STS, 7 de Julio de 1978

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Enrique Medina Balmaseda

Don Manuel Gardillo García.

Don Aurelio Botella y Taza.

Don Paulino Martín Martin

Don José Gabaldón López

EN LA VILLA DE MADRID, a siete de Julio de mil novecientos setenta y ocho

en el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia, pende ante la Sala, entre partes, de una, como demandante, "Ybarra y Compañía, S.A.", representada por el Procurador Don Adolfo Morales Vilanova y dirigida por Letrado; y de otra, como demandada, la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra Resolución del Ministerio de Trabajo, de veintisiete de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, sobre devolución de cantidades.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que con fecha once de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, la Empresa "Ybarra y Compañía, S.A." solicitó la devolución del canon que había pagado sobre los pasajes de tercera clase que no correspondían a emigrantes, fijando su importe en quince millones setecientas setenta y cuatro mil ciento treinta y cuatro pesetas, apoyando su petición en una Sentencia de este Tribunal Supremo, de treinta de Abril de mil novecientos setenta y tres , que disponía la devolución del importe de una multa impuesta por la Inspección de Trabajo, dado que al no haber tenido cuarenta y dos pasajeros la condición de emigrantes, no había lugar al canon del diez por ciento ni, por tanto a la multa, lo que a su vez, según alegaba, había sucedido en las ocasiones y barcos que citaba, por el importe total señalado; y remitida la documentación al Instituto Español de Emigración y recabado el informe de la Asesoría Jurídica, el veinticuatro de Mayo de mil novecientos setenta y cuatro se comunicó a "Ybarra y Compañía, SA." que no procedía la devolución de la cantidad que interesaba por tratarse de una exacción parafiscal que ya había sigo aplicada a los fines del propio Organismo, sujetándose a lo dispuesto a tal efecto por el artículo oncede la ley de veintiséis de Diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho , sin que por la Empresa se hiciese uso en tiempo y forma de la vía económico-administrativa que señalaba la propia Ley; e interpuesto recurso de alzada, el Ministerio de Trabajo, por Resolución de veintisiete de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, de conformidad con la propuesta formulada por el Servicio Central de Recursos, acordó declararse incompetente para conocer del recurso.

RESULTANDO: Que contra las anteriores resoluciones, par "Ybarra y Compañía, S.A." se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la suplica de que se dictase sentencia estimatoria del recurso, condenando en costas a la Administración y declarando contraria a derecho la resolución recurrida, ordenando la devolución a la Compañía recurrente de la cantidad indebidamente exigida de ésta, de quince millones setecientas setenta y cuatro mil ciento treinta y cuatro pesetas, con más los intereses legales desde la fecha de la reclamación inicial en vía administrativa.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia par la que se confirmase, por ser ajustada a ¡Derecho, la resolución recurrida y se declarase inadmisible el recurso, absolviendo a la Administración de las restantes pretensiones de la demanda; y no estimando la Sala necesaria la celebración de Vista, en sustitución de la misma se formularon por las partes los Oportunos escritos de conclusiones sucintas, acordándose señalar día para el Fallo del presente recurso, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el veintiuno de Abril de mil novecientos setenta y siete.

RESULTANDO: Que para mejor proveer y con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acordó par la Sala traer a la vista los autos del recurso contencioso-administrativo correspondientes a la Sentencia dictada par esta Sala el treinta de Abril de mil novecientos setenta y tres sobre hechos antecedentes de los contemplados par el actual proceso; y puestos de manifiesto a las partes, evacuaron el trámite, mediante los oportunos escritos en los que alegaron cuanto estimaron conveniente a su respectivas pretensiones; acordándose posteriormente traer testimonio del escrito de demanda y Resolución del Ministerio de Trabajo de diez y ocho de Abril de mil novecientos sesenta y nueve, obrantes en el recurso numero 13.894 bis de

1.969, de 2ª Secretaria del Señor Rodríguez, en esta referida Sala, como así se llevó a efecto con fecha veintiséis de Abril del año en curso.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Exorno. Señor Don Aurelio Botella y Taza.

