STS 1528/2018, 23 de Octubre de 2018

En fecha 22 de septiembre de 2017 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo ordinario contra la Orden HFP/886/2017, de 20 de septiembre, por la que se declara la no disponibilidad de créditos en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Cataluña para el 2017, la cual había sido publicada en el Boletín Oficial del Estado de 21 de septiembre de 2017. Se ha tenido por interpuesto dicho recurso por diligencia de ordenación de 25 de septiembre de 2017.

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se estime el recurso, declarando la nulidad de pleno derecho del acto impugnado o, subsidiariamente, su anulabilidad, con expresa imposición de costas. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada, y pide que se falle el mismo sin necesidad de recibimiento a prueba ni de vista o conclusiones.

De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, habiendo presentado el Sr. Abogado del Estado un escrito por el que solicita que se resuelva por auto la terminación del recurso por pérdida sobrevenida de objeto, con su correspondiente archivo, como consecuencia de lo estipulado en el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 21 de diciembre de 2017 respecto del acto impugnado, con suspensión del plazo para contestar la demanda. Se ha acordado dar traslado del escrito a la parte contraria, previa suspensión del plazo de contestación; suplica el representante de la Generalidad de Cataluña que se determine la continuación del proceso, pues no se ha producido una satisfacción plena de la pretensión que formula.

A continuación se ha dictado auto de 8 de febrero de 2018 decretando que no procede declarar la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso.

Se ha concedido posteriormente al Abogado del Estado el plazo restante para realizar el trámite de contestación, dentro del que ha presentado el correspondiente escrito, en el que tras las alegaciones oportunas, suplica que el recurso sea resuelto por medio de sentencia en la que se archive el mismo por desaparición de su objeto o, en su defecto, se desestime íntegramente, con costas. A través de los oportunos otrosíes expresa que debe estimarse la cuantía del recurso como indeterminada y solicita que se acuerde la formulación de conclusiones escritas.

Mediante decreto de 2 de marzo de 2018 el Letrado de la Administración de Justicia ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada, dictándose seguidamente diligencia de ordenación ordenando conceder a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular escrito de conclusiones, que han presentado.

Se han declarado posteriormente conclusas las actuaciones.

Por providencia de fecha 26 de junio de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 2 de octubre de 2018, en que han tenido lugar dichos actos.

El día 11 de julio de 2018 se ha dictado providencia acordando oír a las partes, a la vista de los escritos de conclusiones y de los hechos públicos y notorios ocurridos con posterioridad, para que manifestaran, en su caso, cualquier consideración que estimaran oportuna sobre sus pretensiones en el presente procedimiento.

El Abogado de la Generalidad de Cataluña expresa en su escrito que los hechos producidos desde la fecha de interposición del recurso no afectan a las pretensiones ejercidas; por su parte, el Abogado del Estado defiende la pérdida sobrevenida de objeto del recurso -en el que se pretende la anulación de la Orden HFP/886/2017, de 20 de septiembre- por haber sido derogado expresamente dicho acto administrativo, solicitando que se resuelva por auto la terminación del recurso, con su correspondiente archivo.

En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales.

Objeto y planteamiento del recurso.

La Generalidad de Cataluña impugna mediante el presente recurso contencioso administrativo la Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública HPF/886/2017, de 20 de septiembre, por la que se declara la no disponibilidad de créditos en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Cataluña para el 2017. Mediante Auto de 18 de octubre de 2017 se declaró la competencia de esta Sala del Tribunal Supremo para el conocimiento de este recurso, dada su íntima conexión con el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017, aprobado por la Orden de citado Ministerio HPF/878/2017, de 15 de septiembre, también impugnado por la Generalidad de Cataluña. Ambos recursos interpuestos por la Generalidad de Cataluña (2/581 y 2/594/2017) han sido deliberados y decididos conjuntamente.

En el presente procedimiento 2/594/2017, dirigido contra la citada Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública de 20 de septiembre, la Generalidad recurrente reitera los argumentos expuestos en su demanda contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre del que trae causa. En suma, la parte recurrente considera que la Orden impugnada que declara la no disponibilidad de créditos en el presupuesto de la Comunidad Autónoma recurrente incurre, al igual que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno, en nulidad de pleno derecho por razones tanto procedimentales como materiales.

En cuanto a las razones procedimentales -fundamento 2 de la demanda-, la Generalidad considera que no se ha seguido el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Ley Orgánica 20/2012, de 27 de abril) y que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Desde una perspectiva sustantiva, se sostiene que el acuerdo de no disponibilidad carece de motivación y es desproporcionado -fundamento 3 de la demanda-.

