimó el recurso contencioso-administrativo sin tener en cuenta que el mismo se dirigía frente a liquidaciones firmes y sin analizar, por tanto, si concurrían o no los supuestos de nulidad alegados por el demandante.

   Pero el recto entendimiento del presente recurso de casación, teniendo en cuenta -además- el auto de admisión, obliga a abordar con carácter previo esa cuestión, por la razón esencial de que la misma es la verdaderamente relevante para resolver el litigio.

   En otras palabras, lo primero que debe determinarse es si la circunstancia excepcional (por seguir con la terminología contenida en aquellas tres sentencias) consistente en la sobrevenida alteración de la clasificación jurídica del inmueble -al tener que ser considerado rústico en lugar de urbano- integra alguno de los supuestos de nulidad radical aducidos por el contribuyente que permiten enervar la firmeza de las liquidaciones anteriores y, por tanto, reconocer el derecho del interesado a la devolución de los ingresos indebidamente exigidos.

Análisis de los supuestos de nulidad de pleno derecho invocados por el contribuyente.

1. En relación con la revisión de los actos tributarios firmes y las potestades del órgano judicial para acordarla, hemos sentado una doctrina reiterada que puede resumirse en los siguientes términos:

   1. El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un cauce extraordinario para, en determinados y tasados supuestos (los expresados en el apartado 1 del artículo 217 LGT ), expulsar del ordenamiento jurídico aquellas decisiones que, no obstante su firmeza, incurren en las más groseras infracciones del ordenamiento jurídico ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2018, dictada en el recurso de casación núm. 122/2016 ).

   2. Tal procedimiento sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad cuando ésta es vulnerada de manera radical, lo que obliga a analizar la concurrencia de aquellos motivos tasados "con talante restrictivo" ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013, dictada en el recurso de casación núm. 6165/2011 ).

   3. La acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto tributario firme, sino solo aquellas que constituyan un supuesto tasado de nulidad plena, previsto en el artículo 217 de la Ley General Tributaria , de manera que -dada la previa inacción del interesado, que no utilizó en su momento el cauce adecuado para atacar aquel acto con cuantos motivos de invalidez hubiera tenido por conveniente- "la revisión de oficio no es remedio para pretender la invalidez de actos anulables, sino solo para revisar actos nulos de pleno derecho" ( sentencia de 14 de abril de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 3533/2007 ).

2. La nulidad radical amparada en el artículo 217.1.a) de la Ley General Tributaria se hizo descansar por el demandante en la instancia en la vulneración -por las liquidaciones tributarias firmes- de tres derechos fundamentales, concretamente los previstos en los artículos 24, 14 y 31.1 de la Constitución .

   Tal pretensión debe ser rechazada por las siguientes razones:

   2.1. La invocación del artículo 24 CE se efectúa de una forma absolutamente genérica, al punto de que la única justificación que se ofrece para constatar su supuesta infracción está constituida por la sola circunstancia de que las liquidaciones "califican los bienes como de naturaleza urbana (...) sin dar ninguna motivación al respecto, generando indefensión".

   No puede olvidarse que es reiterada la jurisprudencia que señala que tratándose de actos administrativos, como son las liquidaciones tributarias, el derecho fundamental reconocido en el artículo 24 de la Constitución solo opera en relación a los que tengan contenido sancionador, lo que no concurre en las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

   Además, y aunque admitiéramos a efectos dialécticos la posibilidad de la alegación de tal precepto, el déficit de motivación que se imputa a las liquidaciones solo integraría un supuesto de nulidad radical si pudiera identificarse que esa falta de justificación ha causado al interesado una verdadera, cierta y efectiva indefensión material, extremo que se hace descansar por el interesado en una sola frase: se le ha causado indefensión al no motivar el carácter urbano de su parcela "considerando que se han estado pagando unas liquidaciones de IBI en base a una calificación de los terrenos como urbanos, aun cuando no existe un planeamiento de desarrollo urbanístico aprobado".

   Es evidente que con tan escueta afirmación no se ofrecen al tribunal elementos de juicio que permitan analizar, mínimamente, si la alegada indefensión se ha producido.

   En cualquier caso, ni siquiera puede afirmarse que las liquidaciones firmes cuya revisión se pretende sean inmotivadas: la hacienda municipal giró las cuotas correspondientes de IBI de los ejercicios 2011, 2012, 2013 y 2014 dando cumplimiento estricto a la normativa vigente, esto es, ejercitando su potestad liquidadora en función de los valores catastrales determinados por el órgano competente (la Dirección General del Catastro), que es la que encargada de (i) elaborar y publicar las Ponencias de Valores, (ii) determinar el valor catastral correspondiente a cada inmueble y (iii) notificar a los titulares catastrales los valores individualizados.

