STS 55/2019, 24 de Enero de 2019
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2019:145 |
| Número de Recurso | 1972/2016 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 55/2019 |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 55/2019
Fecha de sentencia: 24/01/2019
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 1972/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 22/01/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 1972/2016
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 55/2019
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 24 de enero de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 1972/2016, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 28 de abril de 2016, y recaída en el recurso nº 700/2014 , contra la Resolución de 23 de abril de 2014, de la Dirección General de Migraciones, por la que se convocan subvenciones públicas para la ordenación de los flujos migratorios laborales de trabajadores migrantes para campañas agrícolas de temporada y su inserción laboral.
Se ha personado en este recurso como recurrido la Generalitat de Cataluña, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
En el recurso contencioso-administrativo nº 700/2014 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 28 de abril de 2016, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 700/2014 interpuesto por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, contra la Resolución de 23 de abril de 2014, de la Dirección General de Migraciones, por la que se convocan subvenciones públicas para la ordenación de los flujos migratorios laborales de trabajadores migrantes para campañas agrícolas de temporada y su inserción laboral, debemos declarar y declaramos la nulidad de la referida Resolución, con expresa imposición de las costas a la parte demandante en los términos establecidos en el último fundamento jurídico de esta Sentencia." (luego rectificada por Auto de 23 de mayo de 2016, "con expresa imposición de las costas a la Administración demandada")
Notificada dicha resolución a las partes, el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado por escrito de fecha 14 de julio de 2016 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y termina suplicando a la Sala que "[...] revoque dicha sentencia y en su lugar dicte otra por la que se desestime el recurso y subsidiariamente que el fallo parcialmente estimatorio se limite a declarar la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña"
La Abogada de la Generalitat de Cataluña mediante escrito de fecha 7 de febrero de 2017 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.
Por providencia se señaló para votación y fallo para el día 22 de enero de 2019 en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Planteamiento de la cuestión y sentencia de instancia.
El Abogado del Estado interpone recurso de casación 1972/2016 contra la Sentencia 115/2016, de 28 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se estima el Recurso nº 700/2014 .
La sentencia estima el recurso por entender que la Resolución impugnada vulnera el reparto competencial entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña. Considera que la materia afectada es la de asistencia social, de competencia autonómica, por lo que resulta afectada por la doctrina constitucional en la materia ( STC 13/92 ), al no concurrir la debida justificación de que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional.
Señala que resulta indudable la legitimación de la Generalidad de Cataluña para promover el recurso y para reclamar la nulidad de la Resolución impugnada, por entender que la competencia en la materia cuestionada le corresponde.
Añade que el alcance que cabe atribuir a la declaración de nulidad no puede limitarse sólo al ámbito territorial de la entidad reclamante, por cuanto la razón que justifica esa nulidad deriva de la vulneración de los preceptos constitucionales que regulan la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no solo de la infracción de normas contenidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Recurso de casación del Abogado del Estado.
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Un primero motivo al amparo del art. 88.1 d) LJCA , aduce infracción de los artículos 9.2 , 138 , 148.1.20 , 149.1.1 , 149.1.2 y 149.1.3 CE , 166 , 131 , 114 , 115 y 170 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, 17.1 de la Ley 38/2003 y 8 y 9 del RD 343/2012, en cuanto determinan las reglas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias objeto del recurso sobre las que ha resulto la sentencia.
Sostiene que si se atiende al objeto de la resolución puesta de relieve por la propia sentencia, resulta de todo punto evidente el cumplimiento de la exigencia de que el ejercicio de tales competencias resulte imprescindible a fin de garantizar la ordenación básica del sector y la igualdad en el disfrute de los correspondientes derechos. Se trata de la organización y coordinación de los grupos migratorios de las personas trabajadoras de temporada y de atender a tales desplazamientos, que implicaran por su propia naturaleza a diferentes Comunidades Autónomas.
Adiciona que, no puede desconocerse que, desde un punto de vista social, las campañas agrícolas que determinan los grupos migratorios no tienen un criterio limitado necesariamente a una determinada Comunidad Autónoma, sino que vienen condicionadas por razones geográficas y agrícolas, que pueden afectar a diversas Comunidades Autónomas y en las que por sus propia naturaleza carecen de trascendencia real los límites jurídico administrativos que configuren el espacio físico de cada una de aquéllas. Reputa de plena aplicación la doctrina contenida en la STS 5 de marzo de 2016 (recurso 507/2013 ).
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Un segundo motivo al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , alega infracción de los artículos 19.1.a ) y 19.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , en relación con los artículos 33 y 72 LJCA y 148.1.20 y 149.1.1 y 149.1.2 CE , por cuanto que los artículos 19.1.a ) y 19.1.d) LJCA atribuyen la legitimación en el ámbito contencioso administrativo a quienes "ostenten un derecho o interés legítimo", y en el ámbito de la legitimación de las Comunidades Autónomas reconocen la legitimación de dichas Administraciones "para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía".
Invoca que, de conformidad con el texto constitucional, es necesaria la asunción expresa de la competencia sobre asistencia social por parte de cada una de las Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos de Autonomía. El hecho de que Cataluña lo haya asumido no prueba ni acredita que el resto de Comunidades Autónomas lo hayan hecho.
