STS 462/2019, 4 de Abril de 2019

Antecedentes administrativos:

Constan documentados en la sentencia impugnada los siguientes datos fácticos:

1) La mercantil "FUENTEDEBUENA 2004, S.L." era propietaria de una finca de 189.400 m2 (185.799,82 m2, tras su medición real), clasificada como suelo rústico en el PGOU de Ávila de 1998.

2) El 21 de septiembre de 2006 suscribió con el Ayuntamiento de Ávila, de conformidad con lo dispuesto en el art. 94 de la LUCyL , un convenio urbanístico (BOP de Ávila de 12 de marzo de 2007), por el que el Ayuntamiento se comprometía a tramitar la modificación puntual del PGOU de Ávila con el propósito de reclasificar dicha finca (hasta un máximo de 110.000 m2) como suelo urbanizable delimitado con ordenación detallada y uso industrial, y 80.000 m2 como sistema general, cediendo la mercantil la propiedad de la finca a dicho Ayuntamiento. En su cláusula Quinta se decía: «El Excmo. Ayuntamiento de Ávila iniciará la tramitación del Proyecto de Revisión del P.G.O.U. donde se materializará la adscripción de los sistemas generales reseñados que no hayan podido materializarse durante la vigencia del P.G.O.U. actual por no haberse definido nuevos sectores de suelo urbanizable de uso residencial. A tal fin, se fija el plazo de dos años y medio para que el Ayuntamiento tenga redactado el avance del mismo, a contar desde la firma del presente Convenio.

Si un año después del avance del PGOU no se hubieran materializado los Sistemas generales por Fuentebuena 2004, S.L., el Excmo. Ayuntamiento, asume la obligación de compensar a la sociedad Fuentebuena 2004, S.L. con el equivalente al aprovechamiento urbanístico reconocido de (40.000 m2 edificables en el uso predominante residencial en viviendas libres) en el plazo de un año», y su cláusula Sexta disponía que, a todos los efectos, el convenio tendrá «naturaleza y carácter jurídico-administrativo, y las cuestiones relativas a su cumplimiento, interpretación, efectos y extinción serán competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, según lo dispuesto en el art. 94 de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León ».

3) Mediante Orden de la Consejería de Fomento FOM/875/2007 se aprobó definitivamente la primera modificación del PGOU, entre cuyas determinaciones se contemplaba la creación del Sector de suelo urbanizable industrial denominado SUR-D PP21, con una superficie de 135.827,82 m2 (147.827,82 m2 con sistemas generales incluidos), en el que se incardinaba parte de la finca cedida por la referida mercantil.

4) Las partes suscribientes del convenio firmaron una "Adenda", con el fin de adaptar el Convenio urbanístico a la nueva situación urbanística marcada por la inminente revisión del PGOU, entre cuyos objetivos estaba la eventual clasificación de nuevos ámbitos de desarrollo, aprobándose definitivamente -Orden FOM/599/2011, de 6 mayo- la sexta modificación del PGOU, por la que se transforma suelo rústico en suelo urbanizable, clasificándose tres nuevos sectores de sistemas generales, y, en lo que, aquí interesa, el identificado con el nº 6 -SG ELP 37 "Parque Industrial Fuentes Claras"- se correspondía con el compromiso asumido por el Ayuntamiento en el Convenio urbanístico y su Adenda.

5) Interpuestos varios recursos contra la precitada Orden FOM/599/2011, por sentencias de 20, 21 y 23 de septiembre, 31 de octubre y 21 de noviembre de 2013, de la Sala de Burgos -confirmadas en casación, entre otras, por STS de 17 de junio de 2016 - se declaró la nulidad de la modificación 6ª del Plan, lo que imposibilitaba -dada la fundamentación de las sentencias del T.S.-, al menos a corto plazo, intentar otra modificación puntual del PGOU en la que crear nuevos sectores de suelo urbanizable en los que adscribir los sistemas generales y los aprovechamientos reconocidos en el Convenio.

6) La hoy recurrente (que había sucedido en sus derechos a la inicial propietaria y firmante del Convenio), el 3 de julio de 2015, a la vista del contenido de dichas sentencias y con base en el art. 1254 y ss. C. Civil , presentó escrito en el Ayuntamiento de Ávila en el que denunciaba dicho Convenio y su adenda «por incumplimiento del mismo por parte de ese Ayuntamiento, procediendo en consecuencia con ello, a la resolución de dicho Convenio, debiendo compensar a mi mandante con el valor económico de la finca cedida a favor del Ayuntamiento, en el valor de 17.280.000 fijado por esa propia entidad, más los intereses legales correspondientes de dicha cantidad desde la fecha en que se suscribió el referido convenio urbanístico".

