STS 1760/2022, 23 de Diciembre de 2022

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 10 de marzo de 2021, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso-administrativo núm. 256/2017 promovido por la Generalidad de Cataluña, contra la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, que DECLARAMOS NULA. Sin costas."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Administración del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por auto de 6 de mayo de 2021, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección de Admisión acordó, por auto de 2 de febrero de 2022:

"1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3587/2021 preparado por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 256/2017.

2. ) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en consiste en aclarar, completar, reforzar o, en su caso, matizar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico tercero de esta resolución en relación con los artículos 149.1. 2ª y 148.1. 20ª CE (y la doctrina constitucional que las interpreta) a fin de determinar si la modificación de las Bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, respeta el mencionado marco competencial."

La representación de la Administración del Estado presentó, con fecha 21 de marzo de 2022, escrito de interposición del recurso de casación, en el que alegó que la orden impugnada, igual que la orden de bases de 2012 que modifica, respeta el orden constitucional de distribución de competencias en materia de inmigración y asistencia social, en los términos que desarrolla en su escrito, que invoca, en primer lugar, la competencia que en este ámbito corresponde al Estado, a la luz del artículo 149.1.2ª CE, del que resulta que la Administración estatal tiene encomendada, entre otras funciones, la de desarrollar la política del Gobierno en materia de extranjería, inmigración y emigración, competencia diferente de que pudiera corresponder al Ministerio del Interior en cuanto a control de entradas y salidas de extranjeros del territorio nacional.

Añade la abogada del Estado, en favor de la tesis que defiende, la cita del artículo 138 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la debida interpretación de los preceptos que señala de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, del Reglamento (UE) 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por el que se crea el Fondo de Asilo, Migración e Integración, que cofinancia parte de las subvenciones convocadas al amparo de la orden de bases recurrida y de la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las retornadas a Cataluña.

En el apartado que dedica a la cita de jurisprudencia y doctrina constitucional, la abogada del Estado invoca la sentencia de esta Sala de 1 de diciembre de 2020 y las SSTC 31/2010, 137/2010 y 87/2007

Finalizó la abogada del Estado su escrito de interposición solicitando a la Sala que dicte sentencia estimatoria del recurso y anulatoria de la sentencia recurrida, con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de su escrito, en el que solicitó que se desestime la pretensión de la parte demandante en la instancia, la confirmación de la legalidad de la actuación administrativa impugnada y la interpretación que ha defendido en su escrito de los preceptos a que se refiere el auto de admisión.

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó el abogado de la Generalitat de Cataluña por escrito de 25 de mayo de 2022, en el que alegó que la sentencia impugnada, en coincidencia con las sentencias del Tribunal Constitucional que cita, confirmó que el título competencial aplicable era el del artículo 148.1.20ª CE, frente al del artículo 149.1.2ª invocado por la abogacía del Estado, siguiendo el criterio de una consolidada jurisprudencia y sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia que también cita.

Se opone el abogado de la Generalitat a los motivos de impugnación invocados por la Administración recurrente, señalando que desde la STC 33/2014, la doctrina constitucional viene reiterando que la competencia estatal del artículo 149.1.2ª CE no debe configurarse como un título horizontal de alcance ilimitado, que enerve lo títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial, con evidente incidencia en la población migratoria, en relación con la cual han adquirido especial importancia las prestaciones de determinados servicios sociales en materia de educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, etc. Lo anterior supone que al Estado le corresponde, con carácter exclusivo, la competencia en virtud de la cual se disciplina el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante, pero a la Generalitat de Cataluña le corresponde todo aquello que, operando sobre el extranjero cualificado como inmigrante, se refiera a esa condición de perceptor de asistencia social en Cataluña.

Insiste el letrado de la Administración recurrida que la competencia estatal sobre inmigración y extranjería se circunscribe a la entrada y residencia de las personas extranjeras, pero las actuaciones orientadas a su acogida e integración social en el territorio de Cataluña corresponde a la Generalitat de Cataluña, y en este sentido, los artículos 42, 138 y 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuyen a la Generalitat las competencias en materia de acogida, servicios sociales e integración de las personas extranjeras.