   A ello debe añadirse, que en el momento en que se giran esas liquidaciones, no existía la jurisprudencia que ahora conocemos -por ser posterior a aquellos actos- en relación con la necesidad de que los terrenos urbanos precisen del correspondiente desarrollo urbanístico que aquí no concurría. Es más: la normativa entonces vigente -constituida por el artículo 7.2 de la Ley del Catastro - no recogía tal requisito de desarrollo o programación, pues éste solo se impuso legalmente con ocasión de la reforma de 2015.

   En definitiva, no había razón alguna que exigiera al ayuntamiento, en la fecha en la que se dictaron las liquidaciones tributarias firmes, motivar o justificar que el inmueble afectado tenía el carácter de urbano.

   2.2. La alegación del principio de igualdad ( artículo 14 CE ) es también enormemente vaga y, desde luego, no permite su acogimiento.

   Se limita la parte, en efecto, a afirmar que se ha vulnerado aquel derecho fundamental por cuanto, al valorarse bienes rústicos como bienes urbanos, "se producen desigualdades impositivas entre aquellos sujetos pasivos a los que la Dirección General del Catastro ha valorado correctamente sus fincas como rústicas".

   Planteado en esos términos, el derecho de igualdad valdría para justificar cualquier invalidez de los actos administrativos, máxime aquellos de contenido económico, pues cualquier error de la Administración Tributaria -en la tesis de la parte recurrida- discriminaría al afectado en relación con aquellos en los que aquella administración ha actuado con acierto.

   De todos modos, no está de más recordar que la interpretación del artículo 7.2 de la Ley del Catastro , en el momento en el que se giraron las liquidaciones firmes, era, en general, coincidente en relación con la innecesariedad de que los terrenos contaran con un desarrollo urbanístico para ser calificados como urbanos. Como señalamos más arriba, solo la jurisprudencia posterior (representada por nuestra sentencia de 30 de mayo de 2014 ) y la modificación legislativa efectuada a consecuencia de esa jurisprudencia, provocó la modificación de aquella interpretación en el sentido de exigir la previa aprobación del instrumento urbanístico adecuado para la ordenación detallada del inmueble.

   2.3. Finalmente, la vulneración del principio de capacidad económica no tiene encaje en el artículo 217.1.a) de la Ley General Tributaria , pues tal principio -reconocido en el artículo 31.1 de la Constitución - no constituye un derecho "susceptible de amparo constitucional", como tal precepto establece, al no estar reconocido en los artículos 14 a 29 de la Constitución (v. artículos 53.2 de la Constitución y 41.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional ).

3. En el escrito de demanda, se defendió la nulidad radical de las liquidaciones firmes por considerar que las mismas habían sido dictadas "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", de modo que concurriría el supuesto previsto en el artículo 217.1.e) de la Ley General Tributaria .

   Es reiterada la jurisprudencia que declara que, para que concurra este supuesto, es necesario que se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento legalmente establecido, de suerte que no basta que se infrinja alguno de los trámites esenciales del procedimiento, pues la locución adverbial "total y absolutamente" recalca la necesidad de que se haya prescindido por entero o de un modo terminante del procedimiento fijado en la Ley, exigencia que se comprende por la trascendencia que comporta para la seguridad jurídica la invalidez radical del acto.

   En el caso analizado, la justificación ofrecida por la representación procesal de REYAL URBIS en su escrito de demanda no solo es, nuevamente, escasa, sino que incurre en un grave error al imputar la infracción a un procedimiento distinto de aquel que dio lugar a las liquidaciones firmes que nos ocupan.

   Afirmamos más arriba -y ahora reiteramos- que son actuaciones administrativas diferenciadas la de determinación de los valores catastrales (que compete al Estado) y la de liquidación de la deuda tributaria por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (que corresponde al municipio).

   Resulta, por ello, inadmisible atacar la liquidación firme de IBI girada por el ayuntamiento alegando exclusivamente que se ha prescindido del procedimiento legalmente previsto "al aprobar la Ponencia de Valores en el año 2005 y al efectuar las valoraciones individuales". Tal pretensión, obvio es decirlo, desconoce por completo la dualidad gestión catastral/gestión impositiva que constituye la base de nuestro sistema impositivo local en el tributo que nos ocupa (y en otros tributos municipales).

   En definitiva, no puede aceptarse esta alegación de nulidad por la sencilla razón de que la grave infracción procedimental se imputa al camino recorrido para llegar a otras actuaciones administrativas (las llevadas a cabo por el órgano estatal competente) distintas de las liquidaciones firmes que nos ocupan (efectuadas por el ayuntamiento a tenor del procedimiento previsto en la Ley de Haciendas Locales).

   Dicho en otros términos, el ayuntamiento de Albacete se atemperó estrictamente, al dictar sus liquidaciones de IBI, al procedimiento legalmente previsto, que no era otro que el de liquidar el impuesto, para lo cual tuvo en cuenta -como no podía ser de otro modo- la base imponible establecida en el artículo 65 de la Ley de Haciendas Locales , esto es, el valor catastral de los bienes inmuebles "que se determinará, notificará y será susceptible de impugnación conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro".

