STS 704/2018, 26 de Abril de 2018

La representación procesal de Coto Minero Cantábrico, S.A. presentó, ante esta Sala tercera del Tribunal Supremo, escrito iniciador de recurso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 26 de febrero de 2016 (referencia E-2013-00308) que, en relación a la reclamación de <<indemnización de 25.015.400,70 € por los daños producidos por la reducción de las ayudas convocadas para el año 2012 y por el retraso en el pago de las mismas>>, acuerda lo siguiente:

DESESTIMAR la Reclamación de Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, formulada por D. César-Manuel Garnelo Díez, en nombre y representación de COTO MINERO CANTÁBRICO, dado que no se dan los presupuestos necesarios para su exigibilidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Este acuerdo es definitivo en la vía administrativa, pudiendo interponer contra él recurso contencioso-administrativo (...)

Admitido a trámite éste por resolución de treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis y, tras recibir el expediente administrativo, se concedió plazo para deducir demanda.

La recurrente presentó el correspondiente escrito considerando que «es objeto del presente contencioso nuestra pretensión indemnizatoria frente al Estado por un supuesto de responsabilidad patrimonial, con ocasión de las medidas aplicadas por el Poder Ejecutivo, de consuno con el Legislativo, de reducción de las ayudas directas a la minería del carbón, que causaron un daño efectivo y evaluable a la empresa (...)», hasta llegar a una situación de insolvencia, concurso de acreedores y cierre de la misma.

Tras alegar los hechos que estimaba oportunos, con alusión a la jurisprudencia existente al respecto, fundamenta su pretensión:

- «Sobre la responsabilidad del Estado legislador, la antijuridicidad del daño denunciado y la singularización del mismo en la persona del recurrente.

- Sobre el principio de confianza legítima, la planificación y las medidas y fomento la previsibilidad de las ayudas comprometidas por el Estado en los sucesivos planes del carbón.

- Sobre la cuantificación de los daños y perjuicios causados».

Y solicita se «dicte Sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos:

1. declare ser contrario a derecho el Acuerdo de 26 de Febrero de 2016 del Consejo de Ministros que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por COTO MINERO CANTÁBRICO S.A., anulando el mismo;

2. declare la responsabilidad patrimonial del Estado frente a COTO MINERO CANTÁBRICO S.A. por la reducción y restricción de las ayudas a la minería del carbón en 2011 y 2012;

3. reconozca el derecho de COTO MINERO CANTÁBRICO S.A. a ser indemnizada en:

   1. la suma de veinticinco millones quince mil cuatrocientos euros (25.015.400 €); 2. la suma de diecinueve millones ochocientos diecisiete mil ciento sesenta y un euros (19.817.161 €), con la salvedad expresada en el Fundamento de Derecho II.3;

4. subsidiariamente al pedimento c) anterior, reconozca el derecho de COTO MINERO CANTÁBRICO a ser indemnizada en la cuantía que resulte en ejecución de Sentencia conforme a las bases establecidas en el Fundamento de Derecho II.3 de esta demanda, condenando al Estado al pago de dicha indemnización;

5. todo ello con más la actualización del importe de la indemnización que resulte y los intereses legales pertinentes.»

Por su parte, la Administración del Estado recurrida solicitaba, en su escrito de contestación que <<se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido (...)>> Además, se oponía al recibimiento a prueba solicitado por la recurrente.

Con fecha quince de diciembre de dos mil dieciséis se acordó recibir a prueba el proceso y admitir la documental propuesta por la recurrente.

Practicada la prueba, con el resultado obrante en autos, las partes formularon sus conclusiones; Tramitado el recurso y recibidas las actuaciones en esta Sección quinta, se fijó para su deliberación, votación y fallo, el once de abril de dos mil dieciocho, fecha en la que se inició y concluyó el día veinticuatro siguiente. En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

El presente recurso se interpone contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 26 de febrero de 2016, con referencia E-2013-00308, que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial de 25.015.400,70 € por los daños producidos por la reducción de las ayudas convocadas para el año 2012 y por el retraso en el pago de las mismas.

