STS 1817/2017, 27 de Noviembre de 2017

El presente recurso de casación se interpuso por la Administración General del Estado, contra la sentencia de 28 de abril de 2015, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria del recurso núm. 319/2013 formulado por la Generalidad de Cataluña frente a la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes al año 2013.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en los siguientes razonamientos:

TERCERO: La primera cuestión que debe resolverse es la posible concurrencia de causa de inadmisibilidad por falta de jurisdicción de este Tribunal, al ser materia conferida en exclusiva al Tribunal Constitucional y ello al plantearse en la demanda exclusivamente una cuestión de distribución competencial entre la materia de agricultura atribuida a la Comunidad Autónoma por su Estatuto de Autonomía y el 149.1.13 de la Constitución que atribuye al Estado la competencia sobre "Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica".

Los artículos 2.1.c), y 59 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979 , establece la competencia, de este Tribunal, para resolver los conflictos positivos de competencia que puedan plantearse entre el Estado y una Comunidad Autónoma, sin que en ningún caso se pueda promover cuestión de jurisdicción o competencia al Tribunal Constitucional (artículo 4.1).

Dice el primer párrafo del artículo 59 de la LOTC que El Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas y que opongan: a) Al Estado con una o más Comunidades Autónomas. b) A dos o más Comunidades Autónomas entre sí. c) Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.

El artículo 63 se refiere, específicamente, al supuesto planteado en este caso cuando afirma que: 1. Cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de autonomía o en las leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión.

2. El requerimiento de incompetencia podrá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicación y se dirigirá directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad autónoma, dando cuenta igualmente al Gobierno en este caso.

3. En el requerimiento se especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte.

4. El órgano requerido, si estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el plazo máximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al requirente y al Gobierno, si éste no actuara en tal condición. Si no lo estimara fundado, deberá igualmente rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo término se entenderán en todo caso rechazados los requerimientos no atendidos.

5. Dentro del mes siguiente a la notificación del rechazo o al término del plazo a que se refiere el apartado anterior, el órgano requirente, si no ha obtenido satisfacción, podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trámite de requerimiento y alegando los fundamentos jurídicos en que éste se apoya

De lo expuesto resulta que no puede negarse a esta Sala de la Audiencia Nacional jurisdicción para el conocimiento de la acomodación al ordenamiento jurídico de la Orden impugnada mediante la impugnación planteada por la Generalitat de Cataluña, en relación con normas dictadas en ejecución de otras de rango superior y ello sin perjuicio de que esta hubiera podido plantear el Conflicto Positivo de Competencias ante el Tribunal Constitucional.

No se olvide que la Generalitat de Cataluña no ha planteado el requerimiento al que se refiere el artículo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional sino que el requerimiento planteado fue el previsto en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción : "En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada"

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Y tras centrar la cuestión de fondo en resolver si la regulación de las ayudas establecidas en la Orden recurrida puede encontrar amparo en el marco competencial de distribución que ha diseñado la Constitución, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional en su sentencia núm. 25/2015, del Pleno de 19 de febrero de 2015 (rec. 3321/2008) y en la dictada por la Sala 2 ª el 22 de Septiembre de 2014 (rec. 1343/2009), concluye que:

SEXTO: De acuerdo con esta doctrina, la Orden impugnada vulnera el orden de distribución de competencias, desde el momento en que el regula aspectos que son de competencia autonómica, mediante una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en materia de agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía (148.1.7 de la Constitución en relación con lo previsto en el Estatuto de Autonomía); no se olvide que el titulo competencial que emplea el Estado hace referencia a la competencia del Estado sobre Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1.13 de la CE )

La regulación realizada por la OM impugnada es completa y total:

-El artículo 1 define el objeto y las actividades subvencionables.

-El artículo 2 se refiere a quienes puedan ser los beneficiarios.

-El articulo 3 a los gastos subvencionables así como a los límites de aquellos que puedan imputarse a la subvención.

-El articulo 4 a la financiación.

-El articulo 5 a las solicitudes que deben presentarse.

-En el artículo 6 se hace referencia a la documentación que debe ser presentada con la solicitud.

-Los artículos 7 y 8 se refieren a la Instrucción del Procedimiento y a la Resolución.

