STS 268/2019, 28 de Febrero de 2019

La representación procesal de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, interpuso recurso contencioso-administrativo el día 27 de febrero de 2017 ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, donde se siguió con el número 104/2017 , contra la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

Oídas las partes y el Ministerio Fiscal sobre la posible incompetencia de la Audiencia Nacional, la Sala dictó Auto de fecha 5 de abril de 2017 , en el que acordó:

"Declararse incompetente para conocer del recurso contencioso-administrativo deducido contra la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013, con remisión de las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, sin perjuicio de lo que en definitiva resuelva dicho Tribunal Supremo. Emplazándose a las partes por diez días para que puedan comparecer ante dicho Tribunal, emplazamiento que se realizará una vez sea firme la presente."

Recibidas las actuaciones en el Tribunal Supremo, se siguió como Cuestión de Competencia 4/ 36/2018.

Por Auto de fecha 25 de octubre de 2017, a Sección Primera del Tribunal Supremo acordó:

"1º- Declarar la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, la Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

2. -Remitir las presentes actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala

3. - Poner esta resolución en conocimiento de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y

4. - Notificar la presente resolución a las partes personadas."

Admitida la competencia de esta Sala para el conocimiento del recurso, se tuvo por interpuesto y se registró con el número 1/ 669/2017, admitiéndose a trámite mediante Diligencia de Ordenación de 22 de noviembre de 2017.

Recibido el expediente administrativo, se dio traslado mediante Diligencia de Ordenación de 15 de diciembre de 2017 al Letrado de la Comunidad de Castilla-La Mancha para formalizar la demanda.

En su escrito de demanda presentado el 20 de febrero de 2018, el Letrado de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y solicitó a la Sala que, previos los trámites legales que correspondan, dicte en su día sentencia declarando:

1. Su nulidad por ser contraria a derecho.

2. Subsidiariamente, la nulidad de la inclusión en la misma del suplemento territorial con respecto a la Comunidad autónoma de Castilla-La Mancha.

3. Subsidiariamente a las dos anteriores, que para el cálculo del suplemento territorial en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha no sea tenido en cuenta el Impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente establecido por Ley 16/2005, de 29 de diciembre (IDAIMA). Mediante otrosí digo, interesa el recibimiento del proceso a prueba, proponiendo documental pública (documentos obrantes en el expediente administrativo).

Dado traslado para contestación a la demanda, el ABOGADO DEL ESTADO en su escrito de 2 de abril de 2018, solicita previa tramitación legal correspondiente, resolver el proceso por sentencia que lo desestime, con costas.

Por otrosí digo, manifiesta que la cuantía del procedimiento es indeterminada, y considera innecesaria la celebración de vista, pero solicita el trámite de conclusiones por escrito.

Dado traslado a las demás codemandadas, por Diligencia de Ordenación de 8 de mayo de 2018 se tuvo por apartado a RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA SAU, dado que no afecta a sus intereses.

La representación procesal de EDP COMERCIALIZADORA SAU, presentó su escrito de contestación a la demanda de 14 de mayo de 2018, y suplica, en su día, previa la tramitación procedente, dicte sentencia por la que desestime el recurso contencioso-administrativo, en el sentido expuesto en el cuerpo del escrito.

Mediante Diligencia de Ordenación de 21 de mayo de 2018 se tuvo por precluídos en dicho trámite a las demás partes recurridas.

Por Decreto de 29 de mayo de 2018 se fijó la cuantía del procedimiento como indeterminada.

Mediante Auto de 30 de mayo de 2018, se acordó recibir el pleito a prueba, admitir la prueba propuesta, teniendo por reproducida la documentación obrante en el expediente administrativo, y abrir el plazo de 10 días para conclusiones de la parte actora.

El trámite de conclusiones fue evacuado por la recurrente JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, así como por las codemandadas ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, y EDP COMERCIALIZADORA SAU.

Teniéndose por Diligencia de Ordenación de 13 de julio de 2018 por precluido en dicho trámite a las demás partes recurridas, declarándose conclusas las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda.

Se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 5 de febrero de 2019, en que se ha llevado a efecto con cumplimiento de las disposiciones legales, continuando la deliberación en días sucesivos

El presente recurso contencioso-administrativo lo formula la representación de la Junta de Castilla-La Mancha, tiene por objeto la pretensión de que se declare nula la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

Comienza su análisis denunciando una serie de vicios formales de transcendencia anulatoria en el procedimiento de la Orden -omisión de la consulta pública previa, deficiente realización del trámite de información pública, injustificada aplicación del art.3.2 del RD. 1083/2009 , y omisión del preceptivo trámite del Consejo de Estado-, para pasar a relacionar que considera vulnerado el principio constitucional de igualdad del art.14 CE , la improcedencia de incluir en la Orden a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha -1) Exclusión del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente establecido por ley 16/2005, de 29 de diciembre, IDAIMA, del concepto de suplemento territorial referido al ejercicio 2013. -2) Exclusión del canon eólico de la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, a efectos de su no consideración como suplemento territorial, atendiendo a la naturaleza medioambiental de dicho gravamen y a su finalidad extrafiscal.

La pretensión de que se declare la nulidad de la Orden ETU/35/2017 se fundamenta, en la alegación de que no incluye, entre los suplementos territoriales, los tributos y recargos autonómicos que graven las actividades destinadas al suministro de electricidad que no son objeto de retribución regulada, lo que -a su juicio- supone ignorar lo ordenado en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 (RCA 102/2013 ) y de 22 de septiembre de 2016 (RCA 379/2013 ).