En vía administrativa, la parte recurrente fundó su reclamación en los siguientes hechos <<señala que ha sido declarada beneficiaria de las ayudas a la industria minera del carbón del ejercicio 2012 por un importe sustancialmente inferior al que tenía derecho a percibir de conformidad con el Plan del Carbón 2006-2012 y la Decisión 2010/787/UE. Debido a una serie de supuestas irregularidades se ha producido:

1) la reducción injustificada de 40 millones de euros en virtud de la aplicación arbitraria del Acuerdo de no disponibilidad presupuestaria de fecha 30 de diciembre de 2011;

2) el pago indebido de los 75 millones de euros pendientes del ejercicio 2011 con cargo al presupuesto prorrogado de 2012 en el mes de marzo;

3) la inclusión de las dos reducciones anteriores en los créditos presupuestarios previstos al efecto en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la cual ha dado lugar a la elevación a rango de ley de las mismas; y

4) la inexplicable aplicación por segunda vez de la mencionada reducción de 75 millones de euros en la dotación establecida en la convocatoria de las ayudas.

El importe total -continúa afirmando dicha sociedad- de las ayudas del ejercicio 2012 previsto con carácter obligatorio y vinculante para el Gobierno en el Plan del Carbón 2006- 2012 era de 324.249.100 miles de euros. Por imperativo de la Decisión 2010/787/UE, el Plan Estatal de Cierre de las minas de carbón no competitivas elaborado por el mismo Gobierno actual preveía un importe total para dicho ejercicio de 344.723.00€ (10% de reducción respecto a las ayudas otorgadas en 2011). Sin embargo, debido a las irregularidades anteriormente mencionadas, la dotación final de las ayudas de 2012 reflejada en la convocatoria ha ascendido tan sólo a la cantidad de 111.006.504€, lo que supone, a su juicio, un recorte injustificado, arbitrario y contrario a Derecho de las ayudas del ejercicio 2012 cuando menos del 65,77%.

Teniendo en cuenta que las ayudas concedidas a COTO MINERO CANTÁBRICO en el ejercicio 2012 representan el 17,85% de la totalidad de la dotación de las mismas prevista en la convocatoria, dicha mercantil indica que debería haber percibido la cantidad de 57.878.464,35€ en el ejercicio 2012. Es decir, ha sufrido un quebranto patrimonial, en la parte que aquí interesa, de por valor de 25.015.400,70€».

La resolución recurrida, tras realizar una serie de consideraciones de carácter general acerca de la responsabilidad patrimonial del estado legislador, viene a sostener en síntesis:

1. «frente a lo señalado por la interesada, del Plan del carbón 2006-2012 no surgieron derechos económicos para los agentes involucrados a percibir determinadas cantidades.

   Si se analiza el propio documento se puede comprobar que en el mismo se establece, en la página 15, que la "previsión que a continuación se incluye, se basa en hipótesis"; por otro lado en la página 19, también se contiene una mención condicional, al afirmar que "con estas premisas, la previsión inicial al final del período sería la siguiente", Y, por último, en la página 43, bajo la rúbrica de aprobación del plan, se señala que "el presente plan una vez suscrito por las partes se desarrollará mediante un marco normativo, con el rango jurídico de Real Decreto que garantice su cumplimiento, destacando que la vigencia efectiva de este Plan está condicionada a la aprobación del mismo por parte de la Comisión Europea."

   Por tanto, las previsiones contenidas en el plan se basaban en hipótesis y previsiones y en modo alguno se concretaba una cantidad.

2. "es fácil concluir que las previsiones contenidas en un Plan del Gobierno, que como hemos señalado anteriormente estaban basadas en hipótesis y previsiones, no generan ninguna obligación directa de pago a la Administración, siendo necesaria la tramitación de un procedimiento de concesión, que en el caso planteado se plasmó en la Orden ITC/3007/2011, de 3 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a la industria del carbón para los ejercicios de 2011 y 2012, correspondientes a las previstas en el artículo 3 de la Decisión 2010/78/UE del Consejo de 10 de diciembre de 2010, relativas a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas no competitivas.

