ATS, 2 de Febrero de 2022
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 02 Febrero 2022 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 02/02/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3587/2021
Materia: EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por: BPM
Nota:
R. CASACION núm.: 3587/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
Dª. María Isabel Perelló Doménech
D. Rafael Toledano Cantero
Dª. Ángeles Huet De Sande
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 2 de febrero de 2022.
Sentencia recurrida-. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en fecha de 10 de marzo de 2021, por la que estimó parcialmente el recurso n.º 256/2017 interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, declarándose su nulidad.
La sentencia de instancia trae a colación, en primer lugar, la STS de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección 4ª), de 18 de noviembre de 2016, por la que se desestima el recurso de casación núm. 456/2015, interpuesto por la Administración del Estado contra la Sentencia de 18 de diciembre de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta) que se confirma. En dicha Sentencia el Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimaba la demanda frente a una resolución que aplicaba lo dispuesto en la orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, reguladora de las bases de las convocatorias de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo de anulación formulado por la misma Generalidad de Cataluña frente la referida Resolución, aplicando la doctrina constitucional referida a la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia referida a la asistencia social ex artículo 148.1, 20 CE (citando a tal efecto las sentencias del Tribunal Constitucional 227/2012, 26 y 154/2013, 33 y 78/2014, parte de las cuales reproduce).
Subraya la Sala de instancia que la mencionada sentencia de esta Sala Tercera recuerda la doctrina constitucional y concluye que "En definitiva, la sentencia concreta que el objeto de las subvenciones objeto de convocatoria es, respecto de la población inmigrante, "la realización de programas que fomenten la integración sociolaboral, el retorno, la reagrupación familiar, los procesos de acogida e integración, así como los programas cofinanciados por Fondos de la Unión Europea dirigidos a personas inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal" (artículo 1.2 de la Orden ESS/1423/2012 ), sin que se haya alegado que la integración de tal objeto en el título competencial "acción social" según doctrina constitucional, haya sido indebida" . A esta sentencia se añadiría, razona la Sala de instancia, la dictada en fecha 24 de enero de 2019 (recurso de casación 1972/2016) que confirma nuevamente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que anulaba la resolución de la Dirección General de Migraciones por los mismos motivos, remitiéndose expresamente a la anterior sentencia dictada en el recurso de casación 456/2015, que fundamentaba dicha nulidad en la de la Orden ESS/1423/2012, que es objeto de impugnación indirecta, según se indica.
Partiendo de lo anterior concluye la Sala que "teniendo en cuenta que es objeto del presente recurso la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, y que el Tribunal Supremo acoge los recursos de casación de referencia con fundamento en la nulidad de esta última disposición general -" En el caso de autos lo impugnado en la instancia eran actos, pero se trataba de la impugnación indirecta de la Orden ESS/1423/2012, luego indirectamente la estimación se basaba en la nulidad de la citada disposición general"- objeto de impugnación indirecta, no podemos sino trasladar las mismas consecuencias a la Orden aquí impugnada, en atención a la fundamentación recogida en la Sentencia [del recurso] 456/2015 (...) que se hace eco de la doctrina constitucional recaída en el conflicto competencial suscitado en relación a la acción social en materia de inmigración."
Acordada la nulidad de la orden impugnada, la Sala desestima la alegación de la Generalitat tendente a que la Administración General del Estado lleve a cabo las modificaciones necesarias en el marco regulador de las subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, disponiendo la territorialización de los fondos estatales para que la Generalitat de Cataluña pueda regular y convocar subvenciones en dicha área, pues no puede admitirse el ejercicio de acciones tendentes a una declaración judicial ex ante.
Escrito de preparación: El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, ha preparado recurso de casación contra la mencionada sentencia denunciando la infracción de los artículos 149.1.2 y 148.1.20 de la Constitución Española (CE) en relación con la doctrina constitucional derivada de las Sentencias del Tribunal Constitucional n.º 31/2010, de 28 de junio y n.º 137/2010, de 16 de diciembre de 2010; y la más reciente STC 87/2017, de 4 de julio.