-Los criterios de valoración se recogen en el artículo 9 y a partir del artículo 10 se mencionan los criterios para la formalización de las subvenciones, la recepción y el posible incumplimiento ó reintegro de la misma.

-Finalmente, en la Disposición Adicional Única se recogen los detalles de la convocatoria del ejercicio 2013.

En consecuencia (siguiendo el criterio mantenido por esta Sala en otros supuestos de análoga significación al presente contemplados, entre otras, en la sentencia de la Sección Cuarta dictada en el recurso 723/2011 ) debemos considerar que la Orden es nula, por cuanto vulnera el orden de competencias establecidos en el artículo 148.1.7 CE y en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ( artículo 62.2 Ley 30/1992 ). La Orden incide en una materia -agricultura- que ha sido asumida como propia por la Comunidad Autónoma recurrente, respecto de la que el Estado no tiene ningún título competencial. De modo que si a través del poder de gasto promueve la realización de actividades de fomento con proyección en todo el territorio, podrá definir de forma genérica el sector o sectores a los que pretende beneficiar, estableciendo las condiciones básicas nucleares para poder acceder a la subvención; pero esta intervención tiene dos límites que se reiteran en las STS 177/2012 y 173/2012 , así como en las sentencias que hemos citado mas arriba:

1) La determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad, y

2) Los fondos subvencionales "han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda Autonómica ... de manera que la asignación de fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado", condición que no presenta la Orden al regular la tramitación centralizada de los fondos subvencionados, tal y como hemos visto. Incluso si tales partidas no aparecen ya como transferencias corrientes en los Presupuestos, sino que aparecen directamente transferidas a sus destinatarios finales - familias, instituciones sin fines de lucro, empresas, asociaciones etc.- ello no comporta la inconstitucionalidad de las mismas" siempre que por norma inmediatamente posterior o por convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente ente las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos ( STC 13/1992 , FJ 9).

En el caso presente nada de esto ha sucedido, porque la Orden no solo define los aspectos esenciales de las subvenciones que puede promocionar el Estado, sino que prevé la gestión centralizada, define las actividades elegibles con unos criterios propios que atienden a la supra territorialidad de los proyectos fundamentalmente y centraliza toda la gestión, criterios de financiación y el posterior control de las subvenciones, cuando tales aspectos son competencia a las Comunidades Autónomas

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Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el abogado del Estado, mediante escrito registrado el 3 de septiembre de 2015 interpuso el anunciado recurso de casación en el que formula dos motivos.

En el primero, por el cauce previsto en el art. 88.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la recurrente sostiene que «si la Generalidad de Cataluña considera que la Orden recurrida vulnera el orden competencial plasmado en los artículos 148 y 149 de la CE , ha de plantear el correspondiente conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional no siendo admisible recurrir contra la Orden ante al orden jurisdiccional contencioso- administrativo, por motivos puramente competenciales, pues ello supone obligar a los órganos de lo Contencioso-Administrativo a ejercer funciones netamente constitucionales» (pág. 5 del escrito de interposición). Lo procedente -concluye- es que «cuando como aquí sucede, quien recurre no es un tercero sino la propia Comunidad Autónoma que reivindica para si la titularidad de un poder ejercido por la Administración del Estado, debe declararse la incompetencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y de acuerdo con lo establecido en los artículos 95.2.a ) y 5.3 de la LJCA , procede anular la sentencia recurrida e indicar que el Tribunal Constitucional es el orden jurisdiccional competente para resolver este asunto» (pág. 13), y no lo que hace la sentencia de instancia que, «aun cuando formalmente se ocupa de esta cuestión en su FD 3°, materialmente elude pronunciarse sobre ella pues se limita a transcribir preceptos de la LOTC que, en realidad, conducirían a la estimación de la falta de jurisdicción invocada en da instancia y, sin citar sentencia alguna al respecto ni del Tribunal Constitucional ni del Supremo, aceptar su jurisdicción sin más y considerar que la Orden recurrida es nula "por cuánto vulnera el orden de competencias establecido en el artículo 148.1.7 CE y en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña"» (pág. 12).