La sentencia recurrida:

La Sala de Burgos, en una pormenorizada y meritoria sentencia (como así cabe también calificar la del Juzgado), con estimación parcial de los recursos de apelación, considera: a) Que estamos en presencia de un convenio urbanístico de planeamiento, cuya naturaleza es la de un contrato administrativo ( art. 5.1.b) del RDL 2/00 , que aprueba el TRL Contratos de las Administraciones Públicas lo Contencioso-Administrativo de Asturias; art. 19.1.b) de la Ley 30/07, de Contratos del Sector Público ; y, 19.1.b) RDLeg 3/11, que aprueba el TR de la Ley de Contratos del Sector Público), citando, en este sentido, diversas sentencias de esta Sala (Sección Quinta: 28/2/11, casación 1000/07 ; 3/2/03, casación 6134/99 y 6/3/03, casación 4569/98 ; y de la Sección Sexta, sentencia de 10 de octubre de 2007, casación 6045/03 ); b) La imposibilidad sobrevenida -no imputable al Ayuntamiento- es causa de resolución del citado convenio: «Hasta recaer sentencia firme del TS en el mes de junio de 2.015, el Ayuntamiento de Ávila había dado cumplimiento a la totalidad de los compromisos, condiciones y obligaciones que había asumido en dicho Convenio en relación con la mercantil recurrente, si bien hechos ajenos a su voluntad y su proceder administrativo han impedido que el citado Convenio urbanístico haya podido cumplirse y ser eficaz en todas y cada una de sus obligaciones y finalidades»; c) Esta resolución del convenio por imposibilidad sobrevenida, trae como consecuencia una responsabilidad contractual jurídico-administrativa ( sentencias de La Sección Sexta de la Sala Tercera de 3 de abril de 2001, casación 8856/96 ; y de 10 de octubre de 2007, casación 6045/2003 ) a fin de reparar las consecuencias perjudiciales para la recurrente, derivadas del incumplimiento del convenio y que, ante la «no posibilidad de poder reintegrar a la mercantil actora la totalidad de la parcela cedida», ha de ser indemnizada en el valor de dicha finca para evitar un enriquecimiento injusto y que dicha cesión se torne en "gratuita"; d) En orden a la cuantificación de la indemnización -que es el particular cuestionado- la Sala de Burgos, con cita en abundante jurisprudencia, «insiste que al haberse resuelto el convenio urbanístico de autos por imposibilidad de cumplimiento por causa sobrevenida, toda vez que se anuló la modificación puntual que verificaba la adscripción del aprovechamiento urbanístico reconocido como contraprestación a determinados sectores de suelo urbanizable, .....desaparece jurídicamente para el Ayuntamiento no solo la obligación de entregar dicho aprovechamiento urbanístico sino que tampoco persiste la obligación de entregar el equivalente económico a dicho aprovechamiento urbanístico, desde el momento en que el citado Convenio ha resultado ineficaz.......... la consecuencia que resulta como responsabilidad contractual es la de indemnizar al propietario el valor de los terrenos cedidos y ello para evitar a toda costa un enriquecimiento injusto y sin causa del Ayuntamiento, y para evitar en definitiva que la cesión del terreno lo sea a título gratuito. Y la cuantificación de esta indemnización se verifica, según también el criterio jurisprudencial reseñado, acudiendo al justiprecio de tales terrenos»; e) La finca -con una superficie real de 185.799,89 m2- la valora conforme a su clasificación en la fecha en la que fue cedida al Ayuntamiento (21 de septiembre de 2006): suelo no urbanizable/rústico común. Asume, con precisiones pormenorizadas y razonadas, el informe de la Arquitecta Municipal que aplicó el art. 25 de la Ley 6/98 , utilizando el método subsidiario de capitalización de rentas previsto en el art. 26 al no existir mercado representativo de comparables. Aplica como porcentaje de capitalización, discrepando del utilizado por dicha Arquitecta, «la publicada en el BOE de 24 de agosto de 2.006, mediante la Resolución de 17 de agosto de 2006, del Banco de España, por la que mensualmente se hacen públicos los índices de referencia oficiales para los préstamos hipotecarios a tipo variable destinados a la adquisición de vivienda, siendo dicha tasa o porcentaje del 3,496 %», apreciando un factor de corrección total de "3", al valorar «su emplazamiento muy próximo al casco urbano de Ávila y a otras zonas de suelo urbanizable industrial, sus buenos accesos y su proximidad a las infraestructuras viarias y ferroviarias que la circundan»; f) Concluía declarando resuelto el Convenio por devenir imposible su cumplimiento por causas sobrevenidas, condenando al Ayuntamiento a indemnizar a la recurrente en 1.247.729,93 €, más los intereses legales desde el 21 de enero de 2006 hasta su completo pago.