Al respecto, la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto Ley 20/2012 , establecía que "Se habilita al Ministro de Industria, Energía y Turismo a determinar, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación del suplemento territorial a los peajes de acceso y tarifas de último recurso, de acuerdo con lo establecido en los artículos 17 y 18 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , así como los mecanismos necesarios para su gestión y liquidación", lo que permite inferir que el citado precepto ordenaba a que los suplementos territoriales cubran íntegramente el sobrecoste derivado de la totalidad de los tributos propios de las Comunidades Autónomas o recargos sobre tributos estatales que graven, directa o indirectamente "las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico".

También se aduce, como motivo de anulación de la Orden ETU/35/2017, que solo incluye los tributos y recargos establecidos por la Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, lo que supone infringir los fallos de las sentencias del Tribunal Supremo que ordenan a la Administración fijar los suplementos territoriales correspondientes a todas las Comunidades Autónomas.

En último término, se cuestiona la validez de la Orden impugnada porque no incluye los tributos y recargos autonómicos exigidos en el año 2012 desde la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012

Sobre el marco jurídico en que se inserta la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

La Orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital 35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013, tiene por objeto ejecutar y, en consecuencia, dar debido cumplimiento a las sentencias de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 y de 22 de septiembre de 2016 , que declararon respectivamente, la nulidad del artículo 9.1 de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial y el artículo 1 y Anexo I de la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013, en la medida que no incluyen entre los costes que han de sufragar los peajes de acceso.. los suplementos a los que se refiere el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico .

La sentencia de esta Sala de 11 de junio de 2014 (RCA 102/2013 ) basó la declaración de nulidad del artículo 9.1 de la Orden 221/2013 en la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

"Mayores problemas presenta la alegación de "Gas Natural SDG, S.A." en la que impugna el artículo 9.1 de la Orden IET/221/2013 por no incluir en los peajes de acceso los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes derivados de los tributos autonómicos.

Lleva razón la recurrente cuando sostiene que en la Orden por la que se fijaron los peajes de acceso para 2013 debieron incluirse las partidas correspondientes a este concepto, una vez que el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, había reformado el artículo 17.4 de la Ley 54/1997 de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , precisamente para que se incorporaran aquellos suplementos territoriales.

El apartado 4 del articulo 17 de la Ley 54/1997 , tras su reforma por el Real Decreto-ley 20/2012, dispuso, a estos efectos, que "[...] En caso de que las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico fueran gravadas, directa o indirectamente, con tributos propios de los Comunidades Autónomas o recargos sobre tributos estatales, al peaje de acceso se le incluirá un suplemento territorial que cubrirá la totalidad del sobrecoste provocado por ese tributo o recargo y que deberá ser abonado por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de lo respectiva Comunidad Autónoma".

El nuevo precepto configuraba, pues, como obligatorios los suplementos territoriales que compensaran los sobrecostes provocados por los tributos autonómicos. En el preámbulo del Real Decreto-ley 20/2012 se expresaba sin ningún tipo de restricciones lo que, efectivamente, la lectura del artículo 17.4 revelaba: "La obligatoriedad de imponer el suplemento territorial en los peajes de acceso y tarifas de último recurso, debiendo ser abonado por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma".

La decisión de naturaleza legislativa era clara y terminante, quedando fundada dese el punto de vista político y económico en las razones que constaban en aquel preámbulo, a la vista de las no deseables consecuencias que "la proliferación de distintos tributos sobre las actividades de suministro eléctrico" venía provocando en el sector eléctrico, "con las consiguientes distorsiones para la unidad de mercado", con lo que "decisiones adoptadas en el ámbito autonómico afectarían al conjunto de consumidores en el ámbito nacional, en términos que no resultarían justificados".

No ha sido objeto de debate que a comienzos del año 2013 existían figuras tributarias de naturaleza autonómica que gravaban directa o indirectamente las actividades eléctricas en sus respectivos territorios. A partir de este hecho indiscutido, repetimos, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo debía haber incluido en la Orden de peajes para 2013 los suplementos territoriales correspondientes a cada una de las Comunidades Autónomas que tuviesen implantados aquellos tributos, de modo que los consumidores ubicados en ellas sufragasen los costes derivados de las decisiones de sus propios órganos representativos, los que habían creado aquellos tributos. Y de hecho en la primera versión de la Orden ahora impugnada así se hizo: la propuesta inicial de la Secretaría de Estado de Energía incluía una partida de 200 millones de euros como "ingresos derivados de la aplicación del artículo 17 de la Ley 54/1997 , por imposición de tributos autonómicos".

Las razones por las que esta propuesta inicial fue abandonada en la redacción final de la Orden IET/221/2013 no aparecen en ésta, pero es de suponer que coincidan con las objeciones que había opuesto al respecto la Comisión Nacional de Energía en su informe 35/2012. En síntesis, se basaban en la falta de desarrollo reglamentario del artículo 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 , ambos según la nueva redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012. Dado que aún no se había determinado, conforme establecía la Disposición adicional decimoquinta de aquel Real Decreto-ley, "los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación del suplemento territorial a los peajes de acceso y tarifas de último recurso, de acuerdo con lo establecido en los artículos 17 y 18 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , así como los mecanismos necesarios pura su gestión y liquidación", no era posible -siempre a juicio de la Comisión Nacional de Energía- incorporar los suplementos territoriales a la Orden de peajes.

Argumentación que también emplea en el presente recurso el Abogado del Estado cuando considera que la no inclusión de dichos suplementos en la Orden deriva de la "inexistencia del imprescindible desarrollo normativo previo de la cita previsión legal".