En el segundo motivo, al amparo del art. 88.1.d) LJCA , defiende la «[i]nexistencia de vulneración de las competencias establecidas en los artículos 148.1.7 de la Constitución » y «el artículo 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (no el art. 110 como dice la sentencia recurrida)», porque «el hecho de que se trate de una ayuda relacionada con una materia competencia exclusiva autonómica no es obstáculo a cualquier forma de intervención del Estado», tal como «lo señaló el Tribunal Constitucional en sentencias como la 95/1986 » y la 13/1992 (págs. 15-16).

Asimismo denuncia que la sentencia de instancia aplica indebidamente la doctrina contenida en las sentencias SSTC 177/2012 y 17372012 en cuanto «que se refieren a supuestos en los que no era posible la gestión centralizada de las subvenciones al referirse a una materia (la asistencia social) sobre la que el Estado no ostentaba título competencial alguno ni específico ni genérico al rechazar el TC los títulos competenciales invocados por la Abogacía del Estado (asociaciones y fundaciones, 149.1.15 y 149.1.1)»; por el contrario, en el presente caso «el Estado ostenta el título competencial previsto en el art. 149.1.13° de la Constitución por lo que era posible -y así se ha justificado- la gestión centralizada de las subvenciones» (pág. 20).

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «anule la misma y declare la competencia del Tribunal Constitucional para el conocimiento de esta controversia o, en su defecto, declare la conformidad a Derecho de la Orden anulada en la instancia».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la letrada de los Servicios Jurídicos de la Generalidad presenta, el día 14 de diciembre de 2015, escrito de oposición en el que, con carácter previo, aduce que la sentencia no es susceptible de casación, por aplicación del artículo 86.2.b) de la ley jurisdiccional , dado que, a pesar de que la cuantía del recurso contencioso administrativo fue establecida como indeterminada, el recurso sí que es cuantificable. Así, la Orden AAA/569/2013 impugnada, en su Disposición adicional única, que regula la convocatoria de subvenciones para el ejercicio 2013, manifiesta que el importe máximo de dicha convocatoria es de 243.000 euros, importe que no alcanza los 600.000 euros que el citado artículo 86.2.b) establece» (pág. 3 del escrito de oposición). Seguidamente argumenta que «el tribunal sentenciador no ha cometido infracción alguna de los preceptos que la recurrente menciona en su escrito, como tampoco de la jurisprudencia aplicable al caso, de hecho, se limita a trasladar la doctrina jurisprudencial, constante y pacífica, al caso concreto y, formalmente, la sentencia impugnada resulta totalmente respetuosa con las normas reguladoras de la sentencia, sin que en ningún caso pueda considerarse que incurra ni en abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción ni en infracción de las normas jurídicas y de la jurisprudencia» (pág. 5), y suplica a la sala «[i]nadmita o, subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la contraria contra la sentencia de fecha 28 de abril de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional , en autos del procedimiento ordinario núm. 319/2013, con el resto de pronunciamientos favorables».

Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 14 de noviembre de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 28 de abril de 2015, que estimó el recurso núm. 319/2013 instado por la Generalidad de Cataluña contra la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes al año 2013.

En primer lugar procede examinar la causa de inadmisión del recurso de casación que alega la representación de la Comunidad Autónoma de Cataluña, alegando que la sentencia no es susceptible de recurso de casación, por aplicación del artículo 86.2.b) de la ley jurisdiccional , dado que, a pesar de que la cuantía del recurso contencioso administrativo fue establecida como indeterminada, el recurso sí que es cuantificable. Afirma la recurrida que la Orden AAA/569/2013 impugnada, en su Disposición adicional única, que regula la convocatoria de subvenciones para el ejercicio 2013, manifiesta que el importe máximo de dicha convocatoria es de 243.000 euros, importe que no alcanza los 600.000 euros que el citado artículo 86.2.b).