   En virtud de lo expuesto, podemos concluir como primer punto, que la sociedad reclamante no tenía un derecho individualizado y cuantificado a percibir ninguna cantidad ya que era necesaria la tramitación de un procedimiento de concesión que concluyera con una resolución de concesión.

   A mayor abundamiento, tanto la Orden ITC/3007/2011, de 3 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a la industria minera del carbón, para los ejercicios de 2011 y 2012, correspondientes a las previstas en el artículo 3 de la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas, como la Resolución de 19 de septiembre de 2012, del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, por la que se convocan las ayudas a la industria minera del carbón para el ejercicio 2012, correspondientes a las previstas en el artículo 3 de la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de concesión, fueron plenamente aceptadas por la entidad reclamante, que no las impugnó en tiempo y forma, habiéndose aquietado y participado en la convocatoria, lo que las convierte en actuaciones administrativas consentidas y firmes".

3. "la desviación entre las cantidades previstas en el Plan del carbón 2006-2012 y las contempladas en la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 tuvo lugar en el último año de vigencia de aquel plan, en el que el carácter orientativo de las cifras estaba más acentuado, no ya solo por ser el ejercicio más alejado temporalmente del momento en que se efectuaron las estimaciones, sino también por no quedar amparado (ni el ejercicio 2012 ni el anterior) por la disposición europea de cobertura. No en vano, el 31 de diciembre de 2010, fecha de terminación de la vigencia del Reglamento (CE) n° 1407/2002, era la fecha final de referencia para las ayudas, sin perjuicio del compromiso de las partes de instar a la Comisión Europea la elaboración de una nueva disposición que ampliase el horizonte temporal y diese continuidad y estabilidad al sector. El ulterior Plan de cierre comunicado a la Comisión Europea en cumplimiento de la Decisión 2010/787/UE se aproximó a las cifras reflejadas en el Plan del 'carbón 2006-2012, lo que no obsta nuevamente el carácter estimativo de las ayudas contempladas".

4. "que la planificación carezca de carácter vinculante no significa que no sea un instrumento potencialmente idóneo para generar en los agentes afectados la confianza legítima en su observancia por parte de la Administración, siempre que las estimaciones económicas en que se basó la planificación no se vean alteradas de forma significativa por la realidad del tiempo en que ha de ser aplicada. Sucede, sin embargo, que en el presente caso sí se produjo una alteración tal. El escenario económico y financiero que en el año 2006, cuando el Plan del carbón fue suscrito, se proyectó para los últimos ejercicios abarcados, no podía tener en cuenta la evolución posterior de la economía ni anticipar una coyuntura como la vivida. Por lo tanto, se produjo la variación sustancial de la realidad económica contemplada en las estimaciones respecto del contexto en el que después la planificación había de desplegar su virtualidad racionalizadora e indicativa de la intervención administrativa en la actividad productiva de la minería del carbón".

5. "Finalmente, igual suerte ha de correr la pretensión indemnizatoria que la parte reclamante pretende vincular a la convocatoria, tramitación y resolución de las ayudas a la industria minera del carbón de 2012 .......... A este respecto, hay que tener en cuenta que la convocatoria de las ayudas para 2012 se produjo con fecha 19 de septiembre de 2012, tras la aprobación de la Ley 2/2012, de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, ascendiendo el crédito consignado por dicho concepto a 186.651:760 euros. Sobre dicha cuantía se aplicó la cantidad de 75.645.256 euros para cubrir el pago pendiente del cuarto trimestre de la convocatoria de 2011"

6. "En relación con el retraso del abono de las ayudas de los meses de octubre a diciembre de 2011, cuyo pago se efectuó en marzo de 2012, en concreto el 13 de marzo de 2012, fue debido a la necesidad de ajustarse al régimen comunitario sobre ayudas estatales a la industria del carbón que resultó aplicable a partir del 1 de enero de 2011, fecha de entrada en vigor de la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de las minas de carbón no competitivas. Dicha norma considera compatibles con el mercado interior únicamente las ayudas destinadas a cubrir las pérdidas de la producción corriente de las unidades de producción siempre que se encontrasen inscritas en un plan de cierre previamente establecido.