Tras la nueva cita de sentencias del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo en apoyo de sus tesis, alega que no existe doctrina del Tribunal Constitucional que se pronuncie en el sentido que defiende la Administración del Estado, por lo que considera que debe desestimarse el recurso de casación y, en consecuencia, confirmarse la nulidad de la orden de bases impugnada por la Generalitat de Cataluña.

Finalizó el abogado de la Generalitat solicitando a la Sala que dicte sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación y, al mismo tiempo, confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia, con imposición al recurrente de las costas del presente proceso.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 20 de diciembre de 2022, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia de la Audiencia Nacional impugnada en el recurso de casación.

1. - Se interpone por la abogada del Estado recurso de casación contra la sentencia de 10 de marzo de 2021, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 256/2017, que estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal.

2) La sentencia impugnada fundamenta la estimación parcial del recurso de casación en los criterios establecidos por la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de fecha 28 de noviembre de 2016 (recurso 456/2015), interpuesto contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que había estimado un recurso de la Generalitat de Cataluña contra una convocatoria de la Dirección General de Migraciones para la concesión de subvenciones en el área de integración de las personas migrantes, anulando dicha convocatoria.

La sentencia impugnada basó su decisión estimatoria parcial del recurso: i) de un lado, en que la citada sentencia de esta Sala que acabamos de citar indicaba que, aunque lo impugnado eran actos, "se trataba de la impugnación indirecta de la Orden ESS/1423/2012, luego indirectamente la estimación se basaba en la nulidad de la citada disposición general", ii) y por otro lado, en el examen por la indicada sentencia de esta Sala de la doctrina constitucional sobre la materia, que resume en 9 apartados, y que concluye que el objeto de las ayudas que examina es más propio de la materia de asistencia social, que el artículo 148.1.20ª CE considera que es de competencia autonómica.

La doctrina constitucional resumida en nuestra sentencia de 28 de noviembre de 2016, recogida por la sentencia impugnada como fundamento de su decisión estimatoria del recurso interpuesto por la Generalitat de Cataluña, es la siguiente:

"1º Que según el Tribunal Constitucional, al indagar un título que atribuya competencia del Estado para regular las ayudas para el desarrollo de programas a favor de la integración de inmigrantes, no cabe hacer tal indagación en la competencia estatal sobre inmigración ( artículo 149.1.2º de la Constitución) pues la evolución del fenómeno inmigratorio impide configurar tal competencia estatal como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales sectoriales de las Comunidades Autónomas.

2. Tampoco cabe indagar en la competencia estatal sobre Hacienda general y deuda del Estado ( artículo 149.1.14º de la Constitución ) pues sobre tal material el Estado tiene competencia cuando regule las instituciones comunes a las distintas Haciendas.

3. Tampoco cabe indagar en la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas ( artículo 149.1.18º de la Constitución pues el carácter bifronte del régimen local impide que el Estado pueda interesarse en el ejercicio de las competencias locales mediante el otorgamiento de subvenciones directas sin intervención autonómica.

4. La conclusión es que estas ayudas se incardinan en las distintas áreas o segmentos de la acción pública en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, según la distribución constitucional de competencias existente en la materia.

5. De esta manera entiende que el objeto de estas ayudas es más propio de la materia de asistencia social, materia que abarca una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, y que el artículo 148.1.20º de la Constitución considera que es una competencia autonómica, para lo que cita expresamente el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en ese momento vigente.

6. Que tal competencia sea exclusiva no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex artículo 149.1 de la Constitución cuando concurran con las autonómicas, sea sobre el mismo espacio físico o sobre el mismo objeto jurídico. Aun así el artículo 149.1.1º no constituye una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento, por lo que no justifica que determinadas ayudas en materia de asistencia social sean competencia del Estado.

7. Esto no impide que el Estado financie este tipo de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues en uso de su soberanía financiera puede asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica.

8. El Tribunal Constitucional admite la intervención estatal, si bien limitada a la asignación de parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores, bien de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad.

9. Finalmente y con remisión al Fundamento de Derecho 8º de la sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, declara que es competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso - y es competencia autonómica la gestión: tramitación, resolución y pago de las subvenciones y la regulación del procedimiento referido a estos aspectos."