Preparación y admisión del recurso de casación:

La representación procesal de " ALTER INMUEBLES, S.L." , presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el cual, tras justificar el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución, identificó, como normas infringidas, los artículos 5 y 25 de la Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones y la jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre la aplicación del ordenamiento jurídico privado a los convenios urbanísticos; además, por inaplicación, infringe el artículo 1.124 del Código Civil respecto del resarcimiento de daños por incumplimiento del Convenio Urbanístico.

Argumentó que el recurso presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en lo que aquí interesa, con base en el art. 88.2.a ) y c) LJCA , porque la sentencia discutida fija, ante una situación igual, una interpretación contradictoria con la sostenida por otros órganos jurisdiccionales (no concretó sentencias de contraste, sin que tengan tal carácter las sentencias del Tribunal Supremo), y, la doctrina que sienta, dice, afecta a un gran número de situaciones, trascendiendo del caso objeto del proceso.

Mediante auto de 6 de marzo de 2017, la Sala de Burgos tuvo por preparado el recurso, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo.

Admisión del recurso:

Recibidas las actuaciones y personada la parte recurrente ante este Tribunal, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó Auto -20 de julio de 2017- por el que se acordaba:

1º) Admitir el recurso de casación n° 1224/2017 preparado por el la entidad Alter Inmuebles S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos de 25 de noviembre de 2016, dictada en el recurso de apelación número 133/2016 .

2°) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la imposibilidad de cumplimiento del convenio por causa sobrevenida supone que desaparece jurídicamente para el Ayuntamiento no solo la obligación de entregar el aprovechamiento urbanístico convenido sino que tampoco persiste la obligación de entregar el equivalente económico a dicho aprovechamiento urbanístico; y si en los casos de imposibilidad de cumplimiento de un convenio urbanístico como el de autos resulta como consecuencia la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, acudiendo a su justiprecio para fijar la indemnización............

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Interposición del recurso:

Abierto el trámite , la mercantil recurrente, presentó escrito de interposición, en el que reiterando, básicamente, los argumentos sustentados en el escrito de preparación, respecto de la primera cuestión con interés casacional, considera que, ante la imposibilidad de dar cumplimiento, por causas sobrevenidas, a las obligaciones contenidas en el convenio urbanístico consistente en la asignación de aprovechamientos a determinados sectores, y cumplidas, en cambio, por "ALTER INMUEBLES, S.L." las obligaciones derivadas de aquél, cediendo los terrenos previstos, el Ayuntamiento viene obligado a satisfacer el equivalente económico al valor del aprovechamiento urbanístico que ya no será posible materializar. Al no reconocerlo así, la sentencia ha infringido las previsiones contenidas en el Código Civil respecto de la resolución de los contratos y sus efectos (art. 1.124 en relación con los arts. 1.254 , 1.255 , 1.256 y 1.258 ), así como la jurisprudencia que se ha pronunciado sobre las consecuencias que produce el incumplimiento de lo acordado en los convenios urbanísticos: sentencias del Tribunal Supremo de fechas 3 de abril de 2001 (recurso de casación 8856/1996 ), 16 de junio de 2014 (recurso de casación 1537/2011 ), y 6 de febrero de 2007 (recurso de casación 4283/2003 ). Además, en la cláusula quinta del Convenio se estipuló expresamente que de no materializarse el aprovechamiento en el plazo de 1 año, el Ayuntamiento asumía la obligación de compensar con el equivalente económico de ese aprovechamiento urbanístico (40.000 m2 edificables en el uso predominante residencial de viviendas libres).

Respecto de la segunda cuestión, y con carácter subsidiario, la sentencia de la Sala de Burgos estableció que su importe es el correspondiente al de los terrenos cedidos, suelo rústico o no urbanizable, por ser esta la clasificación formal que, de acuerdo con el planeamiento, tenían los terrenos al momento de cederse (FJ duodécimo de la sentencia recurrida); y aplicando los criterios de valoración contenidos en la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -aplicable por razones de temporalidad-, y en concreto, su artículo 25 , en la redacción dada por el artículo 104 de la Ley 53/2002 , la propia sentencia obtiene un valor de 1.247.729,93 euros.