Desde la perspectiva apuntada alega que la Sala de instancia soslaya las diferencias existentes entre el objeto de impugnación por la Generalitat de Cataluña [la modificación de una Orden de Bases; cuyos objetivos desbordan el necesariamente limitado ámbito de la asistencia social, y se incardinan en el más amplio enfoque de la Política inmigratoria recogida en el artículo 2 bis de la Ley Orgánica 4/2000 en relación con el artículo 149.1.2 CE] y el analizado en los pronunciamientos a los que alude el mismo Tribunal en su sentencia [resoluciones de convocatoria de subvenciones, cuyos objeto y sujetos son claramente diferentes], aplicando restrictivamente una jurisprudencia respecto al alcance específico del artículo149.1.2 CE, y determinando, de forma reduccionista, que cualquier actuación del Estado referida al colectivo de personas migrantes recaiga, indefectiblemente, dentro del ámbito de la asistencia social recogida en el artículo 148.1.20 CE, lo que desvirtúa el objeto de la resolución impugnada.
Añade que existe jurisprudencia del Tribunal constitucional que se pronuncia en el sentido que mantiene la Abogacía del Estado. Así, la STC 31/2010, de 28 de junio, admite una interpretación conforme a la Constitución del artículo 138.1 de Estatuto de Autonomía por referirse dicho precepto a prestaciones y no porque la Comunidad Autónoma tenga competencia alguna en materia de Inmigración. En la misma línea se pronuncian las SSTC 137/2010, de 16 de diciembre de 2010, y la más reciente STC 87/2017, de 4 de julio, en la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Defensora del Pueblo contra determinados apartados del artículo 9 de la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de Acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Cataluña, donde se interpreta el alcance de la competencia del Estado reconocida en el art. 149.1.2 CE en materia de "nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo" y en la que se explicita la voluntad de hacer doctrina general más allá de la resolución del caso concreto.
Por lo que concierne a la justificación del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia del recurso, el Abogado del Estado invoca la concurrencia de los supuestos previstos en el 88.2.b), c) y g) de la Ley 28/1999, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA). Afirma que trasciende del caso y afecta gravemente a los intereses generales dado el carácter de la orden impugnada de la que depende la cual depende la convocatoria de subvenciones, no solo en el área de integración de los inmigrantes, sino también de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, y retorno. Añade que la sentencia resuelve un recurso en que lo impugnado es una disposición de carácter general de acuerdo con el criterio jurisprudencial establecido, entre otras, en la STS de y 148.1.20 30 de noviembre de 2017 (recurso de casación n.º 1253/2015).
En definitiva, concluye, existe interés casacional objetivo "en que el Tribunal Supremo se pronuncie acerca de la correcta interpretación los preceptos y doctrina constitucional citados y en consecuencia, en el respeto al orden constitucional de distribución de competencias de la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal".
Auto teniendo por preparado el recurso y personaciones. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 6 de mayo de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.
Ha comparecido ante esta Sala, en calidad de parte recurrente, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. En calidad de parte recurrida ha comparecido el Abogado de la Generalitat de Cataluña.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.
Requisitos formales del escrito de preparación. En primer lugar, y como cuestión previa a la determinación de la cuestión litigiosa y del interés objetivo casacional para la formación de jurisprudencia que esta pudiera revestir, conviene dejar constancia de que el escrito de preparación del recurso de casación cumple, desde una perspectiva formal, con los especiales requisitos que exige el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), por lo que nada puede oponerse a su admisibilidad desde este punto de vista.
Cuestión litigiosa. Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta resolución la cuestión controvertida que se suscita en este recurso de casación se circunscribe a la determinación de si la Orden impugnada, por la que se modifican las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, se adecúa a las reglas de distribución competencial establecidas en los artículos 148.1.20ª y/o 149.1.2ª CE y la doctrina constitucional que los interpreta.