   Ello obligó a convenir un plan de cierre de minas de carbón no competitivas y su autorización por parte de la Comisión Europea. Sin embargo, dada la acuciante situación económica y social que imperaba en el sector, ello impedía esperar a un pronunciamiento expreso acerca de su compatibilidad con el mercado interior. Ello condujo a la aprobación de la Orden ITC/501/2011, de 8 de marzo, por la que se modifica la orden ITC/3298/2010, de 15 de diciembre, y en la misma se acuerda que exclusivamente para el ejercicio 2011, el abono de la ayuda pendiente se hará parcialmente efectivo mediante un pago anticipado que cubra el importe de la subvención prevista siempre que no se supere el 80 por ciento del importe total de la ayuda y se cumplan los requisitos legales para el cobro de la subvención. El pago correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre se efectuará una vez adoptada la resolución de concesión definitiva; dicha resolución se adoptó el 14 de noviembre de 2011, estableciéndose en la misma que las ayudas otorgadas con carácter provisional se hacían parcialmente efectivas, cubriéndose su importe hasta el mes de septiembre de conformidad con lo dispuesto en la normativa aplicable. Siendo afectado el pago correspondiente al trimestre de octubre, noviembre y diciembre, por el acuerdo de no disponibilidad de créditos por valor de 8.900 millones de euros, que afectó principalmente a este departamento-1.091.690.000 euros-. Ello supuso la pérdida del crédito presupuestario previsto y su consiguiente anulación. Sin que fuese posible incrementar el crédito en 2012 mediante transferencias u otros instrumentos presupuestarios, por venir así proscrito por la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012.

   Luego no es correcto afirmar, como hace la entidad reclamante, que se produjo una minoración en dos ocasiones de los 75 millones correspondientes al pago adeudado de las ayudas de 2011, pues el crédito consignado fue anulado en aplicación de lo citado anteriormente. Por tanto, las circunstancias presupuestarias de los años 2011 y 2012 fueron determinantes a la hora de concretar la ayuda a conceder, a fin de garantizar la estabilidad presupuestaria y recuperar la senda de crecimiento económico y la creación de empleo».

Frente a la denegación de las ayudas para 2012, Coto Minero Cantábrico presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante resolución de 3 de mayo de 2013 del Presidente del IRMC desestimatoria de sus pretensiones. Frente a a la misma Coto Minero Cantábrico interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Jugado Central n° 2 de lo Contencioso-Administrativo (RCA 20/2013). El Juzgado en sentencia de 9/10/2014 desestimó la demanda, denegando la ayuda solicitada. Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación siendo resuelto dicho contencioso por la Audiencia Nacional mediante sentencia de 15 de abril de 2015 (RCA 109/2014 ) estimándolo, en parte, e indicando que la causa de la denegación de la ayuda no era correcta. La meritada sentencia fue notificada a la Administración con fecha 17/06/2015. Habiéndose diligenciado la autorización del pago de la ayuda solicitada por importe de 19.817.161,00 €, en noviembre de 2015.

Debemos tener en cuenta que los argumentos en apoyo de la pretensión indemnizatoria están referidos a una serie de actuaciones irregulares, a juicio de la defensa de la recurrente, que se imputan a la Administración General del Estado en la gestión de las ayudas al sector del carbón, que es el fundamento de los daños y perjuicios cuya cuantía se reclama en este proceso, una vez denegada en vía administrativa.