A su entender el acto objeto del recurso tiene alcance supraautonómico, excediendo del mero ámbito de aplicación del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de modo que la sentencia no puede declarar la nulidad total y absoluta de una resolución con tal alcance sobre la base de un vicio en el que resulta determinante una Norma Estatutaria con un ámbito territorial de aplicación limitado al territorio de la Comunidad Autónoma.
La Generalidad de Cataluña no tiene legitimación para solicitar la nulidad de la Resolución en lo que afecte a otras Comunidades Autónomas y, por otro, porque la titularidad de la competencia en cada Comunidad Autónoma requiere un estudio de cada caso en concreto.
Oposición de la Generalitat de Catalunya.
Muestra su rechazo global al recurso al defender su improcedencia en razón de lo expresado en la sentencia impugnada.
Respecto de los dos motivos sostiene ausencia del juicio de relevancia por lo que el recurso debería ser inadmitido.
En cuanto al fondo rechaza ambos motivos con expresa mención de la STC 19 de enero de 2017 , conflicto de competencia 4777-2016 y de la STS 4 de mayo de 2016 que anuló el RD 699/2013, de 20 de septiembre, así como la STS 28 noviembre de 2016, recurso de casación 456/2015 que desestima el recurso contra la STSJ de la Comunidad de Madrid de 18 de diciembre de 2014, dictada en el recurso 97/2013 que anuló una convocatoria similar a la aquí enjuiciada.
La posición de la Sala. Desestimación del motivo segundo sustentado en falta de legitimación.
En aras a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina procede reproducir lo vertido en la Sentencia antedicha de 28 de noviembre de 2016, recurso de casación 456/2015 . Con anterioridad idéntica línea se había mantenido en STS de 21 de octubre de 2015, recurso de casación 268/2014 y STS de 27 de noviembre de 2017, recurso de casación 2287/2015 también en ámbito subvencional.
Invertimos el orden de los motivos y examinamos en primer lugar el segundo.
Así en el FJ Noveno no se acepta la falta de legitimación, por las siguientes razones:
"Se rechaza ya de entrada la infracción del artículo 19.1.a) de la LJCA pues es indudable que la Generalidad de Cataluña cuenta con legitimación ad processum, esto es, capacidad jurídica o personalidad como titular de derechos y obligaciones. Y en cuanto a la legitimación ad causam, concretado en el interés consistente en el beneficio derivado de lograr la nulidad de la resolución impugnada, hay que señalar lo siguiente:
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A los efectos de la infracción del artículo 19.1.d) de la LJCA , es indudable que la Generalidad catalana tenía interés legitimador para pretender que se declarase la nulidad de la resolución impugnada y dictada con la cobertura de la Orden ESS/1423/2012, porque consideraba que esa norma invadía sus competencias en materia de acción social, lo que se concretó con el acto originario recurrido.
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Cuando la sentencia razona que las consecuencias del Fallo van allá del territorio de la Comunidad recurrente en la instancia, no es porque esté en ese punto estimando esa concreta y expresa pretensión, pues no la planteó, sino porque rechaza lo que de forma subsidiaria planteó la Abogacía del Estado para el caso de dictarse una hipotética sentencia estimatoria.
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De esta manera, en puridad, este motivo de casación lo que plantea no guarda relación con una infracción del ordenamiento jurídico respecto de los criterios reguladores de la legitimación, por lo que no se infringe el artículo 19.1.d) de la LJCA . En definitiva, de haber incurrido la sentencia en un exceso, tal infracción habría que indagarla en los preceptos reguladores del alcance de un Fallo estimatorio en relación a los motivos por los que se declara la nulidad del acto impugnado."
La posición de la Sala. Primer motivo. Competencias CCAA.
Respecto del primer motivo debemos reiterar lo dicho en el FJ Décimo de la Sentencia recaída en el recurso casación 456/2015 .
"DÉCIMO.- En todo caso el criterio de la Sala de instancia ha sido seguido en un asunto análogo por esta Sala y Sección en sentencia de 21 de mayo de 2015 (recurso contencioso-administrativo 499/2013 ) que es aplicable al caso de autos por las siguientes razones:
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En ese caso la Generalidad impugnaba el Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, referido a las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal, también por infringir las normas de reparto competencial.
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Respecto de la extensión del Fallo declarando la nulidad, se rechazó lo sustentado por la Abogacía del Estado - en términos análogos al de auto- porque lo impugnado era una disposición general, y su nulidad comportaba el efecto derivado del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 70.2 y 71.1 de la LJCA . Entendió así la Sala que "...no resulta compatible, en consecuencia, la declaración de nulidad de la disposición general, con la vigencia de dicha norma en una parte del territorio español y no en otra".
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En el caso de autos lo impugnado en la instancia eran actos, pero se trataba de la impugnación indirecta de la Orden ESS/1423/2012, luego indirectamente la estimación se basaba en la nulidad de la citada disposición general."
Costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la administración recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración del Estado contra la sentencia de 28 de abril de 2016 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo núm. 700/2014 , sentencia que se confirma.
En cuanto a las costas estése al último Fundamentos de Derecho de esta Sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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