Cita también la sentencia impugnada los criterios de esta Sala recogidos en la sentencia de 24 de enero de 2019 (recurso 1972/2016).

Tras los anteriores razonamientos, la sentencia ahora recurrida anuló la orden impugnada, por vulnerar el principio de jerarquía normativa y atentar contra la distribución competencial que afecta a la actividad de fomento en materia de asistencia social.

La cuestión de interés casacional.

El auto de la Sección 1ª de esta Sala, de 2 de febrero de 2022, de admisión a trámite del presente recurso de casación, declaró que la cuestión planteada en el recurso, de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consistía en aclarar, completar, reforzar o, en su caso, matizar la jurisprudencia que menciona en su razonamiento jurídico tercero, que cita las sentencias de esta Sala 2520/2016, de 28 de noviembre (recurso 456/2015) y 55/2019, de 24 de enero (recurso de casación 1972/2016), en relación con los artículos 149.1.2ª y 148.1.20ª (y la doctrina constitucional que los interpreta), a fin de determinar si la modificación las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, respeta el mencionado marco competencial.

En los antecedentes de hecho de esta sentencia han quedado resumidas las posiciones de las partes en relación con la cuestión de interés casacional. De un lado, los argumentos desarrollados por la abogada del Estado que, en su escrito de interposición del recurso, sostuvo que la competencia en el ámbito al que se refiere este recurso corresponde al Estado, en aplicación del artículo 149.1.2ª CE, y de otro lado, la tesis expuesta por el abogado de la Generalitat que, en su escrito de oposición, defendió que el título competencial aplicable era el del artículo 148.1.20ª CE.

La posición de la Sala.

1. - Es doctrina constante del Tribunal Constitucional no cuestionada por las partes, recogida entre otras en la STC 138/2009 (FJ3), que la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto de la regulación y aplicación de las ayudas y subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública, ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que procede encuadrar la subvención de que se trate, para lo cual debemos examinar el contenido concreto de las disposiciones objeto de conflicto.

2. - Para identificar la materia en la que debemos encuadrar las ayudas a que se refiere este recurso, hemos de tener en cuenta que la orden impugnada tiene por objeto dar nueva redacción y añadir algunos apartados a determinados artículos de la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal.

   A su vez, la orden modificada por la disposición general impugnada en este recurso tenía el ámbito de aplicación y objeto que precisa su artículo 1:

1. La presente Orden establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones por el procedimiento de concurrencia competitiva en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

2. El objeto de estas subvenciones será la realización de programas que fomenten la integración sociolaboral, el retorno, la reagrupación familiar, los procesos de acogida e integración, así como los programas cofinanciados por Fondos de la Unión Europea dirigidos a personas inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal.

   Las modificaciones introducidas por la orden impugnada afectaron a los artículos 2, 6, 7, 11, 18, 19 y 20 de la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio.

   De acuerdo con la exposición de motivos de la orden impugnada, la modificación de la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, en las materias siguientes:

   1. "Con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa española y comunitaria en materia de acogida a personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional cuya competencia corresponde al Estado, se hace necesario modificar la orden de bases reguladora en lo relativo a la obligación de aportar por parte de las entidades beneficiarias de la subvención un porcentaje de financiación propia no inferior al 2% del coste total del proyecto, de tal forma que las correspondientes convocatorias de subvenciones en el área de protección internacional y de atención socio sanitaria en los Centros de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta y Melilla podrán eximir a las entidades que concurran del cumplimiento de este requisito o establecer un mínimo inferior al 2%."

   2. "Por otro lado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 74.3 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, se modifica el artículo de las bases reguladoras relativo a la justificación de la subvención con el fin de incorporar la posibilidad de que las correspondientes convocatorias puedan establecer que la justificación de la subvención se realice bajo la modalidad de cuenta justificativa con aportación de informe auditor."