Presupuesto de todo el debate de autos es la normativa que rige dichas ayudas, haciendo útil en el debate comenzar por examinar con carácter preferente el alcance y eficacia de esas disposiciones, no exenta de complejidad, como cabe apreciar por las alegaciones de las partes en este proceso.

Para un adecuado tratamiento de las cuestiones que ahora nos hemos impuesto examinar, es necesario comenzar por señalar que toda la normativa referida a la materia tiene una indudable dimensión comunitaria, en concreto en las ayudas a la actividad minera del carbón en el ámbito de la Unión Europea, materia que en su aspecto general estaba regulada por el Tratado CECA, firmado en París en el año 1951, en el cual se había establecido un régimen comunitario de intervención de los Estados en favor de dicha minería, con el fin de compensar el desequilibrio competitivo del carbón comunitario con respecto del importado, obligando a la adopción de medidas de reestructuración y reducción de su actividad, de la forma menos problemática para todos los sectores afectados.

Dicho Tratado, con una vigencia inicial de 50 años, expiró el 23 de julio de 2002, quedando sin efecto su normativa reguladora del sector, por lo que se aprueba el Reglamento ( CE) 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón. Conforme se disponía en su artículo primero , el objeto de la norma comunitaria era establecer « las normas sobre la concesión de ayudas estatales a la industria del carbón con la finalidad de contribuir a su reestructuración», reestructuración que debía atender a los aspectos sociales y regionales, así como al mantenimiento, como medida de precaución, de una reserva de mineral en la producción autónoma. En su artículo 3 se condicionaba las ayudas de los Estados, con el fin de hacerlas compatibles con el funcionamiento del mercado, si se adecuaban a las previsiones del Decreto y con la finalidad que en el mismo se establecía, distinguiendo entre las ayudas a la reducción de actividad, al acceso a reservas de carbón, a la inversión inicial y con la premisa de la disminución progresiva de las ayudas.

El mismo Reglamento de 2002 establecía en su artículo 14.3º, que se aplicaría " hasta el 31 de diciembre de 2010", siendo necesaria su sustitución que se lleva a cabo con la aprobación de la Decisión del Consejo 2010/787/UE, de 10 de diciembre de 2010, Relativa a la Ayudas Estatales Destinadas a Facilitar el Cierre de Minas de Carbón no Competitivas. La misma Exposición de Motivos de la Decisión deja constancia de su finalidad, motivada por la expiración de la vigencia del Reglamento, poniendo de manifiesto la nueva finalidad de la política de Unión respecto del sector, estimando que « la pequeña contribución del carbón subvencionado a la combinación energética global ya no justifica el mantenimiento de estas subvenciones con el fin de garantizar el suministro de energía... la política de la Unión de fomento de las fuentes de energía renovable y de una economía sostenible y segura de baja producción de carbono no justifica el apoyo indefinido a las minas de carbón no competitivas... las categorías de ayudas permitidas por el Reglamento no deben mantenerse indefinidamente... los Estados miembros deben poder tomar medidas para aliviar las consecuencias sociales y regionales del cierre de esas minas, es decir, el cese ordenado de las actividades en el contexto de un plan de cierre irrevocable de la mina y/o la financiación de costes excepcionales, en particular las cargas heredadas del pasado ...»

Es decir, se producía sobre esos presupuestos una nueva finalidad de estas ayudas que se traslada a su articulado y así se dispone en el artículo 2.2º que «Las ayudas cubrirán exclusivamente los costes relacionados con el carbón destinado a la producción de electricidad, a la producción combinada de calor y electricidad, a la producción de coque y a la alimentación de los altos hornos del sector siderúrgico, cuando su utilización tenga lugar dentro de la Unión.» En el artículo 3 se regulan las " ayudas al cierre ", el cual debía producirse, en todo caso, el 31 de diciembre de 2018, de tal forma que «el volumen global de las ayudas al cierre concedidas por un Estado miembro deberá seguir una tendencia decreciente: de la ayuda concedida en 2011, la reducción no deberá ser inferior al 25 % a más tardar a finales de 2013, al 40 % a más tardar a finales de 2015, al 60 % a más tardar a finales de 2016 y al 75 % a más tardar a finales de 2017.» Por otra parte «el volumen global de las ayudas al cierre en el sector del carbón de un Estado miembro no deberá exceder, durante cualquier año siguiente a 2010, el importe de las ayudas concedidas por ese Estado miembro y autorizadas por la Comisión de conformidad con los artículos 4 y 5 del Reglamento (CE ) no 1407/2002 para el año 2010.»