   Además, se atuvo la mencionada Corporación al régimen transitorio previsto en Ley 13/2015, de 24 de junio, pues tuvo cuenta -como se dispone en dicha norma legal- la fecha de vigencia del procedimiento simplificado de valoración catastral incoado por el órgano competente del Catastro.

Criterio interpretativo de esta sentencia y resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

1. Teniendo en cuenta los razonamientos expuestos, estamos en condiciones de dar respuesta a las cuestiones jurídicas que suscita el presente recurso, en el bien entendido que debemos hacerlo -forzosamente- a tenor de las circunstancias fácticas y jurídicas de este proceso y teniendo en cuenta las pretensiones en él deducidas.

   Y el contenido interpretativo de esta sentencia, reformulando las cuestiones que el auto de admisión nos plantea, es el siguiente:

   1. En el ámbito del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la revisión de liquidaciones firmes como consecuencia de la necesidad de que el suelo, para ser urbano, cuente con desarrollo urbanístico establecido por instrumento urbanístico apto (exigencia derivada de la jurisprudencia posterior a esas liquidaciones y de la modificación legal efectuada en su aplicación) debe efectuarse por los cauces establecidos en el Capítulo II del Título V de la Ley General Tributaria.

   2. La circunstancia sobrevenida expuesta (derivada, insistimos, de la nueva jurisprudencia y de la reforma legal) no determina que las liquidaciones firmes de IBI giradas con anterioridad incurran en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el artículo 217.1.a ) y 217.1.e) de la Ley General Tributaria , pues aquellos actos tributarios -al atenerse a la valoración catastral vigente- no han lesionado derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, ni han prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto.

2. No es posible, en el presente recurso, contestar a la cuestión que nos suscita el auto de admisión (determinar si el ayuntamiento está obligado -como consecuencia de la ausencia de aprobación del instrumento urbanístico- a realizar una revisión retroactiva de las liquidaciones ya giradas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para así devolver las cantidades ingresadas por el contribuyente en consonancia con la anterior calificación catastral). Y ello por las siguientes razones:

   2.1. La primera y fundamental, porque la única pretensión ejercitada por el contribuyente se amparó en el artículo 217.1 de la Ley General Tributaria , esto es, interesó la declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones de IBI firmes por entender que concurrían dos supuestos de los recogidos en aquel precepto.

   2.2. La segunda razón deriva de la anterior: cualquier consideración ajena a esa pretensión (como lo sería la de determinar si existe una obligación del ayuntamiento de revisar retroactivamente sus liquidaciones firmes al constatarse el carácter rústico de los terrenos) resultaría completamente irrelevante para resolver el litigio, alteraría el debate procesal (que debe descansar ineluctablemente en la pretensión ejercitada) e incorporaría al litigio, indebidamente, aspectos que se desviarían del verdadero objeto del proceso .

   2.3. Por más que el nuevo régimen del recurso de casación obligue a la Sala sentenciadora de este Tribunal Supremo a fijar la interpretación de las normas aplicables ( artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción ), esa labor hermenéutica no puede prescindir en modo alguno del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

   2.4. Dar respuesta a esa pregunta, en fin, exigiría sentar doctrina sobre el alcance de otros eventuales procedimientos de revisión, previstos en la ley pero distintos del utilizado por el contribuyente para obtener la anulación de las liquidaciones firmes de IBI y la consiguiente devolución de ingresos indebidos. Y una interpretación de esa naturaleza solo es posible, insistimos, si la misma es necesaria o relevante para resolver el proceso y, además, si ha habido debate suficiente sobre la misma, lo que en el presente asunto - precisamente por ser innecesario para resolver- no ha tenido lugar.

3. Y la lógica consecuencia de lo expuesto no puede ser otra que la del acogimiento del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del ayuntamiento de Albacete, con la consiguiente revocación de la sentencia recurrida y la declaración de ser conformes a derecho -por no concurrir los motivos de nulidad aducidos- los actos recurridos en la instancia.

   Es así porque, sin concurrir los motivos de nulidad radical alegados por el contribuyente, y en los que sustentaba la pretensión ejercitada, no es posible anular las liquidaciones firmes giradas a dicho interesado y ordenar la devolución de ingresos indebidos.

   Y ello, incluso en el caso -como el que aquí acontece- de que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo haya estimado el recurso declarando la nulidad de las liquidaciones firmes sin analizar siquiera la concurrencia en el caso de alguno de los supuestos previstos en el artículo 217.1 de la Ley General Tributaria , razón de más para revocar su sentencia en los términos expuestos.

Pronunciamiento sobre costas .

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA , al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y respecto de las correspondientes a la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.