   3. "El Tribunal de Cuentas Europeo recomendó a la Comisión ampliar los pagos y porcentajes a tanto alzado en vez de reembolsar costes reales a fin de reducir la probabilidad de error y la carga administrativa a los promotores de proyectos. Por ello, se introduce una modificación en la orden de bases con el fin de posibilitar que las correspondientes convocatorias posibiliten el uso de costes simplificados para la justificación de proyectos cofinanciados por fondos europeos. Las metodologías que se utilicen para el establecimiento de los costes simplificados cumplirán con lo establecido en los reglamentos comunitarios y con las directrices dictadas al efecto por la Comisión Europea."

   4. " Por último, se introducen modificaciones en diversos artículos con el fin de adaptar la orden a los cambios introducidos por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, en los artículos 17 , 18 y 20 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ."

3. - El Tribunal Constitucional se ha ocupado en diversas ocasiones del encuadramiento de las ayudas o subvenciones en materia de integración de los inmigrantes, así entre otras, en la STC 227/2012, en relación con la Orden TAS/3441/2005, de 2 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca para el año 2005 la concesión de subvenciones a domicilios y mancomunidades de municipios para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de los inmigrantes, la STC 243/2012, sobre la Orden SSI/1209/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría de Estado de servicios sociales e igualdad, la STC 26/2013, en relación con la Orden TIN/2058/2008, de 18 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de emigrantes, la STC 154/2013, en relación con la resolución de 14 de julio de 2008, de la Dirección General de Inmigración, por la que se convocan subvenciones públicas para la habilitación de plazas de alojamiento, la STC 33/2014, en relación con diversos preceptos de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2004, entre ellos, el artículo 12.3 sobre el programa 31 de "servicios sociales generales" del presupuesto del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y la STC 78/2014, en relación con la resolución de 16 de julio de 2009 de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes.

   Para las SSTC 227/2012 (FJ 4), 26/2013 (FJ 5) y 154/2013 (FJ 5), con cita de la STC 31/2010, "la evolución del fenómeno inmigratorio en España impide configurar la competencia estatal como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria, en relación con la cual han adquirido especial importancia las prestaciones de determinados servicios sociales y las correspondientes políticas públicas (educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, etc.)."

   Señala la STC 227/2012, con nueva cita de la STC 31/2010, que el criterio anterior llevó al Tribunal a ""considerar conforme a la Constitución la previsión del artículo 138.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en relación con la competencia de la Generalitat en materia de primera acogida de las personas inmigradas, que incluye las actuaciones socio-sanitarias y de orientación, pues afirmamos que "precisamente en el contexto de la integración social y económica de la población inmigrante se insertan el conjunto de competencias o potestades, de evidente carácter asistencial y social que el artículo 138.1 EAC atribuye a la Generalitat, las cuales en ningún caso pueden entenderse que releguen la competencia exclusiva que el Estado ostenta en materia de inmigración.( STC 31/2010, FJ 83)"".

4. - Profundizando algo más en el deslinde competencial en relación con la materia que nos ocupa de integración de los inmigrantes, las citadas SSTC 227/2012 (FJ 4), 26/2013 (FJ 5) y 154/2013 (FJ 5) diferencian, de un lado, "la entrada y residencia de extranjeros", que se inscribe en él ámbito de la inmigración y extranjería, y de otro lado, las ayudas que, como ocurre con las previstas en la orden impugnada, tienen por objeto la integración de inmigrantes, cuyo objeto es más propio de la asistencia social.

5. - Las sentencias del Tribunal Constitucional que seguimos, una vez descartada la concurrencia de la competencia del Estado en materia de inmigración del artículo 149.1.2ª CE, invocada por la abogada del Estado en este recurso, e incluso rechazado también ( SSTC 26/2013, FJ 5 y 78/2014, FJ 5) que la competencia del Estado en esta materia pueda fundamentarse en otras opciones, como en la competencia del Estado sobre hacienda en general ( artículo 149.1.14ª CE) o sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas ( artículo 149.1.18ª CE), llegan a la conclusión del encuadramiento de las ayudas para la integración de los inmigrantes en la materia de asistencia social.

6. - El Tribunal Constitucional, en las sentencias 227/2012 (FJ 4), 26/2013 (FJ 5) y 78/2014 (FJ 5) ha definido el alcance de la materia de asistencia social en la forma siguiente: "atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces" ( STC 36/2012, de 15 de marzo , FJ 4). Bajo esta caracterización se deben encuadrar las subvenciones recogidas en la orden objeto del presente conflicto de competencia, pues tienen como objeto precisamente, tal como se recoge en su art. 1, "la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes. A estos efectos, se entiende como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local".