El argumento "exculpatorio" no es de recibo ante la claridad e incondicionalidad de la obligación legal y el tiempo transcurrido desde la aprobación del Real Decreto-ley 20/2012 (julio de 2012) hasta la aprobación de la Orden IET/221/2013 (febrero 2013). Ninguna dificultad insoslayable existía para que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo hubiera determinado en ese lapso de tiempo, conforme a la Disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012 , los "concretos tributos y recargos" que necesariamente debían ser considerados a efectos del suplemento territorial. Y como con buen criterio afirma la sociedad recurrente, "en ningún caso puede el Ministerio ampararse en la falta del cumplimiento de este ejercicio para no incluir en los peajes de acceso los suplementos territoriales específicos, ya que es el mismo órgano de la Administración el obligado a incluir los suplementos en los peajes y el habilitado a proceder a la determinación previa de todos los impuestos autonómicos a los que se refiere el art. 17.4, así como los mecanismos necesarios para la gestión y liquidación de los suplementos territoriales. No puede el Ministerio ampararse en su falta de actividad para la no incorporación del suplemento territorial".

En efecto, el no uso de la habilitación por parte del Ministerio no puede traducirse en una clara infracción del precepto legal que, además de frustrar para el año 2013 el designio de los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 , suponía un perjuicio para las empresas gravadas por los respectivos tributos y recargos autonómicos, cuyo importe (sobrecoste, en la dicción legal) debía ser obligatoriamente incluido en la Orden de peajes a título de suplemento territorial y satisfecho por los consumidores de las distintas Comunidades autónomas que habían establecido aquellas figuras tributarias. La misma Administración que debía, imperativamente, desarrollar el proceso de concreción de los tributos para fijar los suplementos territoriales compensatorios de la carga no puede, a posteriori , apoyarse en su proceder contrario a la norma (esto es, no puede escudarse en su inactividad cuando estaba obligada al desarrollo reglamentario) para defender la validez de la Orden IET/221/2013 en este punto.

En último extremo, vigente como estaba el mandato legal en las fechas que ya se ha dicho de 2012, incluso si el Ministerio de Industria, Energía y Turismo no había procedido -en contra de aquél- a su desarrollo reglamentario en los primeros meses del año 2013, ello no era óbice para dejar de incluir la previsión de ingresos correspondiente en la Orden de peajes para el referido año 2013. De hecho, una previsión con cierta analogía -la ya analizada sobre el ulterior crédito extraordinario de dos mil millones de euros- fue incorporada a aquella Orden en el mes de febrero cuando aún no había sido aprobada la que más tarde sería la Ley 15/2013, de 17 de octubre, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico quinto de esta misma sentencia.

(...) Dado que "Gas Natural SDG, S.A." postula la declaración de nulidad del artículo 9.1 de la Orden impugnada por cuanto "no incorpora el mandato del artículo 17.4 del Real Decreto-ley 20/2012 " (quiere decir de aquel artículo de la Ley 54/1997 en la redacción dada por el Real Decreto-ley), es esta pretensión la que debe prosperar. Y dado que queda pendiente el obligado desarrollo reglamentario, para el año 2013, de aquel mandato legal a los efectos de concretar los suplementos territoriales específicos, no es posible acceder a la solicitud de que esta Sala cuantifique en los términos que la parte actora solicita (los cifra en 30 millones de euros) el sobrecoste derivado, para ella, de los tributos autonómicos sobre actividades e instalaciones eléctricas."

A su vez, por sentencia nº 2040/2016 de 22 de septiembre de 2016 (recurso contencioso-administrativo 378/2013 ) se declara nulo el artículo 1 y el Anexo I de la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, no son conformes al ordenamiento jurídico en la medida en que no incluyen los suplementos territoriales a los que se refiere el apartado cuarto del artículo 17 de la ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , declarando también en este caso la sentencia que el Ministerio debía proceder a su inclusión.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia 136/2015, de 11 de junio , declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de junio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad por vulnerar el artículo 86.1 de la Constitución , al apreciar que no se había justificado que concurriera el presupuesto habilitante de "extraordinaria y urgente necesidad", con base en los siguientes argumentos:

"En suma, desde la perspectiva de la urgencia justificativa de la decisión del Gobierno de introducir estas disposiciones en el Real Decreto-ley 20/2012, que es la que ahora se examina, no aparece justificada esa extraordinaria y urgente necesidad. La medida consistente en el establecimiento de suplementos territoriales con la consiguiente repercusión a los consumidores de ese ámbito ya se encontraba en realidad a disposición del Gobierno que hubiera podido ponerla en práctica, en un caso desde la redacción original de la Ley del sector eléctrico y en el otro desde la introducción de la denominada tarifa de último recurso en el año 2007. Sin adentrarse en el juicio político o de oportunidad que este Tribunal tiene vedado cabe dudar, por tanto, de que se trate de una situación objetivamente merecedora de ese tratamiento normativo por la vía de la legislación de urgencia, por cuanto no se trata de medidas adicionales dirigidas a asegurar el equilibrio económico del sistema eléctrico (por ejemplo, las examinadas en la STC 183/2014 , de 6 de noviembre , FFJJ 5 y 6), en cuanto, más precisamente, se trataba de modificar la configuración de instrumentos que el propio Gobierno ya hubiera podido utilizar, siendo también igualmente competente, a través del Ministerio correspondiente, para fijar tanto los peajes de acceso como la propia tarifa de último recurso ( arts. 17.1 y 18.3, respectivamente, de la Ley 54/1997 ). Por tanto, si la justificación de la urgencia del conjunto de las medidas estructurales adoptadas en el sector eléctrico era la necesidad de combatir el déficit tarifario y garantizar la sostenibilidad del sistema en un contexto de reformas en diversos sectores económicos, es claro que esa justificación no es predicable de la medida que se examina, pues, en realidad, se modifica el régimen de una potestad de la que ya gozaba el Gobierno y que, de haberse aplicado efectivamente conforme al régimen que ahora se modifica por la norma de urgencia, hubiera conducido al mismo resultado que se afirma perseguir con las normas objeto del presente proceso. Atendiendo a lo anterior en la medida que esa incidencia de los tributos autonómicos en los costes del sistema eléctrico ya podía haberse tenido en cuenta sin necesidad de modificar los arts. 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 , podemos concluir que "nada hay que indique que la regulación introducida trate de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o que constituya una necesidad urgente" ( STC 27/2015 , de 19 de febrero , FJ 5).