La sentencia recurrida entiende que la orden resulta nula por vulnerar el reparto competencial en la actividad de fomento en materia asistencial. Por su parte, el Abogado del Estado mantiene que las bases reguladoras cuyo objetivo desborda la materia de asistencia social y se incardina en un enfoque más amplio de política de inmigración, habiéndose interpretado de forma reduccionista el título competencial del artículo 149.1.2ª CE.
Verificación de la concurrencia del interés casacional objetivo. En relación con la controversia señalada, el Abogado del Estado invoca la concurrencia de los supuestos de interés casacional objetivo previstos en el artículo 88.2.b), c) y g) LJCA.
La decisión sobre la admisión del recurso no puede obviar que esta Sala ha admitido recientemente diversos recursos de casación, también preparados por el Abogado del Estado, fundamentados en la necesidad de aclarar la interpretación de los preceptos constitucionales y estatutarios que establecen las reglas de distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en el ámbito de las subvenciones y en función de la materia subvencionada.
Así, en los AATS de 27 de octubre de 2021 (RCA1424/2021) y de 12 de febrero de 2021 (RCA 5944/2020), tras recordarse que "La competencia en materia de gestión de subvenciones ha sido analizada en varias Sentencias de esta Sala (STS n.º 1948/16,de 21 de julio, Rec. N.º 215/14 y STS n.º 980/14, de 4 de mayo, Rec. N.º 215/14) en las que se concluye que la competencia, autonómica o estatal, vendrá determinada por los títulos competenciales que incidan en la actividad objeto de la subvención, que, en este caso y al tratarse de medioambiente e incidir en el ámbito de las competencias de ejecución, corresponde a las CCAA", se puso de manifiesto la necesidad de un nuevo pronunciamiento de esta Sala "que delimite la competencia cuando se trata de actividades de investigación científica y técnica, de carácter medioambiental, y que se determine si la introducción de dichas actividades, comporta un desplazamiento de alguno de los títulos competenciales concurrentes" así como en relación con la distribución de competencias en materia de concesión de subvenciones para entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.
Se consideró entonces, como también ahora, que resultaba apreciable el interés casacional objetivo alegado con fundamento en el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA -al tratarse de bases reguladoras que sirven para diversas convocatorias que se suceden en el tiempo-, al que se añade, en este caso, el también invocado supuesto del artículo 88.2.b) LJCA.
Ciertamente, tal como pone de manifiesto la Sala de instancia, existen ya pronunciamientos de esta Sala sobre la cuestión de fondo que plantea el Abogado del Estado en este caso respecto de la interpretación de las reglas previstas en el artículo 149.1.2ª y 148.1.20ª CE en relación con la competencia autonómica en asistencia social. En concreto, las SSTS n.º 2560/2016 (recurso de casación 456/2015) y n.º 55/2019, de 22 de enero ( recurso de casación 1972/2016). Sin embargo, ello no obsta a la admisión del recurso, pues constatándose que se trata, en ambos casos, de recursos dirigidos contra resoluciones de aprobación de concretas convocatorias al amparo de la Orden ESS/1423/2012, mientras que, en este caso, lo impugnado son las bases reguladoras (modificación de las Bases) que se refieren a diversos ámbitos de actuación, resulta conveniente completar nuestra jurisprudencia en relación con la distribución competencial en materias como inmigración y asistencia social.
Identificación de las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en completar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico anterior en relación con los artículos 149.1. 2ª y 148.1. 20ª CE (y la doctrina constitucional que las interpreta) a fin de determinar si la modificación de las Bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, respeta el mencionado marco competencial.
Publicación de la resolución. Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Comunicación y remisión. Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por lo expuesto,
-
) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3587/2021 preparado por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 256/2017.
-
) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en consiste en aclarar, completar, reforzar o, en su caso, matizar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico tercero de esta resolución en relación con los artículos 149.1. 2ª y 148.1. 20ª CE (y la doctrina constitucional que las interpreta) a fin de determinar si la modificación de las Bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, respeta el mencionado marco competencial.
-
) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