Es importante dejar sentado que la finalidad de esa normativa es establecer las condiciones mediante las cuales los Estados miembros podrían conceder ayudas con fondos propios al sector, que en principio eran contrarias a la normativa comunitaria dada la prohibición general de favorecer con ayudas propias a las industrias nacionales, lo cual imponía la condición de que tales ayudas debían someterse al procedimiento previo por parte de la Comisión. Así resulta de lo establecido en el artículo 9 del Reglamento y artículo 7 de la Decisión. No obstante, como ya declaró la sentencia de esta Sala de 22 de mayo de 2013 (recurso de casación 470/2010 ) " el margen de apreciación de la Comisión Europea para declarar las ayudas estatales compatibles con aquel Tratado es muy amplio"; criterio que subyace en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de diciembre de 2014 (ECLI:UE:T:2014:1021).

Teniendo en cuenta esa normativa comunitaria, se aprueba en España el Plan Nacional de Reserva Estratégica de Carbón 2006-2012 y Nuevo Modelo de Desarrollo Integral y Sostenible de las Comarcas Mineras, por el Consejo de Ministros (en adelante Plan), que pretende la aplicación de las previsiones del Reglamento Comunitario de 2002 a nuestra País, como se declara en el encabezamiento de su exposición inicial.

El mencionado Plan, al que se vincula la pretensión indemnizatoria que se acciona en este proceso, fue propuesto por todos los sectores afectados, sindicatos y patronal con el Gobierno, y tenía por objeto un amplio campo de actuación en diversos sectores que, tomando como referencia la actividad minera del carbón, atendiera a los aspectos sociales, medioambientales y regionales de las zonas en que se desarrollaba tradicionalmente dicha actividad minera. La finalidad del Plan era, acorde a lo establecido en el Reglamento Comunitario, " seguir una tendencia descendente que dé lugar a una reducción significativa" de las ayudas.

En cuanto a sus previsiones, se partía de una situación inicial que se tomaba de ejercicio anteriores a 2006, en que desplegaba su eficacia el Plan, que se recoge en el cuadro que se incluye en la cláusula V.I.; estableciendo en la misma cláusula, apartado segundo, los supuestos de reducción de la actividad, que debía tener una tendencia descendente y estableciendo determinadas "PREVISIONES" en relación a la producción, plantillas y ayudas. En cuanto a su aspecto temporal se establecía un primer periodo hasta 31 de diciembre de 2007 y hasta el 31 de diciembre de 2012, en que finalizaba el Plan.

Para este último periodo (2008-2012) se establecía que «se continuará con la reducción selectiva de la producción al ritmo que requiere la producción objetivo, tanto en minería subterránea como a cielo abierto. En total, en minería subterránea se reducirían 0,79 Millones de toneladas y otras 0,43 en cielo abierto, para completar una reducción de 1,2 millones de toneladas en el periodo. Los criterios de reducción serán los costes de explotación y las razones sociales y territoriales. La Comisión de Seguimiento decidirá en todo caso las unidades de producción que tengan que reducir su producción. Si no hay unanimidad, se aplicará la legislación vigente. Las ayudas individuales decrecerán al ritmo del 1,25% anual en minería subterránea y al 3,25% anual en minería a cielo abierto. Además, las empresas que disminuyen producción, verán reducidas, en la proporción descrita en el apartado V.2.C, sus ayudas.» Incluyéndose a continuación, en el cuadro número 3, «la PREVISIÓN al final del periodo.»