De hecho parece que la real justificación de la medida se encuentra en la introducción de las mejoras técnicas en la redacción de ambos preceptos a la que alude la memoria. Modificaciones técnicas consistentes, según expresa, en una mejora de la redacción de la Ley 54/1997 para impulsar y hacer obligatoria la aplicación de este suplemento territorial en caso de que existan tributos autonómicos, informando asimismo a los consumidores sobre los que recae que ese sobrecoste se debe a una medida adoptada en el ámbito autonómico. Con ello, a lo sumo, podríamos considerar que tanto el preámbulo como la memoria darían cuenta de las razones por las que el Gobierno estimó necesario modificar los arts. 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 e introducir la disposición adicional decimoquinta, pero no proporcionan ninguna explicación acerca de la utilización de la legislación de urgencia para reformar ambos preceptos, esto es, que el cambio normativo propugnado se instrumente necesariamente mediante un Real Decreto-ley. Situación en la que hemos exigido "la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia" (por todas, STC 68/2007 , de 28 de marzo , FJ 10).

En efecto, los argumentos del Gobierno se refieren a los objetivos de las normas impugnadas y a sus contenidos, sin hacer consideración alguna acerca de las razones que amparan la urgente y extraordinaria necesidad en su adopción, más allá de la genérica referencia a "la actual coyuntura económica y la inexcusable necesidad de reducir el déficit público para alcanzar la estabilidad presupuestaria", justificación genérica que no cabe estimar suficiente. Y en cuanto a la justificación específica-el déficit tarifario y la sostenibilidad económica del sector- nada se ha indicado en general acerca de la urgencia de la modificación para evitar la alegada incidencia de los tributos autonómicos en el déficit del sector así como sobre la necesidad de incluir los suplementos territoriales consecuencia de la existencia de esos tributos, teniendo en cuenta, además, que se trata de una medida diferenciada de las del resto que se aprueban para el sector eléctrico. Tampoco, en particular, se ha justificado la urgencia de los dos concretos cambios introducidos en la regulación de los suplementos territoriales.

Urgencia en la adopción de una medida que se ve además contradicha también en la práctica, por cuanto a este Tribunal no le consta que dichos suplementos territoriales se hayan aplicado ni a partir de la reforma que ahora se examina (al respecto, SSTS de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 11 de junio de 2014 y 23 de marzo de 2015 ), ni tampoco sus precedentes, sobre los que la memoria de impacto normativo reconoce expresamente que "esta opción nunca se ha aplicado". "

En la ejecución de las referidas sentencias se han suscitado numerosos incidentes promovidos no sólo por los recurrentes en aquellos procesos sino también por diferentes entidades que se habían personado como partes interesadas.

En el incidente de ejecución de la mencionada sentencia de 11 de junio de 2014, esta Sala , dictó auto de fecha 23 de febrero de 2016 , por el que se acordaba rechazar la imposibilidad legal de ejecutar el fallo de dicha sentencia, tal como había solicitado el Abogado del Estado, pues -según se argumenta- aunque ya no quepa aludir a las disposiciones del Real Decreto-Ley 20/2012 que han sido declaradas inconstitucionales y nulas, subsiste la obligación del Ministerio de Industria, Energía y Turismo de dictar las disposiciones para el establecimiento de los peajes de acceso a las redes, incluyendo los suplementos territoriales a los que se refiere el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en la redacción de la norma introducida por la Ley 17/2007, de 4 de julio.

Ulteriormente, en el Auto de esta Sala de 10 de marzo de 2017 , se declara parcialmente ejecutada la citada sentencia de esta Sala de 11 de junio de 2014 , al haberse dictado la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

La Sala entendió que dicha Orden Ministerial tenía un cierto carácter provisional, en cuanto debía ser completada con la adopción de una nueva Orden que incluyese los suplementos territoriales respecto de aquellas Comunidades Autónomas que hubieran establecido tributos o recargos a las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico correspondientes al año 2013 y que, en el momento de aprobarse la Orden, no habían suministrado información al respecto.

En el posterior Auto de esta Sala de 2 de abril de 2018 se recuerdan los antecedentes de la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

Se declara que la sentencia de 11 de junio de 2014 no ha sido íntegramente ejecutada, en cuanto la Orden no cumple definitiva ni íntegramente lo acordado en la citada sentencia y en el Auto de 10 de marzo de 2017 , en la medida que se limita a establecer un mecanismo que pueda ser útil a dicha ejecución.

La cuestión ha sido ya examinada por esta Sala en nuestras recientes sentencias nº 169/2019, de 13 de febrero de 2019 (recurso contencioso-administrativo 205/2017 ), y nº 185/2019, de 18 de febrero de 2019 (recurso contencioso-administrativo 430/2017 ), en las que nos hemos pronunciado acerca de alegatos planteados por otras recurrentes.

En la sentencia nº 169/2019, de fecha 13 de febrero de 2019 en la que resolvimos el recurso contencioso-administrativo 205/2017 , dijimos:

"Cabe partir como premisa para abordar este primer motivo de impugnación de la constatación de que la Orden ministerial ETU/35/2017, de 23 de enero, impugnada en este recurso contencioso-administrativo tiene como objeto ejecutar las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 y de 22 de septiembre de 2015 .