Pues bien, procede rechazar la causa de inadmisión porque, además de la convocatoria de subvenciones para el ejercicio de 2013, la Orden AAA/569/2013 tiene por objeto establecer las bases reguladoras, con vigencia indefinida, para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica, por lo que se ha de calificar de disposición general cuya cuantía, conforme al art. 42.2º de la LJCA es indeterminada. En efecto, la Orden AAA/569/2013, objeto de litigio, se dicta en cumplimiento del art. 17. 1º de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . Las bases reguladoras que contiene integran una disposición general que, de hecho, ha estado vigente hasta su derogación por la Orden AAA/973/2015, que la sustituye. Fue, además, objeto de aplicación en la convocatoria de subvenciones para el ejercicio de 2014, que se realizó por la Resolución de 24 de marzo de 2014, de la Dirección General de la Industria Alimentaria. En consecuencia, el asunto es de cuantía indeterminada, no estando exceptuado de recurso de casación por el art. 86.2.a) de la LJCA . Por otra parte, resultaría de aplicación el art. 86.3 que prevé que en todo caso cabra recurso de casación contra las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que declaren nula o conforme a Derecho una disposición general.

Entrando en el estudio de los concretos motivos de casación, en el primero, articulado por el cauce previsto en el art. 88.1.a) de la LJCA ), por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, se aduce incompetencia de jurisdicción por corresponder al Tribunal Constitucional el conocimiento del litigio. Señala la Administración del Estado que «[...] si la Generalidad de Cataluña considera que la Orden recurrida vulnera el orden competencial plasmado en los artículos 148 y 149 de la CE , ha de plantear el correspondiente conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional no siendo admisible recurrir contra la Orden ante al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por motivos puramente competenciales, pues ello supone obligar a los órganos de lo Contencioso-Administrativo a ejercer funciones netamente constitucionales» (pág. 5 del escrito de interposición).

El motivo ha de ser rechazado. El elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos ( STC 88/1989, de 11 de mayo , sobre el conocido y comentado caso ATINA); por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.

En definitiva, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1.c) de la Constitución , y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de "controlar la potestad reglamentaria" en toda su extensión.

Así lo ha declarado nuestra Sala en las sentencias de 30 de junio de 2010 (rec. cas. núm. 3832/2007 ) y de 4 de mayo de 2010 (rec. cas. núm. 3856/2007 ), donde se hemos afrontado esta misma cuestión en similares términos. Dijimos en esta última citada lo siguiente:

[...] La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de que el litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala.

Desde la perspectiva positiva, no cabe duda de que el acto impugnado constituye una actuación administrativa realizada por el Departamento de Hacienda y Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Finanzas del Gobierno vasco, comprendida en el artículo 1, apartados 1 y 2.b) de la Ley de la Jurisdicción . En consecuencia, dicha actuación puede ser impugnada ante los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa por cualesquiera razón que determine su no conformidad a derecho, sea dicha razón de ilegalidad sensu stricto -entre las que se cuentan la incompetencia para dictar el acto controvertido-, o de inconstitucionalidad, pues la contradicción con la Norma suprema determina, por virtud de su carácter jurídico y la consiguiente vinculación a ella de los Tribunales ordinarios, la nulidad de cualquier actuación administrativa. Pese a las afirmaciones del Gobierno recurrente, ningún precepto legal de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ni de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contradice la atribución competencial antedicha.

Desde una perspectiva negativa, la previsión constitucional de los conflictos de competencia por parte del artículo 161.1.c) de la Constitución, desarrollado en los dos primeros capítulos del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no suprime dicha competencia. Antes al contrario, la da por supuesta cuando el artículo 61.2 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que el planteamiento de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional determina la suspensión de cualquier proceso en el que estuviese impugnado el acto sometido al conflicto hasta la decisión del Tribunal Constitucional, previsión que presupone la existencia de una concurrencia jurisdiccional de competencias en los supuestos de imputación a una actuación administrativa de un vicio de incompetencia entre órganos administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Concurrencia en la que, eso sí, prevalece el juicio del Tribunal Constitucional en cuanto garante último del orden constitucional de competencias.