En cuanto al régimen de las ayudas, comprenden un amplio abanico de actuaciones que comprenden las ayudas directas a la reducción de actividad y coberturas de cargas excepcionales; un Plan Social que aplicaría a los trabajadores excedentes; al medio ambiente y nuevas tecnologías, empresa pública y ayudas indirectas a la seguridad minera.

En relación con el consumo, las cláusulas XIV del Plan hacen referencia a que se adoptaría «las medidas e instrumentará los mecanismos que resulten necesarios, mediante incentivos (primas a la generación con carbón autóctono, etc) u otros procedimientos ajustados a la normativa comunitaria para garantizar la compra por las empresas eléctricas de la producción nacional de carbón» y en esas previsiones se establecían «cifras orientativas... (que) contienen una previsión de consumo de carbón cifrada por centrales y cuencas» para cada uno de los mencionados periodos a que se hace referencia en el Plan.

La ejecución de las previsiones del Plan se encomienda al Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (en adelante el Instituto), organismo autónomo, con personalidad jurídica propia, adscrito al Ministerio de Industria y Energía, creado por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social y que, conforme a lo establecido en su artículo 79 , «tiene por objeto la ejecución de la política de reestructuración de la minera del carbón, así como el desarrollo y ejecución de cuantas medidas se dirijan a fomentar el desarrollo económico de aquellas zonas que, de acuerdo con la normativa aplicable, tengan la consideración de municipios mineros del carbón».

A la vista de ese panorama normativo, la aplicación del mandato impuesto por la norma comunitaria en España se hace mediante la aprobación de Ordenes por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, en la que se establecían las bases reguladoras de las ayudas, encomendando la gestión al Instituto, en concreto, su tramitación, reconocimiento y pago de las respectivas. Las Órdenes ministeriales aprobadas son esencialmente la ITC/3666/2007, de 14 de diciembre, con ámbito de vigencia para los años 2007 a 2010, bajo la vigencia del Reglamento comunitario de 2002; y la Orden ITC/3007/2011, de 3 de noviembre, que establecía la bases para el otorgamiento de las ayudas en las anualidades de 2001 y 2012, en que finalizaba el Plan. Es importante señalar que esta ya se dicta vigente la Decisión comunitaria y atiende a sus previsiones, dado que había entrado en vigor el día 1 de enero de 2011. Especial mención requiere que dicha Decisión exigía la aprobación de un Plan de Cierre para cada explotación, que debía ser aprobado por la Administración y contempla las reducciones del volumen globales de las ayudas que ya se establecían en la norma comunitaria, si bien se relegaba su determinación, como estimación, a «cada convocatoria» (artículo 7). En cuanto al procedimiento para el reconocimiento a las ayudas, los artículos 8 y siguientes de la Orden lo encomendaba al Instituto, que debía concluirlo en el plazo de seis meses a partir de la fecha del cierre de la convocatoria; estableciéndose que los pagos se harían «en doce pagos fraccionados que responden al ejercicio carbonero.» (artículo 11).

Acorde a ese esquema normativo es importante señalar para el debate que se suscita en este proceso, que para la anualidad de 2012, es la resolución del Instituto del 19 de septiembre de 2012, la que convoca las ayudas para el mencionado ejercicio, publicada en el Boletín Oficial del Estado número 228, de 21 de septiembre, con efectos desde dicha publicación, estableciéndose en dicha resolución el importe de los créditos presupuestarios y la aprobación del gasto (artículo 2), así como los requisitos para la solicitud de las ayudas, que debía realizarse en el plazo de quince días desde la mencionada publicación (artículo 4).