Sobre el alcance del presente recurso.

En el Auto de 18 de octubre de 2017, al resolver sobre la competencia para conocer del recurso a instancias del Abogado del Estado, señalamos que el contenido del acuerdo de no disponibilidad al que se constriñe la Orden impugnada en el presente procedimiento venía predeterminado por el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017, hasta el punto que consideramos que, en puridad, podía hablarse de un solo acto en dos fases. Así, dijimos:

SEGUNDO.- Sobre la competencia para conocer del presente recurso.

Como se ha indicado en el resumen efectuado de las pretensiones de las partes, la Administración del Estado considera que nos encontramos ante un recurso contra una orden ministerial cuyo conocimiento corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Por obvias razones procesales, debemos examinar primero esta cuestión, que atañe al orden público procesal.

Si nos atenemos a una interpretación literal de la orden impugnada, habría que darle la razón al Abogado del Estado, puesto que se trata de una orden adoptada y firmada por el Ministro de Hacienda y Función Pública, por mucho que dicte la orden en ejecución de lo dispuesto en el acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos de 15 de septiembre, impugnado también por la Generalidad de Cataluña y cuya solicitud de medida cautelar de suspensión deliberamos conjuntamente con la que ahora tratamos. Así lo prevé el artículo 11.1.a) de la Ley de la Jurisdicción.

Sin embargo y por las razones que vamos a exponer, debemos rechazar la solicitud del Abogado del Estado. Resulta oportuno recordar, que esta Sala está conociendo de órdenes ministeriales, elaboradas por el ministro competente en la materia y dictadas por dicho órgano, porque han sido vistas o autorizadas por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Es obvio que no es ese el caso en este asunto, pero no puede dejar de señalarse que esta Sala ha interpretado extensivamente el artículo 12.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa al entender que un visto bueno por parte de la referida Comisión Delegada del Gobierno respecto a una orden elaborada y dictada por un Ministro en el ámbito de su competencia es suficiente como para entender que la competencia para conocer de una eventual impugnación contra dicha disposición queda deferida a esta Sala del Tribunal Supremo.

Pues bien, en el presente supuesto las razones para sostener la competencia de esta Sala son de mucho mayor calado. Por un lado es preciso señalar que el artículo 24.1.e) de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre) establece que los acuerdos de las Comisiones Delegadas del Gobierno (disposiciones o resoluciones) "revestirán la forma de Orden del Ministro competente". Pero, sobre todo, consideramos que en este caso existe una unidad de acto entre lo acordado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos el 15 de septiembre y lo dispuesto por el Ministro de Hacienda y Función Pública el 20 de septiembre. Esto es, es el acuerdo de la propia Comisión Delegada el que determina de forma imperativa que de no adoptarse en 48 horas por parte del Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña "un acuerdo de no disponibilidad sobre su presupuesto que afecte a todos los créditos presupuestarios distintos de los señalados en los anexos I y II del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de noviembre de 2.015", tal acuerdo habrá de ser adoptado por el Ministro de Hacienda y Función Pública, que lo comunicará al Presidente de la Comunidad Autónoma y a su Intervención General.

Así pues, entendemos que en puridad hay un solo acto, adoptado por la Comisión Delegada si bien con dos fases, ya predeterminadas en el acuerdo de 15 de septiembre, y que se articulan en dos momentos sucesivos: primero, la adopción del requerimiento en el propio acuerdo de 15 de septiembre y, segundo, en caso de no ser atendido dicho requerimiento por el Presidente de la Comunidad Autónoma, la adopción del acuerdo de no disponibilidad por el ministro de Hacienda y Función Pública. Pero este acuerdo del Ministro está ya contenido en todos sus aspectos en el acuerdo de la Comisión Delegada: viene ordenado por ella de forma imperativa en tiempo y contenido, de manera que debe adoptarse en los términos dispuestos por la Comisión Delegada del Gobierno si se da el hecho determinante establecido por la propia Comisión; viene pues determinado el momento y viene determinado el contenido.

Se trata sin duda de un caso excepcional que no puede predicarse de otros muchos supuestos con los que existe un cierto paralelismo pero que responden a una lógica distinta. No puede compararse, por ejemplo, con los casos frecuentes en los que un real decreto del Consejo de Ministros, defiere un desarrollo o una ejecución a una posterior orden ministerial, pero en los que no se da una predeterminación del contenido y momento, decisiones que corresponden en mayor o menor medida al Ministro, en lo que constituye una típica colaboración reglamentaria entre disposiciones o disposiciones y actos de distinto rango.