Así se pone de manifiesto de forma explícita en la exposición de motivos de la citada Orden ministerial:

"(...) Tanto la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, como la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013, establecieron los peajes de acceso aplicables, respectivamente, desde el 1 de enero y desde el 1 de agosto de 2013, sin tomar en consideración la eventual existencia de tributos propios de las Comunidades Autónomas o recargos sobre tributos estatales con relación a las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico de forma, directa o indirecta.

De esta forma, mediante sentencia de 11 de junio de 2014, el Tribunal Supremo vino en declarar la nulidad del artículo 9.1 de dicha Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, en la medida en que no incluía los suplementos territoriales a los que se refería el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , declarando que debía el Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital proceder a su inclusión en los términos que establece la disposición adicional decimoquinta del citado Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio .

Asimismo, con fecha 22 de septiembre de 2016 el Tribunal Supremo dictó sentencia , esta vez referida a la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013. En ella se declara que el artículo 1 y el anexo I de dicha Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, no son conformes al ordenamiento jurídico en la medida en que no incluyen los suplementos territoriales a los que se refiere el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , debiendo el Ministro de Industria, Energía y Turismo proceder a su inclusión en los términos que establece la disposición adicional decimoquinta del citado Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio .

(...) Con el fin de dar cumplimiento a los tales pronunciamientos judiciales, se ha requerido a las distintas Comunidades Autónomas, a través del actual Ministerio de Hacienda y Función Pública, la remisión de información relativa a los tributos existentes durante el año 2013 que gravaban actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico. Dichos requerimientos han sido atendidos de forma desigual por las distintas Comunidades Autónomas.

Con fecha 21 de diciembre de 2016 el Tribunal Supremo ha remitido al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital una providencia por la que apercibe, perentoriamente, con la imposición de multas coercitivas si antes del 20 de enero de 2017 no se ha remitido a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos la propuesta de la orden ministerial necesaria para el cumplimento de la primera de las sentencias antes referidas. Con el fin de llevar a debido efecto el fallo contenido en las citadas sentencias, la presente propuesta de orden tiene por objeto la fijación de los suplementos territoriales con relación a los peajes de acceso del ejercicio 2013 y el procedimiento para su aplicación en la facturación a los suministros y posterior liquidación.

Ello hace que, si bien la información remitida por las distintas Comunidades Autónomas dista de ser completa y, más aún, en algunos casos es inexistente, no pueda demorarse por más tiempo la aprobación de la citada Orden, siquiera sea por referencia a las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, que son aquellas para las que se dispone de una información más completa. La presente propuesta de orden tiene, consecuentemente, por objeto aprobar los suplementos territoriales de los peajes de acceso que deben aplicarse en las citadas Comunidades Autónomas correspondientes al año 2013. No obstante, ello no supone la finalización del proceso de recolección de datos, siendo así que, a medida que la información recibida lo permita, podrá procederse al establecimiento de suplementos también para otras Comunidades Autónomas y, asimismo, si al finalizar las oportunas liquidaciones, el organismo encargado de las mismas dispusiera de información adicional que evidenciase que se ha incurrido en error en la determinación de los suplementos territoriales, podrá aprobarse, como consecuencia de esa información, una nueva orden que los modifique, estableciendo los mecanismos para la regularización de las cantidades que ya hayan sido objeto de facturación."

Debe precisarse, por tanto, que el parámetro normativo adecuado para enjuiciar la legalidad de la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, no puede ser la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad -tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente-, una vez que el Tribunal Constitucional ha declarado, en la sentencia 136/2015, de 11 de junio , la inconstitucionalidad y, consiguientemente, la nulidad de dicha disposición.

En este sentido, resulta incuestionable que el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital no podía dictar dicha Orden ministerial amparándose en una disposición que carecía de validez en el momento en que se adopta, pues habría infringido el principio de legalidad administrativa, al carecer de cobertura legal.

Ello determina que debemos limitarnos a enjuiciar la Orden ETU/35/2016, de 23 de enero, desde la perspectiva de valorar si el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital ha dado debido cumplimiento a lo resuelto en dichas resoluciones judiciales y, en su caso, verificar si ha introducido alguna norma que pudiera eludir u obstaculizar el estricto cumplimiento del fallo judicial en sus propios términos.

Una vez delimitado el ámbito de control de legalidad de la Orden ministerial impugnada, cabe referir que esta Sala considera que, como se infiere implícitamente de los Autos de este Tribunal de 23 de febrero de 2016 , y de 2 de abril de 2018 , dictados en el incidente de ejecución de la citada sentencia, la limitación de los suplementos territoriales a aquellos tributos o recargos autonómicos que gravan las actividades de suministro de energía eléctrica que son objeto de retribución regulada no contradice los pronunciamientos de condena a la Administración que efectuamos, ni resulta contraria a los postulados que inspiran la regulación establecida en el artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en los que se sustentaba nuestra fundamentación jurídica.

Cabe tener en cuenta que la referida disposición legal, bajo el epígrafe "Peajes de acceso a las redes", trata de la retribución de las actividades reguladas de transporte y distribución, fijando a tal efecto los principios básicos que deben regir su establecimiento, con base -tal como se refiere en el apartado 1 del artículo 17- "en los costes de las actividades reguladas".

La regulación de los peajes correspondientes al acceso de las redes de transporte y distribución, destinadas al suministro eléctrico, que deben satisfacer productores y consumidores, debe ser suficiente para compensar el coste efectivo de la realización de estas actividades, por lo que, respetando también los principios de objetividad, transparencia y no discriminación, para el cálculo de la retribución se debe tomar en consideración los suplementos territoriales derivados de la carga impositiva que soporten, en su caso, el titular de la red de transporte y las compañías distribuidoras, como consecuencia de la aplicación de la normativa de las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos que graven las actividades eléctricas.