Vistos los artículos uno, tres, diez, catorce, quince, diez y siete, veintiuno, treinta, cuarenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y seis del Texto articulado de la Ley de ordenación de la Emigración aprobado por Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos; Bases cuarta, décima, décimo cuarta y disposición adicional primera de la Ley de veintidós de Diciembre de mil novecientos sesenta; artículos uno, dos, cuatro, quince y disposición final primera de la Ley de diez y siete de Julio de mil novecientos cincuenta y seis creadora del Instituto Español de Emigración; ocho, nueve y doce del Decreto de veintiséis de Septiembre de mil novecientos sesenta y tres; dos, nueve a doce y diez y seis de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de veintiséis de Diciembre de mil novecientos cincuenta y Ocho; uno a seis, diez, once y disposición final primera del Decreto dos mil quince de mil novecientos cincuenta y nueve de doce de Noviembre; noventa y cuatro del Reglamento de las reclamaciones económico administrativas aprobado por Decreto de veintiséis de Noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve; y uno a cinco, veintiocho, treinta y siete, cuarenta y uno, cuarenta y dos, cincuenta y tres, cincuenta y siete, ochenta a ochenta y cuatro y ciento treinta y uno de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de veintisiete de Diciembre de mil novecientos cincuenta y seis .

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que las cuestiones planteadas en el actual litigio dependen todas de la interpretación que en varios aspectos de su contenido corresponda atribuir al articulo cuarenta y tres del Texto articulado de la Ley de Ordenación de la Emigración aprobado par Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos , precepto donde se establece la obligación de cada transportista de emigrantes de ingresar en metálico a favor del Instituto Español de Emigración el diez por ciento del importe de los pasajes o billetes de tercera clase o asimilada que expida a súbditos españoles en los viajes de ida; y como quiera que los actos administrativos aquí impugnados denegaron la devolución de pagos de dichos cánones que la naviera recurrente tilda de indebidos, se suscita "ad limine" el tema de si los ingresos en cuestión paseen carácter de tasa o exacción parafiscal; ya que con base en la solución positiva el representante de la Administración publica aduce frente al recurso la causa de inadmisibilidad de incompetencia de jurisdicción por entender que la reclamante debió acudir a los Tribunales Económico-Administrativos al ser de suyo la materia de Índole fiscal como adscrita a la normativa sobre tasas y exacciones parafiscales dentro de cuyo dominio, además, habría caducado el recurso que en esa vía debiera haber deducido la hoyaccionante.

CONSIDERANDO: Que la exclusión del mencionado canon del ámbito de la ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de veintiséis de Diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho viene de inmediato dada sin más que observar que su articulo 2 - 4 margina del campo de aplicación de dicho texto legal las cuotas y percepciones de la previsión social y el articulo diez y siete del antes citado Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos define el Instituto Español de Emigración, de conformidad con loe fines sociales informantes de su Ley creadora de diez y siete de Julio de mil novecientos cincuenta y seis, como entidad oficial de la seguridad social para el desarrollo de la porción del Gobierno en materia de emigración asignándola los peculiares medios económicos señalados en el número tres del mismo precepto; par lo cual, si fines y recursos del referido Instituto quedan incluidos en el sector normado de la previsión o seguridad social, siendo el mismo externo a la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales, no puede prosperar la alegación, de una índole parafiscal caracterizadora del canon examinado, y debe, por el contrario, asimilarse aquel en su régimen legal de aplicación que no es lo mismo que par su teórica naturaleza- a las cuotas de la seguridad social dentro del genérico concepto de percepciones de aquella previsión a virtud del principio hermenéutico de analogía fundamentado en la referida calificación legal del Instituto de ente de la seguridad Social derivada de la Base cuarta número dos de la Ley ordenadora de la emigración de veintidós de Diciembre de mil novecientos sesenta, corroborada, en cuanto a exclusión de sus aspectos económicos del tratamiento parafiscal, par la no comprensión de dicho Instituto entre los Organismos autónomos según resulta del articulo cinco C) de la ley reguladora también de veintiséis de Diciembre de mil novecientas cincuenta y ocho en relación con el ya citado artículo diez y siete del Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos y el de catorce de Junio del mismo año; razones que infieren la conclusión de que el canon establecido en el articulo cuarenta y tres del susodicho Decreto de mil novecientos sesenta y dos a favor de aquel Instituto es ajeno al ámbito de aplicación de la normativa sobre tasas y exacciones parafiscales y pertenece a la materia de percepciones de la seguridad social sujeta a las facultades reglamentarias del Ministerio de Trabajo de acuerdo con la atribución de competencia que a tal Instituto se hace en el articulo catorce del Texto articulado de la Ley de Bases de veintidós de Diciembre de mil novecientos sesenta aprobado par Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos , obstativo y derogatoria, por su posterioridad y superior rango, de cuantas conclusiones en contrario pudieran derivarse del precedente régimen de calificación de aquel canon con fundamento en el articulo cuarto c) del Decreto dos mil quince de mil novecientos cincuenta y nueve de doce de Noviembre relativo a fijación de bases y tipo de gravamen en el campo de las exacciones parafiscales; par lo que al ser las devoluciones del canon en cuestión incidencia de la actividad perceptora correspondiente al Instituto español de Emigración, resulta asimismo adscrita esta materia a la previsión o seguridad social sometida a la competencia del Ministerio de Trabajo con la aunada necesidad de desestimar el motivo de inadmisión del recurso alegado en el escrito de contestación a la demanda.

