STS 723/1989, 27 de Junio de 1989
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1989:3852 |
| Número de Resolución | 723/1989 |
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 723.-Sentencia de 27 junio de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco J. Hernando Santiago.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Resolución del contrato. Duración de los trámites del
procedimiento sancionador. Audiencia del Consejo de Estado.
NORMAS APLICADAS: Artículos 133 sgs. Ley Procedimiento Administrativo; articulo 22, p. 1, de la Ley O. 3/1980, de 22 de abril; artículo 18 Ley Contratos del Estado.
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, sentencia de 12 de febrero de 1987 .
DOCTRINA: No son aplicables las reglas del procedimiento sancionador el que se sigue para la
resolución de los contratos administrativos. El único condicionante que excluye la intervención del
Consejo de Estado en la resolución de contratos administrativos, es el aquietamiento del
contratista, pero no si éste se opone.
En la villa de Madrid, a veintisiete de junio de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto por esta Sala el recurso de apelación, interpuesto por la entidad mercantil «Integración Comercial Ganaderos, S.A.» representada por el Procurador señor Ortiz Cañayate, contra sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional con fecha 20 de noviembre de 1987 , en su pleito n.° 44.664. Sobre irregularidades observadas en la actuación de un matadero. Siendo parte apelada el señor Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador señor Ortiz Cañavate, en nombre de Integración Comercial Ganaderos, S.A. (INCOGASA), contra la resolución del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) de 28 de julio de 1983 (Confirmada en alzada por la del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 23 de agosto de 1983) a que se contraen estas actuaciones, debemos declarar y declaramos que dichas resoluciones son ajustadas a derecho, y, consiguientemente, las confirmamos, absolviendo a la Administración de los pedimentos que contra la misma se formulan. Sin imposición de costas.»
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador señor Ortiz Cañavate en representación de la entidad mercantil «Integración Comercial Ganaderos, S.A.» que fue admitido en un solo efecto, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el señor Ortiz Cañavate, Procurador enrepresentación de la entidad mercantil «Integración Comercial Ganaderos, S.A.» que fue admitido en un solo efecto, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el señor Ortiz Cañavate, Procurador en representación de la citada entidad y como parte apelada el señor Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo, el señor Ortiz Cañavate, Procurador en representación de la entidad «Integración Comercial Ganaderos, S.A.», por escrito en el que tras manifestar las que estimó convenientes a derecho, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que estimando el recurso de apelación interpuesto por mi representada contra la sentencia de la Sección 4.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 20 de noviembre de 1987 , dictada en el recurso 44.664, se revoque dicha sentencia, por contraria a derecho, dictando otra en su lugar de conformidad con el suplico de nuestra demanda.
Continuado el mismo por el señor Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, lo evacuó por escrito en el que tras alegar las que estimó convenientes en apoyo de sus pretensiones, terminó dictando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual se desestime el presente recurso de apelación, confirme expresamente la Sentencia apelada y, en consecuencia los actos administrativos, en su día impugnados, por ser conformes a Derecho.
Se señaló para votación y fallo del presente recurso de apelación el día 19 de junio de 1989, previa notificación a las partes.
Visto, siendo Ponente Magistrado, el Excmo. Sr. don Francisco J. Hernando Santiago.
Fundamentos de Derecho
La entidad mercantil «Integración Comercial Ganaderos, S.A.», interpone el presente recurso de apelación impugnando la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional -Sección Cuarta- al conocer del recurso contencioso-administrativo promovido por la citada entidad contra la resolución del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SEN-PA) de 28 de julio de 1983 -confirmada en alzada por la también resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 16 de diciembre de 1983-, por la que se resuelve: 1.°) Declarar resuelto el contrato suscrito entre dicho Organismo y la recurrente, como Matadero colaborador con fecha 5 de julio de 1982 con pérdida de la fianza constituida. 2.°) Confirmar la suspensión de las actividades de la sociedad recurrente como Matadero colaborador durante la campaña 1982/83. 3.°) Dejar de cuenta de la sociedad actora los 184 cuartos (de res) con un total de 13.270 kgs. netos en los que se apreciaban defectos de congelación, siendo de cuenta de la citada sociedad los gastos que hubiesen podido ocasionar esa partida de carne al frigorífico de destino. La sentencia apelada desestima el recurso por considerar que las alegaciones de carácter formal referentes a no haberse dado cumplimiento a lo que taxativamente disponen para los procedimientos sancionadores los arts. 133 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo y a la falta de audiencia de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, la primera no es de aplicación ya que nos encontramos en presencia de un expediente no sancionador sino de resolución de contrato y la segunda, porque entiende que no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado por no alcanzar la cuantía del contrato la cifra de cien millones de pesetas, considerando el incumplimiento aducido por la Administración para resolver el contrato como suficientemente acreditado en las actuaciones y con entidad capaz para generar la resolución a tenor de lo preceptuado en la cláusula 16 del mismo. Por la recurrente apelante se reproducen las infracciones formales denunciadas en la insistencia y en cuanto al fondo se aducen equivalentes argumentos a los aducidos en la vía administrativa, tanto al evacuar el trámite de audiencia concedido como en los expuestos en el recurso de alzada que interpuso.