7. - Una vez identificada como asistencia social la materia a que se refiere la orden impugnada, no queda sino designar la Administración competente, de acuerdo con las normas de distribución de competencia de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

   Al respecto, cabe señalar el artículo 148.1.20ª CE dispone que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materia de asistencia social, y que así lo hizo Cataluña en el artículo 166 de su vigente Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Generalitat competencia exclusiva en materia de servicios sociales.

8. - Cabe añadir que la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada entre otras en las SSTC 227/2012 (FJ 5), 243/2012 (FJ 4) y 154/2013 (FJ 7), siguiendo el esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que se refiere al ejercicio de la potestad subvencional establecido por la STC 13/1992 (FJ 8), señalan que en el supuesto en el que la Comunidad Autónoma ostente una competencia exclusiva sobre determinada materia y el Estado no invoque título competencial alguno, genérico o específico sobre la misma, puede asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores, con las limitaciones de que "la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad" y, por otra parte, "esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado." Aún en este supuesto, la doctrina del TC recogida en las referidas sentencias, añade que considera incluida en la esfera de competencia estatal "la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso", mientras que sitúa dentro de la competencia autonómica "lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos esos aspectos."

   No obstante, en el presente caso resulta innecesario adentrarnos en las anteriores consideraciones, pues el recurso de casación se limita a defender el encuadramiento de la orden impugnada en el título competencial de inmigración del artículo 149.1.2ª CE, rechazando que el otorgamiento de las subvenciones a que se refiere la orden impugnada pertenezca a la materia de asistencia social de la competencia de las Comunidades Autónomas, lo que debe estimarse descartado de acuerdo con los criterios del Tribunal Constitucional expuestos.

9. - La jurisprudencia de este Tribunal Supremo llega a igual conclusión cuando ha tenido la oportunidad de resolver cuestiones de competencia en materia de integración de la inmigración como la que nos ocupa.

   Así, la sentencia de 21 de mayo de 2015 (recurso 499/2013) declaró la nulidad del Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, que establecía las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por estimarlo contrario al ordenamiento jurídico al no respetar la competencia de la recurrente, también en este caso la Generalitat de Cataluña, en materia de asistencia social.

   En la misma línea, la sentencia de 21 de octubre de 2015 (recurso 268/2014) confirmó la nulidad declarada en la instancia de la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, aplicando en la resolución del recurso la doctrina constitucional que ha sido seguida en la presente sentencia.

10. - Especial relevancia tiene en este caso la sentencia de esta Sala de 28 de noviembre de 2016 (recurso 456/2015), que confirmó la nulidad declarada en la instancia de la resolución de 14 de mayo de 2013, del Director General de Migraciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de convocatoria de concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, pues la sentencia impugnada en este recurso se basó, en buena parte, en los razonamientos de la referida sentencia de esta Sala.

    La convocatoria anulada se realizó al amparo de la Orden ESS/1423/2012, modificada por la orden impugnada en este recurso y, por tanto, versaba como esta sobre la misma materia de integración de inmigrantes. En la indicada sentencia esta Sala declaró conforme a derecho la aplicación al caso que hace la sentencia de instancia de los criterios del Tribunal Constitucional y efectúa un resumen de la doctrina constitucional en la materia, que fue asumido y reproducido por la sentencia aquí impugnada para fundamentar la decisión de declarar que el objeto de las ayudas a que se refería la convocatoria cuestionada era más propio de la materia de asistencia social, que el artículo 148.1.20ª CE en relación con el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, catalogan como una competencia de la Comunidad Autónoma.

    A igual conclusión llega la sentencia de esta Sala de 24 de enero de 2019 (recurso 1972/2016), que confirmó la sentencia de instancia que había declarado la nulidad de la resolución de la Dirección General de Migraciones, de 23 de abril de 2014, de convocatoria de subvenciones públicas para la ordenación de los flujos laborales de trabajadores migrantes para campañas agrícolas de temporada y su inserción laboral, por considerar que la convocatoria anulada vulneraba el reparto competencial entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, ya que la materia afectada era la de asistencia social, de competencia autonómica.