Tampoco desde la perspectiva de la pretensión que se deduce y de la causa petendi puede objetarse el conocimiento del acto impugnado en este proceso por parte de la Jurisdicción contencioso administrativa. Dice el Gobierno vasco recurrente que el litigio presupone una vindicatio potestatis que sólo se puede residenciar ante el Tribunal Constitucional, así como que ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo se puede reclamar en casos de incompetencia de legalidad, mientras que la determinación de la competencia de conformidad con el bloque de constitucionalidad correspondería en exclusiva a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, el Banco de España, al impugnar el requerimiento efectuado por la Consejería de Hacienda vasca a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Guipúzcoa y San Sebastián, no pretende un mero reconocimiento en abstracto de una competencia propia, único supuesto en el que podría tener encaje, en su caso, la objeción de admisibilidad del Gobierno vasco, sino que se pretende la anulación de un concreto acto administrativo por haber sido dictado ilegalmente fuera de su competencia, y aunque esta pretensión requiera un pronunciamiento sobre la competencia de los litigantes de acuerdo con el conjunto del ordenamiento jurídico, ni la pretensión ni la causa de pedir están excluidas, como ya se indicó antes, del conocimiento de la Jurisdicción contencioso administrativa.

Lo dicho anteriormente ha sido claramente establecido ya por la jurisprudencia de esta Sala, de conformidad con la jurisprudencia emanada del propio Tribunal Constitucional, jurisprudencia que en uno y otro caso están recogidas en la Sentencia de instancia. En cuanto a la jurisprudencia de esta Sala, es suficiente con remitirnos a la Sentencia de 27 de junio de 2.002 (RC 836/1998 ), [...] que justifica con amplitud la competencia de esta Jurisdicción en litigios competenciales interterritoriales. Y en lo que respecta a la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los conflictos de competencia interterritoriales baste señalar que en ningún caso se ha pronunciado en sentido contrario a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los vicios de incompetencia interterritorial que pudieran afectar a cualesquiera actos o disposiciones administrativas, sino que siempre se ha encaminado a afirmar su propia capacidad para determinar el orden constitucional de competencias en aplicación de la Constitución, Estatutos de Autonomía y demás leyes atributivas de competencias, función que indiscutiblemente le corresponde como supremo intérprete de la Constitución. Lo que no obsta tampoco, por lo demás, a que esta Jurisdicción se pronuncie sobre la interpretación de dicho orden de competencias cuando ello sea preciso, si bien como es evidente, con sujeción a lo dicho anteriormente por el Tribunal Constitucional, cuyos pronunciamientos además prevalecerán en caso de discrepancia con lo que pudieran haber dicho previamente los Tribunales de esta Jurisdicción.

Así pues, ningún óbice puede ponerse al conocimiento del presente pleito por parte de los Tribunales de esta Jurisdicción contencioso administrativa, lo que determina la desestimación del primer motivo del recurso de casación

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En el presente litigio ambas partes reconocen que existe una abundante doctrina del Tribunal Constitucional sobre el enlace entre las competencias atribuidas al Estado y a la Comunidades Autónomas, tanto en materia de subvenciones, como del ejercicio de la competencia invocada por el Estado para dictar la Orden recurrida, por lo que no se trata realmente de discernir el sentido que cabe atribuir a las respectivas previsiones de la Constitución o del Estatuto de Autonomía, sino a la calificación jurídica que, a la vista de dicha doctrina, merecen las previsiones de la disposición impugnada.

Por tanto, el motivo ha de ser rechazado.

En el segundo motivo, al amparo del art. 88.1.d) LJCA , defiende la Abogacía del Estado la «[i]nexistencia de vulneración de las competencias establecidas en los artículos 148.1.7 de la Constitución » y «el artículo 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (no el art. 110 como dice la sentencia recurrida)», porque «el hecho de que se trate de una ayuda relacionada con una materia competencia exclusiva autonómica no es obstáculo a cualquier forma de intervención del Estado», tal como «lo señaló el Tribunal Constitucional en sentencias como la 95/1986 »y la 13/1992 (págs. 15-16).

La sentencia recurrida, tras centrar la cuestión de fondo en resolver si la regulación de las ayudas establecidas en la Orden recurrida puede encontrar amparo en el marco competencial de distribución que ha diseñado la Constitución, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional en su sentencia núm. 25/2015, del Pleno de 19 de febrero de 2015 (rec. 3321/2008) y en la dictada por la Sala 2 ª el 22 de Septiembre de 2014 (rec. 1343/2009), concluye que:

SEXTO: De acuerdo con esta doctrina, la Orden impugnada vulnera el orden de distribución de competencias, desde el momento en que el regula aspectos que son de competencia autonómica, mediante una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en materia de agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía (148.1.7 de la Constitución en relación con lo previsto en el Estatuto de Autonomía); no se olvide que el titulo competencial que emplea el Estado hace referencia a la competencia del Estado sobre Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1.13 de la CE )

La regulación realizada por la OM impugnada es completa y total:

-El artículo 1 define el objeto y las actividades subvencionables.