Por ello, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil demandante en este proceso, respecto de que la no inclusión de los tributos y recargos autonómicos que gravan las actividades destinadas al suministro eléctrico que no son objeto de retribución regulada ignora lo ordenado en las sentencias de esta Sala de 2014 y 2016, pues no cabe eludir que los pronunciamientos de este Tribunal Supremo se fundamentan en que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo había incumplido el designio de los artículos 17.4 y 18.3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , lo que suponía un perjuicio para las empresas gravadas por los respectivos tributos y recargos autonómicos, cuyos importes debían ser obligatoriamente incluidos en la Orden de peajes." (FJ.3).

La Junta de Castilla-La Mancha formula diferentes motivos de impugnación respecto a la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, aduciendo en primer lugar diferentes vicios de carácter formal:

En el primero se denuncia la omisión de la consulta pública previa prevista en el artículo 133 de la Ley 39/2015 , que se contempla que en el procedimiento de elaboración de la Orden impugnada se ha omitido este trámite privando a las personas afectadas por la norma de la posibilidad de pronunciarse sobre la necesidad y oportunidad de su aprobación, sobre su objetivo y las posibles alternativas de la misma. El segundo motivo de impugnación, aduce la deficiente realización del trámite de información pública ex artículo 133.2 de la misma norma. Y en el siguiente , se alega por la Junta recurrente la injustificada aplicación del artículo 3.2 del Real Decreto 1083/2009 , que regula los supuestos en los que procede la presentación de la memoria abreviada. Finalmente, y en este bloque inicial de argumentos, denuncia la omisión del preceptivo trámite del Consejo de Estado.

En lo que se refiere ya a la regulación de la Orden ETU/35/2017 se denuncia la vulneración del artículo 14 CE , que tilda de discriminatoria. La razón de esta tacha constitucional es que la Orden ha establecido suplementos territoriales en relación a los peajes de energía eléctrica correspondientes al año 2013 solo a las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y la Comunidad Valenciana, habiendo quedado excluidas otras Comunidades por el solo hecho de que han incumplido su deber de colaboración entre Administraciones Públicas y no han atendido a los requerimientos del Estado.

Continúa la demanda con la improcedencia de incluir en la Orden diversos pagos de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Por un lado, sostiene la exclusión del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente establecido por la Ley 16/2005, de 29 de diciembre (IDAIMA) del concepto de suplemento territorial referido al ejercicio 2013. Por otro lado, la exclusión del canon eólico de la Orden a los efectos de su no consideración como suplemento territorial, atendiendo a la naturaleza medioambiental de dicho gravamen y a su finalidad extrafiscal.

Comenzando nuestro análisis por las aducidas irregularidades en el procedimiento de elaboración de la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, ninguna de las esgrimidas puede tener favorable acogida.

En primer término, no se justifica la necesidad de la celebración de una consulta pública previa a la elaboración de la Orden y tampoco se advierte que el trámite abierto de información pública se haya realizado de forma deficiente.

Al respecto cabe traer a colación la naturaleza de la Orden aqui impugnada, que, como se pone de manifiesto en las precedentes sentencias, se trata de una Orden de carácter instrumental que incluye los suplementos territoriales a los peajes del año 2013, sin que pueda considerarse un verdadero reglamento ejecutivo de la Ley del Sector Eléctrico.

La Orden ETU/35/2017, se ciñe a dar cumplimiento al pronunciamiento de esta Sala en lo relativo a los suplementos territoriales, sin que presente un contenido regulatorio sustantivo que permita considerar que resulten de aplicación las normas procedimentales que corresponden a los reglamentos contemplados en el artículo 133 y ss de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . En la Memoria de la Orden se expone que se dicta para dar cumplimiento a las sentencias, fijando los suplementos territoriales para el año 2013, y que se procede a la ejecución de las sentencias en un mismo instrumento jurídico, de conformidad con los principios de celeridad y economía procesal . Se añade a lo anterior, que la Orden será sometida a informe de la CNM y al trámite de audiencia a través del Consejo Consultivo de Electricidad. En fin, es indiscutible el carácter meramente instrumental de la Orden y la ausencia de una vocación regulatoria o de innovación del ordenamiento jurídico, en cuanto se circunscribe a dar cumplimiento a nuestras sentencias firmes.

Tampoco resulta de aplicación este precepto de la Ley 39/2015, de 1 de octubre en lo que se refiere a la exigencia de celebrar una consulta pública a los afectados por la disposición, por semejantes razones a las que antes hemos expuesto. La Orden ETU/35/2017 , reiteramos, se constriñe a dar cumplimiento a la Sentencia de esta Sala y presenta similares características y naturaleza que las Ordenes de peaje que completa, limitándose a contemplar los suplementos territoriales en los peajes del año 2013, tal y como se indicó en nuestros pronunciamientos, sin que presente un distinto alcance o vocación, que determine que estemos ante un reglamento ejecutivo de la Ley del Sector Eléctrico. Por ende, el alegato sobre la omisión del trámite de consulta a los afectados no puede ser acogido, en cuanto no estamos antes un supuesto regulado en el artículo 133 de la ley reseñada, antes bien, ante una Orden acotada a ejecutar lo acordado por este Tribunal Supremo.

A la misma conclusión debemos llegar en lo que se refiere al alegato sobre el deficiente trámite de información pública a los consumidores, en cuanto se sustenta en la quiebra del apartado 2º del artículo 133 de la Ley 39/2015 aducida. Por las razones antes expuestas, relativas a la naturaleza y alcance de la Orden ETU/35/2017 hemos de concluir que tampoco en este extremo era de aplicación dicho precepto al procedimiento de elaboración de la Orden aquí impugnada y como subraya la Abogacía del Estado, las consecuencias sobre los consumidores de las Comunidades Autónomas autoras de los tributos que determinan los suplementos territoriales, deriva de las propias Leyes del Sector Eléctrico, la vigente y la precedente Ley de 1997.