11. - También es de interés en la delimitación competencial sobre la que nos pronunciamos en este recurso la sentencia de esta Sala de 1 de diciembre de 2020 (recurso 281/2019), que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el abogado de la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto 303/2019, de 26 de abril, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y ACCEM para el refuerzo de la actuación de primera acogida dentro del Sistema Nacional de Acogida e Integración de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional.

    En la indicada sentencia este Tribunal establece unos criterios, que estimamos aplicables también en nuestro caso, para la delimitación entre la competencia estatal comprensiva de las actuaciones de primera acogida de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional y la competencia autonómica de asistencia social en relación con el fenómeno de la integración de la inmigración y solicitantes y beneficiarios de protección internacional.

    Así, (i) desde el punto de vista subjetivo, la competencia estatal que se desarrolla en el RD 303/2019 se limita exclusivamente a los solicitantes y beneficiarios de protección internacional, de forma que no se refiere a los inmigrantes; (ii) desde el punto de vista objetivo, el RD 303/2019 contempla "las actuaciones que llama de primera acogida, a saber: la recepción, evaluación y derivación de solicitantes o beneficiarios de protección internacional, las cuales comprenden, recepción, información, orientación básica y primera evaluación de necesidades, la cobertura de necesidades básicas y urgentes de quienes requieran alojamiento provisional mientras se producen las actuaciones anteriores, y los servicios complementarios de atención psicológica, asistencia jurídica, traducción e interpretación, así como la equipación y la adaptación de inmuebles"; (iii) desde el punto de vista espacial, la primera asistencia que se desarrolla en el indicado real decreto "se prestará en aeropuertos, puertos y otros puestos fronterizos o en oficinas de las entidades beneficiarias una vez adoptada la decisión de solicitar la protección internacional"; y (iv) desde el punto de vista de la finalidad, la prevista por la convocatoria que se regula en el indicado real decreto "es hacer frente a la urgencia creada por el gran incremento de solicitudes de protección internacional que se está produciendo y evitar que quienes carezcan de recursos se vean en riesgo de exclusión social."

    De esta manera, como continúa diciendo la sentencia de esta Sala que citamos, "no nos encontramos, pues, con actuaciones dirigidas en último termino a inmigrantes en general", como ocurre en la orden impugnada en este recurso, sino que aquellas actuaciones que esta Sala ha considerado de competencia estatal a que se refiere el RD 303/2019 son las que tienen que ver, exclusivamente, con los solicitantes y beneficiarios de la protección internacional "y están estrechamente relacionadas con su entrada en territorio español, por lo que son las primeras en realizarse." En suma, y esto es lo relevante desde la perspectiva del litigio que ahora resolvemos, la actividad de competencia estatal regulada en el real decreto 303/2019 no comprende "la acogida y asistencia ordinaria de quienes piden o tienen reconocida la protección internacional, sino las previas a su derivación a los recursos del sistema".

    En definitiva, como afirma la sentencia de la Sala que citamos, no hay impedimento jurídico en que la Administración General del Estado subvencione estos servicios de primera acogida, que son anteriores a las actuaciones de carácter ordinario y permanente que lleve a cabo la Comunidad Autónoma de Cataluña para prestar asistencia social a los solicitantes o beneficiarios de protección internacional.

12. - De acuerdo con lo que llevamos razonado, consideramos que la sentencia impugnada respeta el marco competencial delimitado por los artículos 148.1.20ª y 149.1.2ª de la Constitución, lo que da respuesta la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión y conduce a la desestimación del presente recurso de casación.

Conclusión y costas.

1. - Procede según se ha razonado la desestimación del recurso de casación interpuesto por la abogacía del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha de 10 de marzo de 2021 (procedimiento ordinario 256/2017).

2. - De acuerdo con el articulo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción cada parte abonará las costas de casación causadas a su instancia y las comunes por mitad, con mantenimiento del pronunciamiento de no imposición de las costas de instancia efectuado por la sentencia recurrida.