Debemos rechazar por tanto la declaración de incompetencia solicitada por el Abogado del Estado.

(razonamiento jurídico segundo)

Esto supone, como es obvio, que la justificación y finalidad de la Orden que se impugna en este recurso coinciden con los del acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. De hecho, la exposición de motivos de la Orden aquí impugnada se remite de manera expresa al Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno como única justificación de la declaración de no disponibilidad de créditos, lo que se hace en los siguientes términos:

La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017, por el que se adoptan medidas en defensa del interés general y en garantía de los servicios públicos fundamentales en la Comunidad Autónoma de Cataluña, publicado mediante Orden HFP/878/2017, de 15 de septiembre («BOE» núm. 224, de 16 de septiembre), ha acordado requerir al Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña para que, en el plazo de 48 horas, a contar desde la publicación de dicho Acuerdo, se adopte y comunique al Ministerio de Hacienda y función Pública un acuerdo de no disponibilidad sobre su presupuesto que afecte a todos los créditos presupuestarios distintos de los señalados en los anexos I y II del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de noviembre de 2015.

Habiendo transcurrido el mencionado plazo sin que se haya dado cumplimiento a dicho acuerdo, y de conformidad con lo acordado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, procede adoptar dicho acuerdo por el Ministro de Hacienda y Función Pública que lo comunicará al Presidente de la Comunidad Autónoma y su Interventor General.

Por consiguiente, tanto en lo referido a la solicitud del Abogado del Estado de que declaremos la pérdida de objeto del recurso como respecto a las cuestiones planteadas en el recurso, en todo punto semejantes a las expuestas en la demanda del recurso 2/581/2017, hemos de reiterar ahora la respuesta dada en la sentencia dictada en aquel procedimiento.

Sobre la pérdida de objeto.

El Abogado del Estado insiste en la pérdida sobrevenida de objeto de este recurso por hechos posteriores al auto de 8 de febrero de 2018.

Al igual que en el recurso dirigido contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, el Abogado del Estado sostiene que dicha causa concurre como consecuencia de hechos no contemplados por el citado auto por ser posteriores a la fecha de presentación del escrito de la Abogacía al que responde aquel auto. Además, afirma, no consta la impugnación del Acuerdo que deroga el aquí impugnado. Se refiere al Acuerdo de 21 de diciembre de 2017, publicado por la Orden HFP/1281/2017, de 22 de diciembre, dictado en ejecución de la resolución del Senado de 27 de octubre de 2017. Añade que se han celebrado elecciones en la Comunidad Autónoma catalana y está abierto -decía entonces- el procedimiento parlamentario para constituir un Gobierno legítimo en dicha Comunidad Autónoma.

En la sentencia de 17 de octubre de 2018 dictada en el procedimiento 2/581/2017 hemos dicho respecto a esta pretensión del Abogado del Estado lo siguiente:

En el auto de 8 de febrero pasado se recoge:

CUARTO.- No se aprecia la pérdida de objeto del recurso.

La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida ( STS de 14 de marzo de 2011 -recurso núm. 511/2009-).

Para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil. Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC núm. 102/2009 "(...) la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso (...)". Y por ello en esa misma sentencia núm. 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. (En este sentido se pronunció la STS de 26 de enero de 2012 -recurso de casación núm. 3057/2009-).

Pues bien, a la vista de las razones expuestas por las partes, la controversia jurídica se mantiene, sin que pueda afirmarse que se haya producido una satisfacción plena de la pretensión de la recurrente, por lo que no se ha producido la pérdida sobrevenida del objeto del proceso. Como indica la STS de 2 de junio de 2009 -recurso núm. 5/2007- "en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia".

Este proceso puede ser, en principio, útil para responder a las pretensiones de la recurrente. Y, en todo caso, sería precipitado y posiblemente contrario a una razonable satisfacción de sus expectativas, en lo que se refiere a obtener una respuesta jurisdiccional, en el sentido que sea, el archivo del mismo en este incidente procesal.

En definitiva, en este momento la Sala no aprecia razones claras y evidentes para entender que el recurso de la Generalitat ha perdido su objeto. (...)

.

Pues bien, llegados a este momento no apreciamos razones relevantes o decisivas para acordar el archivo de este recurso por la alegada pérdida de objeto. Y mantenemos lo que allí dijimos, procediendo, en consecuencia, a resolver sobre el fondo del asunto.» (fundamento de derecho segundo)

A la misma conclusión y por idénticas razones llegamos en el presente recurso.