Este criterio, a su juicio, infringe los artículos 5 y 25 de la Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones en su nueva redacción dada por el citado artículo 104 de la Ley 53/2002 , según la interpretación que de manera uniforme y sostenida ha declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con estos preceptos, la cual puede resumirse en el pronunciamiento de que la valoración del suelo destinado a crear ciudad debe realizarse como si se tratase de suelo urbanizable, aun cuando su clasificación formal sea la de no urbanizable.

Concluyó postulando el dictado de sentencia por la que, con carácter principal y manteniendo el pronunciamiento que declara resuelto el Convenio Urbanístico suscrito con fecha 21 de septiembre de 2006, declare el deber del Ayuntamiento de indemnizar a la recurrente con el equivalente económico de la contraprestación pactada en el Convenio.

Subsidiariamente y manteniendo igualmente lo dispuesto en orden a la resolución del Convenio, se condene al Ayuntamiento a indemnizarle con el valor de los terrenos cedidos, considerados éstos como suelo urbanizable y con el aprovechamiento urbanístico establecido. Dicha valoración será realizada en ejecución de sentencia y la cantidad resultante será incrementada en los intereses legales desde la fecha del convenio (21 de septiembre de 2006).

Oposición:

La representación procesal del Ayuntamiento de Ávila, sostiene, en sintonía con la sentencia recurrida, la naturaleza contractual y jurídico-administrativa de los convenios urbanísticos, por lo que el Código Civil solo será aplicable en defecto de normativa administrativa. La anulación de la Modificación 6ª del PGOU de Ávila por sentencias firmes produjo el efecto directo e insoslayable de la imposibilidad sobrevenida -para el Ayuntamiento- de cumplir con lo que se comprometió en el Convenio, porque la sentencia del TSJCyL de 29/09/2013 (confirmada por STS de 07.06.2015 , rec. de casación nº 3367/2013) anuló la 6ª modificación del PGOU, por la falta de demanda de suelo para usos residenciales, lo que suponía la anulación indirecta de la adenda del convenio que preveía tal posibilidad, despojándola de validez y eficacia por imposible, tal y como se razonaba también en la sentencia recurrida. Como recuerda -decía- dicha sentencia (FDSéptimo, penúltimo párrafo) «el Ayuntamiento no solo quiso cumplir el Convenio Urbanístico firmado y su Adenda, sino que incluso lo llegó a cumplir y a dar eficacia al mismo en todas sus condiciones, compromisos y obligaciones, como lo corrobora que la modificación núm. 6ª del PGOU de Ávila surtiera efectos desde la publicación de su aprobación el día 10 de mayo de 2.011, hasta el mes de junio de 2015 en que recayó sentencia que anulaba con efectos de cosa juzgada mencionada modificación, de tal modo que durante esos cuatro años la mercantil recurrente dispuso de tales aprovechamientos urbanísticos incorporándolos a las Juntas de Compensación constituidas para el desarrollo de la actuación urbanística proyectada, si bien todo esto último quedó finalmente anulado y sin efecto al anularse dicha modificación (...)».

La sentencia recurrida sigue, con buen criterio, la doctrina de la responsabilidad contractual del Tribunal Supremo recogida en las sentencias que cita, y, en cuanto a su cuantificación, reproduce los argumentos del F.D. Duodécimo de la sentencia, concluyendo con la petición de desestimación del recurso de casación y confirmación de la sentencia.

Objeto del recurso:

El objeto del presente recurso, conforme a lo establecido en la parte dispositiva del Auto de admisión (en el que no se concretan los preceptos que han de ser interpretados), consiste, única y exclusivamente, en determinar: 1) si con la imposibilidad de cumplimiento del convenio por causa sobrevenida supone, desaparece jurídicamente para el Ayuntamiento no solo la obligación de entregar el aprovechamiento urbanístico convenido, sino también su obligación de entregar el equivalente económico a dicho aprovechamiento urbanístico; y, 2) si en los casos de imposibilidad de cumplimiento de un convenio urbanístico, como el de autos, la indemnización al propietario por el valor de los terrenos cedidos, ha de cuantificarse conforme a las reglas de valoración del justiprecio.