CONSIDERANDO: Que el fondo del asunto define como problema básico el de determinar el alcance en su aplicación del canon referido tal como lo regula el articulo cuarenta y tres numero uno del Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos , ya que la resolución impugnada del Ministerio de Trabajo ratifica las percepciones hechas del mismo par el Instituto de Emigración aplicándolo a todo pasaje de tercera clase o asimilado expedido par la Compañía de transporte marítimo sin diferenciar si habían sido o no tramitados los billetes par el Instituto de referencia a virtud de expediente de emigración poseyendo el viajero la condición legal de emigrante al tenor del artículo uno del Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos ; mientras que la parte actora, y en ello fundó la reclamación desestimada en vía administrativa, sostiene que tal canon sólo es aplicable a los pasajes de aquella clase expedidos como consecuencia de expediente a través del Instituto, siendo por tanto indebidas las percepciones que este Organismo realizó en concepto del cuestionado canon sobre los demás billetes de tercera y cuyas cantidades fueron las reclamadas de devolución, tesis esta ultima que es la que interpreta correctamente el articulo cuarenta y tres número uno del Decreto de mil novecientos sesenta y dos por las siguientes razones: A) porque así ya lo aceptó esta Sala en Sentencia de treinta de Abril de mil novecientos setenta y tres sobre una identidad de problemática constatada por la prueba que acordó de oficio el Tribunal; B) porque la posterior ley de ordenación de la Emigración de veintiuno de Julio de mil novecientos setenta y uno, acogiendo criterios ya contenidos en sentencias de esta misma Sala de veintinueve de Mayo de mil novecientos sesenta y cinco, siete de Noviembre y veintiuno de Diciembre de mil novecientos sesenta y seis, de modo explícito dispone, en su articulo cuarenta y siete numero cuarto, que el expresado canon del diez par ciento se aplique a los billetes de emigrantes quedando en consecuencia excluidos los correspondientes a quienes no poseen dicha condición legal, sin que la cita de este precepto implique conferir efectos retroactivos a una normativa que no los tiene, pero que a virtud de regular idénticos aspectos de la concreción de percepciones a favor del Instituto español de Emigración puede reputarse factor hermenéutico de una legalidad precedente no solo ambigua y dudosa por la contradicción que en sus literales términos implica con el alcance y finalidad tutelar de la acción del Estado en la materia, sino también por coincidir con la necesidad de interpretar restrictivamente la base del canon señalado en elarticulo cuarenta y tres número uno del Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos ya que se trata de Texto articulado que el Gobierno redactó en uso de las atribuciones conferidas en la disposición adicional primera de la ley de veintidós de Diciembre de mil novecientos sesenta, y tanto en esta, como en la de veintiuno de Julio del propio año y tampoco en la de diez y siete de Julio de mil novecientos cincuenta y seis cuyo articulo cuatro enumera los recursos del Instituto, no se establece de modo directo el concreto canon que se examina, deduciéndose de ello que el articulo cuarenta y siete numero cuarto de la Ley de mil novecientos setenta y uno no hizo más que dar carácter patente a lo que en el cuarenta y tres numero uno del Decreto de mil novecientos sesenta y dos se hallaba ya latente, es decir, la exclusiva aplicación del canon del diez por ciento a los billetes de emigrantes; C) porque en el articulo cincuenta y seis del propio Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos se establece y regula un distinto canon inferior al tres por ciento sobre los billetes o pasajes de los no emigrantes lo que infiere, en función de una lógica complementariedad, que el canon del diez por ciento del articulo cuarenta y tres número uno versa estrictamente sobre los billetes de emigrantes; y D) porque el articulo doce c) de la Instrucción sobre infracciones y sanciones en materia de Emigración aprobada par Decreto de veintiséis de Septiembre de mil novecientos sesenta y tres claramente distingue el canon sobre billetes de no emigrantes en una diversificación a efectos sancionadores que carecería de razón de ser si el canon aquí examinado se extendiera de modo uniforme tanto a pasajes de emigrantes como de no emigrantes.