Procede examinar en primer término las infracciones de carácter formal que se alegan por la recurrente y apelante como producidas, pues de la decisión que al respecto se adopte hará necesario o superfluo el que entremos a enjuiciar la cuestión de fondo debiendo de indicarse respecto de la primera -no haberse dado cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo en los arts. 133 y siguientes para los expedientes sancionadores-, que las actuaciones administrativas no tienen como finalidad la imposición a la recurrente de sanción de clase alguna, pues con ellas no se sigue a la actora un expediente sancionador, sino que lo actuado lo es para poner de relieve unas infracciones al contrato suscrito entre el Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) y la sociedad recurrente con fecha 5 de julio de 1982, en el cual ésta actuaba como Matadero colaborador de aquél durante la Campaña 1982/83, como se pone de relieve a lo largo de todas las actuaciones administrativas que culminan con el trámite de audiencia de la sociedad contratante en cumplimiento de lo preceptuado en el art. 91 de la Ley deProcedimiento Administrativo , y en donde se le indica que «habiéndose instruido expediente a esa firma como consecuencia del incumplimiento de contrato convenido con Vds. con fecha de 5 de julio de 1982...», así como igualmente la resolución que se dicta tiene como primera declaración la de resolución del contrato suscrito, siendo las siguientes decisiones consecuencia o efecto de esta declaración resolutoria, sin que ninguna de las que se consignan supongan o representen el ejercicio de la facultad sancionadora de la Administración, sino los efectos o consecuencias consecuentes y consiguientes a la resolución contractual efectuada, amparándose en las prevenciones contractualmente previstas y en las disposiciones del Reglamento General de Contratación , procediendo en consecuencia, tal y como se realiza en la sentencia apelada, el rechazo de dicha pretendida infracción formal.
Moviéndonos en el campo de la contratación administrativa no es insoslayable, como por la sentencia apelada se realiza, la falta de audiencia del Consejo de Estado, en razón a que el art. 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril del Consejo de Estado , señala que la Comisión Permanente del mismo deberá ser consultada entre otros en los asuntos referidos a la «nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado», sin que la precisión que efectúe el art. 18 de la Ley de Contratos del Estado cuando se refiere a que en los casos de interpretación y resolución, cuando el precio del contrato sea superior a cien millones de pesetas, será además preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, anude a dicha cuantía el presupuesto de la intervención del Órgano Consultivo, pues la dicción del art. 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980 claramente determina la procedencia de su dictamen en los supuestos de resolución contractual administrativa cuando se formule oposición por parte del contratista; es decir el único condicionante que excluye su intervención en los supuestos de resolución contractual radica en el aquietamiento del contratista, más no cuando éste se opone, como en el presente caso acontece, a la pretensión resolutoria, procediendo en consecuencia estimar el defecto formal denunciado por la sociedad recurrente y anular las resoluciones administrativas combatidas al haberse omitido en el procedimiento tal trámite preceptivo como lo entendió la sentencia de este Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1987 , debiendo de retrotraerse las actuaciones administrativas al momento en que evacuado por la recurrente el trámite de audiencia concedido, se formularon alegaciones por ella contradiciendo la imputación de infracciones contractuales generadoras de la resolución del contrato y antes de dictarse o decretarse ésta, para que el Consejo de Estado emita sobre tal cuestión su preceptivo dictamen, procediendo, en consecuencia, la estimación parcial del recurso de apelación interpuesto y con ella la revocación de la sentencia apelada y la anulación de las resoluciones administrativas que son objeto de impugnación por su inadecuación a derecho, debiendo de retrotraerse las actuaciones administrativas al momento en que debió de oírse al Consejo de Estado, conforme establece el art. 22.11 de su Ley Orgánica, para que su Comisión Permanente emitiese el dictamen omitido y que genera la nulidad que se decreta.
No se aprecia la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en ambas instancias.
Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil «Integración Comercial Ganaderos, S.A.» (INCOGASA) contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional con fecha 20 de noviembre de 1987 al conocer de su recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 28 de julio de 1983 de la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios que declaró la resolución del contrato de colaboración suscrito por la recurrente y dicho Organismo el día 5 de julio de 1982, para la campaña 1982/83, con pérdida de la fianza y demás cuestiones que se contienen en dicha resolución, la que fue confirmada en alzada por la también resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 16 de diciembre de 1983 (Autos 44.664), cuya sentencia revocamos en todas sus partes y declaramos la nulidad de las resoluciones administrativas combatidas al haberse dictado con omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, debiendo de retrotraerse las actuaciones administrativas al momento en que formuladas alegaciones por la sociedad recurrente al evacuar el trámite de audiencia concedido, mostró su disconformidad con los hechos desencadenantes de la resolución contractual, para que antes de dictarse resolución administrativa se oiga como es preceptivo sobre tal cuestión al Consejo de Estado y absolviendo a la Administración demandada de las demás pretensiones que se consignan en la demanda y escrito de conclusiones; todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas causadas en ambas instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- César González Mallo.- Francisco J. Hernando Santiago.- Enrique Cáncer Lalanne.- Ramón Trillo Torres.- Luis A. Burón Barba.- Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Francisco J. Hernando Santiago en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.-Jaime Estrada Pérez.- Rubricado.
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