A la vista del contenido del Auto de admisión y de los escritos de interposición y oposición, no podemos olvidar que, como entre otros muchos, recuerda el ATS de 19 de junio de 2017 (queja 273/17 ) "el recurso de casación contencioso-administrativo, en su actual regulación, presenta una decidida vocación de erigirse como instrumento procesal volcado en la labor hermenéutica del Derecho Público, administrativo y tributario, con el objetivo de proporcionar certeza y seguridad jurídica en la aplicación de este sector del Ordenamiento. La noción de «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia», a que se refieren los arts. 88.1 y 90.4 LJCA , se erige como la piedra angular del nuevo modelo casacional, que atribuye a esta Sala Tercera como cometido principal, en palabras del art. 98.1, fijar la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo, para seguidamente, con base a esta interpretación y conforme a las restantes normas que fueran aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso".

Lo que se pretende con el nuevo modelo casacional es no dejar de detectar cuestión jurídica alguna que, habiendo sido correctamente planteada, necesite ser esclarecida. No estamos ante una nueva instancia, sino que su finalidad es revisar la interpretación que, de las normas o la jurisprudencia, haya realizado la sentencia recurrida cuando, por concurrir alguno/s de los supuestos de interés casacional objetivo, sea conveniente un pronunciamiento de esta Sala Tercera.

Dicho esto y para resolver lo planteado en el auto de admisión, conviene tener presente que estamos en presencia de un convenio urbanístico de planeamiento, manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración, cuyo objeto es conseguir que el planeamiento futuro contenga determinadas previsiones.

En concreto, en el Convenio aquí concernido -suscrito el 21 de septiembre de 2006- lo que la recurrente pretendía era obtener la clasificación de su finca -cuya propiedad cedía al Ayuntamiento-, parte (como máximo 110.000 m2) como suelo urbanizable delimitado con ordenación detallada y uso industrial, y la otra parte (80.000 m2), destinada a sistemas generales de espacios libres y equipamientos en la que se le asignara «una equivalencia de 40.000 m2 edificables en el uso predominante, y la citada adscripción tendrá carácter prioritario sobre cualquier otra».

Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional. Entre otras, recuerda la STS, Sección Sexta de 3 de abril de 2001 (casación 8856/96 ), que la «Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello ( sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997 , que cita las de 23 de junio de 1994 , 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )».

No generando, pues, ningún derecho subjetivo a su cumplimiento, la recurrente solo ostentaba meras expectativas, no indemnizables en tanto no se materializaran los aprovechamientos inicialmente pactados (derechos consolidados), luego es claro que no puede pretender -vía indemnización- su equivalente económico.

Ahora bien, el hecho de que, como consecuencia de la anulación jurisdiccional de la 6ª modificación del PGOU de Ávila (con la que se materializaban tales aprovechamientos), el Convenio y su Adenda devinieran ineficaces, imposibilitando que el Ayuntamiento (por causas ajenas a su voluntad) pudiera cumplir con lo acordado, no puede convertirse en causa de enriquecimiento del Ayuntamiento que viene obligado a indemnizar a la recurrente (al no ser posible la restitución "in natura"), que si cumplió la prestación convenida (cesión de la finca), y ese derecho a la indemnización, a título de responsabilidad contractual, como bien puntualiza la Sala de Burgos, es una responsabilidad que, dada la naturaleza administrativa de este negocio convencional, se rige por el ordenamiento administrativo, y, solo subsidiariamente y en su defecto, cabrá acudir a la normativa privada.

La Sala de Burgos reconoció una indemnización equivalente al valor de la finca, conforme a su clasificación urbanística en la fecha de la cesión, para cuya cuantificación se ha acudido a las normas valorativas establecidas en la Ley 6/98 (vigente en dicha fecha), criterio que consideramos ajustado a derecho, pues nuestra jurisprudencia ha admitido, en defecto de previsión sectorial específica, la aplicación de los parámetros utilizados en los convenios expropiatorios, sin que la concreta cuantificación que ha realizado la Sala en aplicación de los preceptos de la referida Ley, sea cuestión sometida a enjuiciamiento por el Auto de admisión, ni precise ser aquí abordado dada la abundante jurisprudencia, como la propia parte reconoce, que existe en interpretación de su art. 25 y del resto de los preceptos de valoración.

Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

La respuesta a las cuestiones planteadas, tal como ha quedado apuntado, es: 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones.

Y, en la medida que la sentencia de la Sala de Burgos se ajusta a estos pronunciamientos, procede desestimar el recurso y, conforme a lo dispuesto en el art. 93.4 en relación con el art. 139.3 LJCA , no se efectúa pronunciamiento en materia de costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, debiendo abonar cada una de ellas las causadas a su instancia y las comunes por mitad.