Tampoco puede tener favorable acogida la alegación sobre la Memoria abreviada. En el expediente administrativo se justifica de forma suficiente las razones por las que se acude a esta opción, que no es otra que la necesidad de dar cumplimiento a los pronunciamientos de este Tribunal Supremo, y los requerimientos emitidos para dar cumplimiento a lo acordado sin demora. Así en la Memoria de la Orden se indica que se plantea la necesidad de obtención de los datos correspondientes a dichos suplementos territoriales, para lo cual era esencial la colaboración de las Comunidades Autónomas. Y en el expediente administrativo figura en el folio 3 de la MAIN las razones objetivas por las que se opta por la memoria abreviada indicando a tal efecto "la presente disposición es una Orden instrumental que no innova la normativa general en que se apoya, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio , por el que se regula la memoria de análisis del impacto normativo, se considera suficiente la redacción de una memoria abreviada."

Finalmente, y de forma coherente con la apuntada naturaleza de la Orden que da cumplimiento a nuestro fallo, no cabe apreciar la omisión del dictamen del Consejo de Estado que la parte considera "preceptivo". Nuevamente cabe reiterar lo anteriormente expuesto, pues, la naturaleza instrumental de la Orden ETU/35/2017 que incorpora los suplementos territoriales a los peajes de 2013 determina que no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado , previsto para diferentes supuestos. No estamos ante un Reglamento ejecutivo de la Ley del Sector Eléctrico y meramente ante una Orden de carácter instrumental que adiciona los suplementos territoriales en cumplimiento de nuestra sentencia.

La alegación de discriminación contraria al artículo 14 CE tampoco presenta fundamento. El supuesto trato discriminatorio se habría producido entre las Comunidades Autónomas que, como la recurrente, habrían atendido al requerimiento del Estado, frente a las otras Comunidades Autónomas por el solo hecho del incumplimiento de su deber de colaboración entre Administraciones Públicas.

Pues bien, en la STS de 13 de febrero de 2019, recurso contencioso-administrativo 205/2017 , ya analizamos la diferente situación existente entre las Comunidades que han facilitado más información y las que han incumplido su deber de colaboración, alegación que guarda relación con el alegato de que la Orden venga solo referida a los suplementos territoriales de determinadas Comunidades Autónomas, quedando fuera de su ámbito de aplicación las restantes Comunidades Autónomas.

Y en relación a esta singular situación, dijimos en la STS nº 185/2019, de 18 de febrero (recurso contencioso-administrativo 430/17 ), que:

"Ya hemos visto que, habiendo sido requerido que el Ministerio por esta Sala para la ejecución de lo resuelto en sentencia, se dictó la Orden ETU/35/2017 que venía a dar cumplimiento a las sentencias al menos de forma parcial, esto es, con relación a aquellas comunidades autónomas de las que se disponía de información suficiente, quedando pendiente el cumplimiento de las sentencias en lo relativo a los suplementos territoriales de las demás comunidades autónomas. A tal efecto se dictó luego la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, que, como hemos visto, en su Preámbulo explica que se dicta con un objetivo doble: de un lado, determinar los concretos tributos de cada una de las Comunidades Autónomas que estuvieron vigentes durante el ejercicio 2013, a efectos de determinar los suplementos territoriales a incluir en los peajes de acceso; de otra parte, desarrollar un mecanismo de recogida y tratamiento de la información a fin de concretar y cuantificar tales suplementos territoriales.

Es claro, por tanto, que la ejecución de las sentencias de esta Sala a las que nos venimos refiriendo no se agota con la Orden ETU/35/2017 aquí recurrida; y tampoco queda completada con la ulterior Orden ETU/66/2018. Todo ello tuvimos ocasión de explicarlo en nuestro auto de 2 de abril de 2018 , dictado en uno de los numerosos incidentes de ejecución de la sentencia de 11 de junio de 2014 (recurso contencioso-administrativo 102/2013 ). En dicho auto se rechazó la pretensión que allí se formulaba de que declarásemos la nulidad de la Orden ETU/66/2018; y también dejábamos claramente establecido que no considerábamos íntegramente ejecutada la sentencia de 11 de junio de 2014 ni el auto de esta Sala de 10 de marzo de 2017 , dictado también en ejecución de dicha sentencia (F.J. 5º y parte dispositiva del citado auto de 2 de abril de 2018 ).

Lo razonado y resuelto en el citado auto de 2 de abril de 2018 es conocido por quienes son parte en este proceso, en tanto que intervinientes en aquel incidente de ejecución de la sentencia dictada en el recurso 102/2013 . Y, en particular, es sin duda conocido por la entidad aquí recurrente, pues Engie Cartagena, S.L. interpuso contra aquel auto un recurso de reposición que fue desestimado por auto de esta Sala de 22 de mayo de 2018 .

Así las cosas, y reiterando ahora la constatación de que la ejecución de lo resuelto por esta Sala en relación con los suplementos territoriales para el ejercicio 2013 no está completada, no apreciamos razones para declarar la nulidad de la Orden ETU/35/2017 por el hecho de venir referida únicamente a los suplementos territoriales de determinadas Comunidades Autónomas."

Resta examinar las cuestiones suscitadas en último lugar relativas al Impuesto de determinadas actividades que inciden en el medio ambiente (IDAIMA). Es imprescindible remitirnos a la STC 60/2013, de 13 de marzo , que declaró la inconstitucionalidad parcial de la Ley 16/2005, de 29 de diciembre, de las Cortes de Castilla-La Mancha. Así lo indica la propia recurrente en su escrito de demanda, que sostiene qué en cumplimiento de dicho pronunciamiento constitucional, la Comunidad Autónoma reintegró a los sujetos obligados las cantidades percibidas por razón de dicho tributo. De modo que la controversia en este concreto punto no resulta relevante, pues como la propia recurrente reconoce sus escritos procesales que su cuantificación es de cero y no supondrá ningún sobrecoste para los consumidores radicados en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, siendo la alegación meramente retórica.