Sobre los alegatos relativos al procedimiento.

La Generalidad de Cataluña reitera en el presente recurso, en términos literales en su mayor parte, los argumentos de naturaleza procedimental de su demanda contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017.

Habida cuenta de que las partes son las mismas que las del recurso 2/581/2017, nos remitimos a la respuesta dada en la Sentencia de 17 de octubre de 2018, en su fundamento de derecho tercero, que ahora reiteramos.

Sobre la falta de motivación y el carácter desproporcionado del acuerdo de no disponibilidad.

La Generalidad de Cataluña reitera en el presente recurso, en términos literales en su mayor parte, las razones dadas en relación con la falta de motivación y carácter desproporcionado del acuerdo de no disponibilidad expuestos en su demanda contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de septiembre de 2017.

Habida cuenta de que las partes son las mismas que las del recurso 2/581/2017, nos remitimos a la respuesta dada en la Sentencia de 17 de octubre de 2018, en su fundamento de derecho cuarto, que ahora reiteramos.

Conclusión y costas.

En concordancia con lo declarado en los fundamentos de derecho anteriores, reiteramos las conclusiones a que llegamos en la sentencia de 17 de octubre de 2018, en relación ahora con el acuerdo de no disponibilidad contenido en la Orden HFP/886/2017, de 20 de septiembre, impugnado en este procedimiento.

1. - Como consecuencia de estar adherida al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, a través del compartimento FLA, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012 y en el artículo 22 del Real Decreto-ley 17/2014, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido el compromiso de cumplir lo dispuesto en cualquier disposición que desarrolle este mecanismo de financiación, circunstancia esta que no es nueva para la Comunidad Autónoma que ya se vio afectada en noviembre de 2015 y julio de 2017. Sin que ello exija seguir otro procedimiento que el recorrido para la adopción del Acuerdo.

2. - No era necesario seguir el procedimiento del artículo 155 de la Constitución para adoptar el Acuerdo impugnado. El Acuerdo se enmarca en el cumplimiento de las obligaciones de estabilidad presupuestaria y parte del artículo 22.3 del Real Decreto-ley 17/2014, atendido su significado constitucional respecto de la autonomía financiera.

   Sin el paraguas del artículo 155 de la Constitución se pueden adoptar medidas de intervención económica como las aprobadas por el Acuerdo impugnado. Aparece excesivo pretender en todo caso la necesidad de acudir al procedimiento del artículo 155.

   Los hechos posteriores al presente recurso permiten diferenciar entre el procedimiento del artículo 155 de la Constitución y la adopción de medidas necesarias dirigidas a garantizar que los fondos públicos recibidos por la Comunidad Autónoma recurrente se destinan a prestar servicios públicos y no a fines declarados inconstitucionales.

3. - Se descarta que el único cauce posible para adoptar medidas sea el recogido en los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/2012.

   La obligación de cumplir los acuerdos y disposiciones que se adopten en desarrollo del FLA ampara mecanismos de control y consecuencias caso de incumplimiento de sus obligaciones, debiendo resaltarse que aquí se parte de una situación de hecho de incumplimiento del Plan de ajuste de la Comunidad.

   El control y garantía de gestión para aplicar los fondos obtenidos a sus fines presupuestarios en una Comunidad que ha incumplido el plan de ajuste, no tiene por qué seguir el cauce del artículo 26 para el caso de incumplimiento de lo previsto en su primer apartado y del artículo 155 de la Constitución.

4. - El marco legal en el que se adopta el Acuerdo, su motivación y la finalidad que persigue se sitúan en el ámbito de la estabilidad presupuestaria, dentro de los mecanismos de estabilidad y en concreto del FLA, acordes con el cumplimiento de la conditio legis que lleva aparejada la adhesión voluntaria a dicho mecanismo de financiación.

5. - El Acuerdo aparece motivado, basado en un régimen legal que habilita a su adopción, aprobado con arreglo a dicho régimen legal, proporcionado y adecuado para la finalidad que persigue recogida en el mismo de forma precisa.

6. - Debe recordarse que la propia legislación catalana desde su Estatuto, establece la obligación de respeto del principio de legalidad presupuestaria, la vinculación del gasto con su finalidad pública, ajustada a Derecho, y las consecuencias de incumplir dichas normas.

   El Acuerdo parte de la obligación de Cataluña de cumplir las normas del mecanismo de financiación al que se ha acogido así como las disposiciones y acuerdos que las desarrollen.

   Al declararse no haber lugar al recurso, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso ( artículo 139.1 de la LJCA). Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.4 de la citada Ley, se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.