-El artículo 2 se refiere a quienes puedan ser los beneficiarios.

-El articulo 3 a los gastos subvencionables así como a los límites de aquellos que puedan imputarse a la subvención.

-El articulo 4 a la financiación.

-El articulo 5 a las solicitudes que deben presentarse.

-En el artículo 6 se hace referencia a la documentación que debe ser presentada con la solicitud.

-Los artículos 7 y 8 se refieren a la Instrucción del Procedimiento y a la Resolución.

-Los criterios de valoración se recogen en el artículo 9 y a partir del artículo 10 se mencionan los criterios para la formalización de las subvenciones, la recepción y el posible incumplimiento ó reintegro de la misma.

-Finalmente, en la Disposición Adicional Única se recogen los detalles de la convocatoria del ejercicio 2013.

En consecuencia (siguiendo el criterio mantenido por esta Sala en otros supuestos de análoga significación al presente contemplados, entre otras, en la sentencia de la Sección Cuarta dictada en el recurso 723/2011 ) debemos considerar que la Orden es nula, por cuanto vulnera el orden de competencias establecidos en el artículo 148.1.7 CE y en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ( artículo 62.2 Ley 30/1992 ). La Orden incide en una materia -agricultura- que ha sido asumida como propia por la Comunidad Autónoma recurrente, respecto de la que el Estado no tiene ningún título competencial. De modo que si a través del poder de gasto promueve la realización de actividades de fomento con proyección en todo el territorio, podrá definir de forma genérica el sector o sectores a los que pretende beneficiar, estableciendo las condiciones básicas nucleares para poder acceder a la subvención; pero esta intervención tiene dos límites que se reiteran en las STS 177/2012 y 173/2012 , así como en las sentencias que hemos citado mas arriba:

1) La determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad, y

2) Los fondos subvencionales "han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda Autonómica ... de manera que la asignación de fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado", condición que no presenta la Orden al regular la tramitación centralizada de los fondos subvencionados, tal y como hemos visto. Incluso si tales partidas no aparecen ya como transferencias corrientes en los Presupuestos, sino que aparecen directamente transferidas a sus destinatarios finales - familias, instituciones sin fines de lucro, empresas, asociaciones etc.- ello no comporta la inconstitucionalidad de las mismas" siempre que por norma inmediatamente posterior o por convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente ente las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos ( STC 13/1992 , FJ 9).

En el caso presente nada de esto ha sucedido, porque la Orden no solo define los aspectos esenciales de las subvenciones que puede promocionar el Estado, sino que prevé la gestión centralizada, define las actividades elegibles con unos criterios propios que atienden a la supra territorialidad de los proyectos fundamentalmente y centraliza toda la gestión, criterios de financiación y el posterior control de las subvenciones, cuando tales aspectos son competencia a las Comunidades Autónomas

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Antes de analizar el motivo debemos resolver la inadmisión del recurso de casación alegada por la parte recurrida, en el que se argumenta en que el escrito de interposición carece de fundamento, al no contener crítica a la sentencia y limitarse reiterar lo alegado en la instancia, desnaturalizando la naturaleza extraordinaria del recurso de casación como si de recurso de apelación se tratara.