En lo que se refiere al canon eólico de Castilla-La Mancha recaudado en el año 2013, aduce la Comunidad Autónoma que no debe incluirse en el ámbito de la Orden ETU/35/2017 y ello porque no se trata de un tributo, indicando a tal efecto, que la Ley 9/2011, de 21 de marzo, por la que se crean el Canon Eólico y el Fondo para el Desarrollo Tecnológico de las Energías Renovables y el Uso Racional de la Energía en Castilla-La Mancha, lo califica en su artículo 2 como un ingreso compensatorio y se configura como una prestación patrimonial de derecho público de naturaleza extrafiscal, negando, además, que el canon grave productos eléctricos ni de electricidad, ni tampoco el consumo de electricidad, sino que tiene por objeto compensar afecciones e impactos adversos al medio natural y sobre el territorio de Castilla-La Mancha.

Cabe rechazar la pretensión deducida por las razones expuestas por la Abogacía del Estado y la codemandada EPD Comercializadora SAU, que subrayan la naturaleza y configuración del canon que nos llevan a considerar razonable, a los efectos debatidos, la inclusión del denominado "canon eólico" en la Orden ETU/35/2017.

Hemos de acudir a lo declarado por el Tribunal Constitucional en su ATC 183/2016, de 15 de Noviembre , que inadmite una cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley Autonómica 9/2011, de 2 de marzo, que crea el canon eólico. Razona el Tribunal que con independencia del nomen iuris de esta figura y de su carácter medioambiental, es una "figura de naturaleza tributaria", ya que materialmente es un impuesto en tanto que se trata de una nueva forma de ingreso público con la que coadyuvar a la financiación en la realización de fines que se consideran de interés para la Comunidad Autónoma.

Así, declara que con independencia del nomen iuris las prestaciones patrimoniales de carácter público tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponda, de acuerdo con su presupuesto de hecho y en función de su configuración y estructura jurídica, no pudiendo hacerse depender en ningún caso, de la mera denominación que el legislador, a su discreción, les asigne (en sentido parecido, SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ.4 ; 164/1995, de 13 de noviembre, FJ.4 ; 185/1995, de 5 de diciembre, FJ.6 ; 134/1996, de 22 de julio, FJ.6 ; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ.3 ; 102/2005, de 20 de abril, FJ.4 ; 121/2005, de 10 de mayo, FJ.5 ; y 73/2011, de 19 de mayo , FJ.4).

También cabe citar la sentencia caso Elecdey Carcelen del TJUE de 20 de Diciembre de 2017, (C-215/16 ) que resuelve sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas ex articulo 267 TFUE por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en la que el reseñado Tribunal se pronuncia sobre la interpretación del artículo 4 de la Directiva 2003/96/CE del Consejo de 27 de octubre de 2003 y de la Directiva 2008/118/CE, del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 y la Ley de Castilla-La Mancha, Ley 9/2011, de 21 de marzo, por la que se crean el Canon Eólico y el Fondo para el Desarrollo Tecnológico de las Energías Renovables y el Uso Racional de la Energía en Castilla-La Mancha.

Conviene recordar las consideraciones que se hacen sobre el canon eólico (FFJJ. 49 y 53) y resalta que los cánones eólicos regulados en algunas legislaciones autonómicas no contradicen el criterio mantenido por el TJUE. Al respecto cabe recordar la sentencia de esta sala de 10 de julio de 2014 en la que hemos afirmado que "la mejora de la eficiencia energética y la conveniencia de que los precios de la energía reflejen los costes externos de producción, incluidos los medio ambientales, forman parte de los aspectos a considerar para examinar los objetivos y finalidades de la Directiva 2009/28/CE, de donde se colige que el establecimiento del canon eólico, cuya justificación apunta en ese concreto sentido, no es per se una medida disciplinada en sentido opuesto a esos objetivos y finalidades" (FJ 6º).

Esta apreciación se ha visto corroborada mediante el criterio mantenido por el TJUE en la sentencia Elecdey Carcelen, conforme a la que la mencionada Directiva no se opone a una normativa nacional que establece la percepción de un canon que grava lo aerogeneradores afectos a la producción de energía eléctrica. Más en particular, el TJUE precisa que el artículo 13.1.e) de la mencionada Directiva sólo pretende limitar la repercusión en los usuarios afectados de los costes relativos a las prestaciones de servicios efectuadas en el marco de determinados procedimientos administrativos y, en consecuencia, no tiene en absoluto por objeto prohibir a los Estados miembros que establezcan tributos como el canon litigioso (apartado 36) ( STS de 30 de enero de 2018, casación 3499/2014 , FJ.2).

En fin, la citada Ley 9/2011, de 21 de marzo, por la que se crean el Canon eólico y el Fondo para el Desarrollo Tecnológico de las Energías Renovales y el Uso Racional de la Energía en Castilla-La Mancha, contempla en su artículo 4 el gravamen sobre "aerogeneradores afectos a la producción de energía eléctrica", y establece un régimen retributivo contemplando unos incentivos sufragados por los consumidores que forman parte de los costes del sistema eléctrico.

Consideraciones que nos llevan a concluir que resulta razonable la inclusión del "canon eólico" controvertido en la Orden ETU 35/2017, de 23 de enero, en los términos de los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley del Sector eléctrico 54/1997 y en cumplimiento de nuestro pronunciamiento que ordena incluir en los peajes de acceso los sobrecostes generados por los tributos autonómicos que gravan directa o indirectamente las instalaciones destinadas al suministro eléctrico.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede la imposición de las costas de este proceso pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido.