STS 2520/2016, 28 de Noviembre de 2016
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:5156 |
| Número de Recurso | 456/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 2520/2016 |
| Fecha de Resolución | 28 de Noviembre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 28 de noviembre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 456/2015 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO , mediante escrito del Abogado del Estado, contra la Sentencia de 18 de diciembre de 2014 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso 97/2013 . Ha comparecido como parte recurrida la Generalidad de Catañuña representada por el Procurador don Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar y asistida por la Abogada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se interpuso el recurso contencioso- administrativo 97/2013 contra la resolución de 14 de mayo de 2013, del Director General de Migraciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por la que se convocó la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo de anulación formulado por la Generalidad de Cataluña frente a la referida resolución.
La citada Sección dictó Sentencia de 18 de diciembre de 2014 cuyo Fallo dice literalmente:
Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar actuando en nombre y representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Resolución de 14 de mayo de 2013, del Director General de Migraciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por la cual se convocó la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo de anulación formulado por la misma Generalidad de Cataluña frente a la referida Resolución, debemos declarar y declaramos la nulidad de las referidas Resoluciones. Con expresa imposición de costas a la Administración demandada .
Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado en la representación que le es propia, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 29 de enero de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en los siguientes motivos:
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Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción de los artículos 9.2 , 138 , 148.1.20 , 149.1.1 , 149.1.2 y 149.1.3 de la Constitución Española y los artículos 166 , 131 , 142 , 153 y 170 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuanto determinan las reglas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias objeto del recurso sobre las que ha resuelto la sentencia; y jurisprudencia constitucional que cita.
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Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de los artículos 19.1.a ) y 19.1.d) de la LJCA en relación con los artículos 148.1.20 y 149.1.1 y 149.1.2 de la Constitución Española , por carecer la Generalidad de Cataluña de legitimación.
Por diligencia de ordenación de 14 de mayo de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la Abogada de la Generalidad de Cataluña en la representación que por su cargo ostenta, solicitando la inadmisión del recurso por las razones que constan en su escrito y subsidiariamente, su desestimación con imposición de costas a la recurrente.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 8 de septiembre de 2016 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 15 de noviembre de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.
La resolución, de 14 de mayo de 2013 reseñada en Antecedente Primero de esta sentencia y anulada en la instancia, se dictó al amparo del artículo 3 de la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio. Esta Orden regula las bases de las convocatorias de subvenciones para la ejecución de « programas que fomenten la integración sociolaboral, el retorno, la reagrupación familiar, los procesos de acogida e integración, así como los programas cofinanciados por Fondos de la Unión Europea dirigidos a personas inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal » (artículo 1.2).
La sentencia de instancia estima la demanda con base en la doctrina constitucional reiterada, dictada en sede de conflicto positivo de competencias y acogida por esta Sala, que interpreta a favor de la Generalidad su competencia referida a la "asistencia asocial" ex artículo 148.1.20º de la Constitución en cuanto a las acciones de fomento dirigida a la población inmigrante; cita a tal efecto las sentencias del Tribunal Constitucional 227/2012 , 26 y 154/2013 , 33 y 78/2014 , parte de las cuales reproduce.
Frente a la sentencia la Abogacía del Estado entiende que ese título competencial autonómico no relega la competencia exclusiva estatal en materia de inmigración y la doctrina constitucional citada se refiere a las ayudas asistencia social. De esta manera considera que en el presente caso se está ante actuaciones propias de la política de inmigración, cuya competencia corresponde en exclusiva al Estado. Añade que el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado respecto a esta Orden ESS/423/2012, ni en relación a la resolución impugnada en la instancia.
Planteado así este motivo de casación se desestima por ser conforme a derecho la aplicación que hace la sentencia de instancia de la doctrina constitucional al caso. Al respecto sólo cabe recordar que esa doctrina es la siguiente:
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Que según el Tribunal Constitucional, al indagar un título que atribuya competencia del Estado para regular las ayudas para el desarrollo de programas a favor de la integración de inmigrantes, no cabe hacer tal indagación en la competencia estatal sobre inmigración ( artículo 149.1.2º de la Constitución ) pues la evolución del fenómeno inmigratorio impide configurar tal competencia estatal como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales sectoriales de las Comunidades Autónomas.
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Tampoco cabe indagar en la competencia estatal sobre Hacienda general y deuda del Estado ( artículo 149.1.14º de la Constitución ) pues sobre tal material el Estado tiene competencia cuando regule las instituciones comunes a las distintas Haciendas.
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Tampoco cabe indagar en la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas ( artículo 149.1.18º de la Constitución ) pues el carácter bifronte del régimen local impide que el Estado pueda interesarse en el ejercicio de las competencias locales mediante el otorgamiento de subvenciones directas sin intervención autonómica.
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La conclusión es que estas ayudas se incardinan en las distintas áreas o segmentos de la acción pública en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, según la distribución constitucional de competencias existente en la materia.
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De esta manera entiende que el objeto de estas ayudas es más propio de la materia de asistencia social, materia que abarca una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, y que el artículo 148.1.20º de la Constitución considera que es una competencia autonómica, para lo que cita expresamente el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en ese momento vigente.
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Que tal competencia sea exclusiva no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex artículo 149.1 de la Constitución cuando concurran con las autonómicas, sea sobre el mismo espacio físico o sobre el mismo objeto jurídico. Aun así el artículo 149.1.1º no constituye una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento, por lo que no justifica que determinadas ayudas en materia de asistencia social sean competencia del Estado.
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Esto no impide que el Estado financie este tipo de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues en uso de su soberanía financiera puede asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica.
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El Tribunal Constitucional admite la intervención estatal, si bien limitada a la asignación de parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores, bien de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad.
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Finalmente y con remisión al Fundamento de Derecho 8º de la sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992 , declara que es competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional - objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso - y es competencia autonómica la gestión: tramitación, resolución y pago de las subvenciones y la regulación del procedimiento referido a estos aspectos.
En definitiva, la sentencia concreta que el objeto de las subvenciones objeto de convocatoria es, respecto de la población inmigrante, « la realización de programas que fomenten la integración sociolaboral, el retorno, la reagrupación familiar, los procesos de acogida e integración, así como los programas cofinanciados por Fondos de la Unión Europea dirigidos a personas inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal » (artículo 1.2 de la Orden ESS/1423/2012), sin que se haya alegado que la integración de tal objeto en el título competencial "acción social" según doctrina constitucional, haya sido indebida.
En lo que hace al segundo motivo de casación, debe tenerse presente que la Administración del Estado, en la instancia, opuso como pretensión desestimatoria subsidiaria y para el caso de estimarse la demanda, que la Sala limitase el alcance de su Fallo sólo al territorio de la Comunidad catalana. Entendió la Administración del Estado demandada que la Generalidad carecía de legitimación ad causam para postular la nulidad de la resolución en su totalidad, invocando preceptos estatutarios que rigen sólo respecto de su ámbito territorial.
La sentencia de instancia rechazó esa falta de legitimación en el párrafo último del Fundamento de Derecho Cuarto porque la resolución infringía las normas constitucionales que atribuyen competencia en la materia cuestionada a la Generalidad catalana; y añadió que el alcance de esa nulidad no puede limitarse sólo al ámbito territorial de Cataluña pues la nulidad de basa en la vulneración de los preceptos constitucionales reguladores de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y no solo de la infracción del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Ahora en casación la Abogacía del Estado entiende infringidos los preceptos relacionados en el Antecedente de Hecho Cuarto.2º con base en los siguientes razonamientos:
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De los artículos 19.1.a ) y 19.1.d) de la LJCA se deduce que la legitimación de las Comunidades Autónomas en el contencioso administrativo se ciñe a la impugnación de disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía en función de sus Estatutos de Autonomía.
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Cataluña no ha probado que el resto de Comunidades Autónomas hayan asumido la competencia disputada, por lo que conforme al artículo 149.1.3 de la Constitución el Estado ostenta las competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas.
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La titularidad de la competencia en cada Comunidad Autónoma requiere un estudio de cada caso en concreto y, actualmente, sólo se ha declarado la competencia de Cataluña para la convocatoria de subvenciones en materia de asistencia social.
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La resolución impugnada en la instancia tiene alcance supraautonómico, por lo que la sentencia no puede declarar la nulidad total y absoluta de una resolución con ese alcance sobre la base de un motivo apreciado con base en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, por lo que la Generalidad catalana no estaba legitimada para pretender la nulidad de la resolución impugnada en lo que afecte a otras Comunidades Autónomas.
Respecto de este motivo de casación se rechaza ya de entrada la infracción del artículo 19.1.a) de la LJCA pues es indudable que la Generalidad de Cataluña cuenta con legitimación ad processum , esto es, capacidad jurídica o personalidad como titular de derechos y obligaciones. Y en cuanto a la legitimación ad causam , concretado en el interés consistente en el beneficio derivado de lograr la nulidad de la resolución impugnada, hay que señalar lo siguiente:
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A los efectos de la infracción del artículo 19.1.d) de la LJCA , es indudable que la Generalidad catalana tenía interés legitimador para pretender que se declarase la nulidad de la resolución impugnada y dictada con la cobertura de la Orden ESS/1423/2012, porque consideraba que esa norma invadía sus competencias en materia de acción social, lo que se concretó con el acto originario recurrido.
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Cuando la sentencia razona que las consecuencias del Fallo van allá del territorio de la Comunidad recurrente en la instancia, no es porque esté en ese punto estimando esa concreta y expresa pretensión, pues no la planteó, sino porque rechaza lo que de forma subsidiaria planteó la Abogacía del Estado para el caso de dictarse una hipotética sentencia estimatoria.
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De esta manera, en puridad, este motivo de casación lo que plantea no guarda relación con una infracción del ordenamiento jurídico respecto de los criterios reguladores de la legitimación, por lo que no se infringe el artículo 19.1.d) de la LJCA . En definitiva, de haber incurrido la sentencia en un exceso, tal infracción habría que indagarla en los preceptos reguladores del alcance de un Fallo estimatorio en relación a los motivos por los que se declara la nulidad del acto impugnado.
En todo caso el criterio de la Sala de instancia ha sido seguido en un asunto análogo por esta Sala y Sección en sentencia de 21 de mayo de 2015 (recurso contencioso-administrativo 499/2013 ) que es aplicable al caso de autos por las siguientes razones:
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En ese caso la Generalidad impugnaba el Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, referido a las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal, también por infringir las normas de reparto competencial.
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Respecto de la extensión del Fallo declarando la nulidad, se rechazó lo sustentado por la Abogacía del Estado - en términos análogos al de auto- porque lo impugnado era una disposición general, y su nulidad comportaba el efecto derivado del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 70.2 y 71.1 de la LJCA . Entendió así la Sala que «... no resulta compatible, en consecuencia, la declaración de nulidad de la disposición general, con la vigencia de dicha norma en una parte del territorio español y no en otra ».
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En el caso de autos lo impugnado en la instancia eran actos, pero se trataba de la impugnación indirecta de la Orden ESS/1423/2012, luego indirectamente la estimación se basaba en la nulidad de la citada disposición general.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la Sentencia de 18 de diciembre de 2014 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 97/2013 , Sentencia que se confirma. SEGUNDO.- Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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