Tal pretensión debe prosperar. La jurisprudencia de esta Sala tiene declarado que la ausencia de crítica de la razón de decidir de la sentencia recurrida constituye motivo bastante para el rechazo de los dos motivos al incurrir manifiestamente en carencia de fundamento. Así lo hemos declarado, entre otras, en la reciente STS de 4 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1913/2015 ), donde dijimos que «[l]a Jurisprudencia de esta Sala viene afirmando con reiteración que el recurso de casación no es una nueva instancia o una prolongación del proceso antecedente. Se trata de un remedio extraordinario que está orientado a denunciar y depurar los errores "in iudicando" o "in procedendo" en que haya podido incurrir la sentencia recurrida. El recurso de casación se dirige contra el fallo de la sentencia y contra los fundamentos de Derecho que conducen directamente a él. Por ello es necesario efectuar una crítica de dicha Sentencia y no puede tener éxito para conseguir una declaración doctrinal de esta Sala la simple reproducción de las mismas tesis defendidas en la instancia mediante motivos que reiteran en casación lo que ya se alegó ante la Sala "a quo" con preterición de los argumentos de la sentencia recurrida [ sentencias de 25 de mayo de 2012 (rec. cas. núm. 335/2010 ); de 9 de febrero de 2012 (rec. cas. núm. 5576/2008 ); de 21 de julio de 2011 (rec. cas. núm. 3797/2007 ); de 4 de abril de 2011 (rec. cas. núm. 1636/2007 ); de 25 de marzo de 2011 (rec. cas. núm. 1668/2007 ); de 25 de junio de 2001 (rec. cas. núm. 7953/1996 ) y de 30 de junio de 2000 (rec. cas. núm. 971/1995 ), entre otras muchas]».

La naturaleza extraordinaria del recurso de casación determina la imposibilidad de que el escrito de interposición carezca de la argumentación técnico jurídica en que se fundamenta para sostener las infracciones cometidas por el juzgador de instancia, no siendo suficiente con manifestar la mera discrepancia con tales razones, pues cuando se interpone un recurso de casación en tales términos se olvida que la mera reiteración de lo expuesto en la demanda resulta incompatible con la técnica procesal de la casación, cuyo objeto es la impugnación de la sentencia judicial recurrida y no el acto administrativo que se impugnó en la instancia. Acorde con tal presupuesto, el debate y consiguiente examen del litigio por esta Sala Tercera se ha de limitar a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal "a quo", sin razonar el modo en que las infracciones normativas alegadas han sido cometidas por la Sala de instancia.

La tesis contraria a la expuesta supondría trasformar la casación en una nueva instancia prescindiendo de su caracterización como recurso que tiende a la protección de la norma, y generando una confusión entre la naturaleza propia de un recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

En el motivo segundo y último del recurso de casación constatamos que, en efecto, no existe ningún desarrollo distinto a lo alegado en el escrito de contestación a la demanda de la Abogacía del Estado, hoy recurrente. El examen de ambos permite constatar que se limita a la reproducción literal, sin más alteraciones que la de orden, de la contestación a la demanda, y además, tanto ésta, la contestación a la demanda, como el motivo, se limitan en lo sustancial a la reproducción de la exposición de motivos de la Orden impugnada, de su disposición final primera que invoca como título competencial el art. 149.1.13ª de la CE , y del art. 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como a la transcripción de fundamentos jurídica de varias sentencias del Tribunal Constitucional. La simple mención a que en la sentencia recurrida se han mencionado dos sentencias del Tribunal Constitucional (la 177/2012 y 173/2012 ) que se consideran ajenas a la cuestión, carece de relevancia cuando su cita no es más que en refuerzo de las otras muchas que se transcriben en la sentencia recurrida, singularmente la STC 13/1992 de 6 de febrero , STC 38/2012, de 28 de marzo y STC 188/2001 de 20 de septiembre , sobre cuya pertinencia para resolver la cuestión litigiosa nada se aduce por la recurrente.

Pues bien, la ausencia de desarrollo argumental del motivo es suficiente, de conformidad con cuanto hemos expuesto en el fundamento anterior, para declarar que no ha lugar al recurso de casación, ya que, como hemos declarado en Sentencia de 27 de noviembre de 2009 (rec. cas. núm. 6964/2005 ), «[...] no se cumplen, por tanto, los requisitos de orden formal que impone el artículo 92.1 en relación con el artículo 93.2.b), ambos de la indicada Ley, a cuyo tenor el escrito de interposición debe expresar "razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas" ( SSTS 22 de diciembre de 2006, dictada en el recurso de casación nº 8400/03 ; 14 de octubre de 2005, dictada en el recurso de casación nº 4534/05 ; y Auto de 6 de marzo de 2008, dictado en el recurso de casación nº 4874/2006 )».

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Administración General del Estado, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.