CONSIDERANDO: Que la precedente fundamentación es bastante para declarar que el canon señalado en el articulo cuarenta y tres número uno del Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos afecta exclusivamente a loe pasajes tramitados par el Instituto Español de Emigración* en concordancia con la Base diez a) de la Ley de veintidós de Diciembre de mil novecientos sesenta ; por lo cual, todos los pagos que la Compañía de transportes marítimos reclamante realizó en concepto de este específico canon con base en billetes expedidos a no emigrantes deben ser calificados de indebidos con el consiguiente enriquecimiento sin causa para el Instituto Español de Emigración y subsunción en el principio general de resarcimiento mediante devolución de su imparte proclamado en el artículo mil ochocientos noventa y cinco del Código Civil , importe el referido que tanto en el actuado procedimental como en esta vía revisara se ha probado alcanza la suma de quince millones setecientas setenta y cuatro mil ciento treinta y cuatro pesetas tácitamente reconocida por la Administración demandada al no formular objeción alguna a las seis carpetas compuestas de cuatrocientos catorce folios comprensivos de las relaciones detalladas de aquellos pagos hechos a favor del Instituto, sin que en ningún momento haya opuesto dicho Organismo excepción de compensación por débitos con cansa en el distinto canon del artículo cincuenta y seis del Decreto de mil novecientos sesenta y dos que así resultan ajenos a la materia del expediente administrativo y también a la definida por el actual proceso.

CONSIDERANDO: Que esa obligación de devolver lo erróneamente ingresado obtiene especificidad de Derecho Administrativo a través de la asimilación que cumple atribuir a las percepciones de referencia con respecto a las propias del régimen ordenador de las recaudaciones a favor de la seguridad social de acuerdo con lo ya razonado sobre el particular en anteriores consideraciones que inducen a aplicar aquí por analogía el articulo sesenta y nueva de la Orden del Ministerio de Trabajo de veintiocho de Diciembre de mil novecientos sesenta y seis sobre recaudación de percepciones de la seguridad social y en cuyo precepto se establece la obligación de devolver las cuotas ingresadas por error en dicha seguridad social de la que el Instituto Español de Emigración es entidad oficial según expresamente señala el articulo diez y siete del tan repetido Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos ; asignación analógica que lleva consigo la necesidad de aplicar también el plazo de prescripción de cinco años señalado en el mismo precepto de la Orden Ministerial referenciada y ello limita la responsabilidad del Instituto a la devolución tan sólo de aquellas cantidades indebidamente ingresadas por el concreto concepto del canon del diez por ciento sobre pasajes de no emigrantes en los cinco años anteriores a la fecha de reclamación en la vía administrativa, la cual, aunque silenciada en la demanda, procede fijar en el once de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro según resulta de las actuaciones expediéntales.

CONSIDERANDO: Que en derivación de lo expuesto la resolución aquí impugnada del Ministerio de Trabajo, al desestimar totalmente la reclamación deducida por la Compañía de navegación hoy accionante, infringió el articulo cuarenta y tres número uno del Decreto de tres de Mayo de mil novecientos sesenta y dos en la interpretación que al mismo corresponde dar al tenor de los precedentes razonamientos, lo que conlleva anulación en la parte correspondiente del citado acto administrativo así como en la del Acuerdo que confirma adoptado par el Instituto Español de Emigración de idéntico contenido desestimatorio, de conformidad, los expresados pronunciamientos, con los artículos ochenta y tres número dos y ochenta y cuatro a) de la Ley Jurisdiccional; y en su lugar, en concordancia con el apartado b) de este último precepto, cumpla condenar a la Administración pública, en su Organismo Instituto Español de Emigración adscrito al Ministerio de Trabajo, a reintegrar a la demandante las cantidades ingresadas por error en concepto de canon del diez par ciento de billetes de tercera clase de no emigrantes durante los cinco años, computados de fecha a fecha, que terminaron con el once de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, tomándosecomo base para la liquidación los datos obrantes en los cuatrocientos catorce folios de las seis carpetas de documentos acompasados al escrito de demanda; liquidación a practicar en periodo de ejecución de sentencia conforme a lo prevenido en el articulo ochenta y cuatro b) de la citada Ley rectora, fijándose como medidas necesarias para el restablecimiento de la situación jurídica individualizada, a efectos de liquidación y pago de las mencionadas cantidades a devolver par el Instituto Español de Emigración, el procedimiento señalado en los artículos novecientos treinta y dos y siguientes de la ley de Enjuiciamiento Civil con sustitución de los recursos de apelación por los de súplica ante esta misma Sala; sin que proceda acceder a la pretensión del pago de intereses legales dada la y concreta liquidez de la deuda en relación con la superior cantidad redomada en el cauce administrativo, desde el año 1.963.

CONSIDERANDO: Que los pronunciamientos referidos implican la estimación solo en parte del recurso sin que en cuanto a costas procesales se aprecien motivos de temeridad o mala fé requerientes de expresa imposición.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que no dando lugar a la inadmisibilidad alegada par el representante de la Administración; y con estimación en parte del recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de "Ybarra y Compañía, S.A." contra Resolución del Ministerio de Trabajo de veintisiete de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro que en alzada confirmó otra de la Dirección General del Instituto español de Emigración comunicada el veinticuatro de Mayo del mismo año por la que se desestimó la devolución interesada por la recurrente de la cantidad de quince millones setecientas setenta y cuatro mil ciento treinta y cuatro pesetas ingresada par la reclamante a favor del Instituto español de Emigración en concepto de canon del diez par ciento en billetes o pasajes de tercera clase de no emigrantes, debemos anular y anulamos por no ser conformes con el Ordenamiento jurídico, las expresadas resoluciones administrativas en cuanto que la desestimación que contienen exceda de la cantidad que se dirá a fijar en periodo de ejecución de esta sentencia, declarando, como así declaramos, a dichas resoluciones válidas y subsistentes, por ser conformes a Derecho, en cuanto que desestimatorias de la indicada reclamación en lo que no exceda de esa cantidad inferior a la reclamada y a fijar en ejecución de Sentencia; y condenamos a la Administración publica, en su Organismo Instituto Español de Emigración adscrito al Ministerio de Trabajo, a pagar a la demandante la aludida cantidad que se fije en periodo de ejecución de sentencia comprensiva de los ingresos realizados a favor de dicho Instituto por el concepto de canon del diez por ciento de billetes de tercera clase o asimilados de no emigrantes, O sea, de billetes no tramitados por aquel Instituto, durante los cinco años que terminaron con el once de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro conforme a la base documental y por el procedimiento de liquidación que se señalan en el penúltimo de los Considerandos que fundamentan estos pronunciamientos; y desestimamos en lo demás las pretensiones de la demanda de cuyo restante contenido absolvemos a la Administración publica; todo ello sin especial condena en las costas procesales. A su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Aurelio Botella y Taza, en el día de la fecha; de que yo el Secretarlo certifico.

Madrid, siete de Julio de mil novecientos setenta y ocho,