La exposición anterior tiene por objeto servir para el examen de una cuestión que se suscita por la defensa de la recurrente que tiene un carácter previo a las cuestiones que se invocan en la demanda. Nos referimos a la eficacia del Plan del Carbón. Más concretamente, si el mencionado Plan tiene una eficacia directa y vinculante para las partes que lo suscribieron, generando ya desde su aprobación derechos y obligaciones para los firmantes, criterio que es el que se sostienen en la demanda y sirve de fundamento para los concretos incumplimientos en que se funda la pretensión indemnizatoria; o si, por el contrario y como sostiene la Administración demandada y el Consejo de Estado en el informe preceptivo que emitió en el procedimiento, la eficacia del Plan estaba vinculada a decisiones posteriores que debían concretar las previsiones que se recogían en el mismo con carácter general.

A juicio de este Tribunal debe acogerse la segunda de las propuestas y considerar que el Plan no tenía una eficacia directa y no generaba derechos y deberes de manera inmediata entre los firmantes y, en lo que ahora interesa, no reconocía derechos a la recurrente en base a los cuales debieran adoptarse una serie de actuaciones cuya omisión son las que constituyen el presupuesto de la responsabilidad exigida.

En efecto, la propia naturaleza del documento que lo recoge permite ya apuntar el carácter finalista del Plan, mediante el cual se pretende la aplicación en España del Reglamento comunitario de 2002 -que tenía eficacia directa, no se olvide- mediante la fijación de una serie de objetivos que, acorde a las circunstancias de la materia a que afectaba, es decir, a la industria minera del carbón y sus peculiaridades, con la finalidad de proceder a su cierre en gran medida, que era la finalidad declarada de la norma comunitaria, con la importante condición de que las decisiones de las autoridades españolas debían ser comunicadas a la Comisión y ser aprobadas, criterio que impedía conferir al Plan esa eficacia dada la necesaria previa aprobación de las concretas ayudas que se podrían conceder por la Comisión, como antes se puso de manifiesto. De ahí que sus previsiones afectaran a sectores de muy variada naturaleza que excedían de la mera actividad extractiva, abarcando campos como los desarrollos regionales de los territorios, el social o medioambiental, intensamente afectados por dicha industria.

Bien es verdad que el Plan no puede tampoco considerarse como un compromiso sin ninguna eficacia jurídica. Esa eficacia estaba contemplada con carácter general, es decir, con la fijación de objetivos que la naturaleza pactada del Plan imponía concretar en decisiones posteriores que la concretaran. Que ello es así lo pone de manifiesto la propia redacción de su clausulado en el que se hace permanente referencia, sobre la base de la norma imperativa comunitaria, a la fijación de objetivos y, lo que es más importantes, a la fijación de cantidades concretas, pero siempre dentro del carácter de que se trataba de previsiones, término a que se hace permanente referencia en el Plan. Y es precisamente el argumento que se contienen en la demanda a la existencia de una normativa posterior que se aprueba en aplicación del Plan la que, lejos de confirmar su eficacia vinculante, como se argumenta en la demanda, reafirma lo expuesto porque pone de manifiesto que esa normativa se considera necesaria porque el Plan carece de su eficacia directa; en otro caso no habría sido necesario dictar esas concretas normativas, al igual que sucede con las cantidades de mineral y de ayudas, que debían concretarse para cada anualidad o periodo, sin que pueda desconocerse la evolución que tanto la actividad extractiva como su destino fundamental a la producción de energía eléctrica, sufriría el mercado en los años de vigencia del Plan, así como a la situación de crisis generalizada de la económica de España que ha incidido de manera decisiva en la ejecución de aquellas originarias previsiones. Y en esa misma medida cabe estimar la fijación de cantidades en cuanto a la disminución de las ayudas o de la producción, que se establece siempre como previsiones.

Lo concluido en el anterior fundamento tiene una relevancia decisiva en el debate suscitado en la demanda. En efecto, ya hemos concluido que el Plan no confería derechos subjetivos a la recurrente y que las previsiones generales del mismos, en cuanto a los objetivos a alcanzar que imponía la normativa comunitaria que lo condicionaba, estaba sometido a actuaciones concretas que, como ya se dijo, se encomendaban al Instituto en cuanto se le atribuía la competencia para la ejecución de las concretas previsiones del Plan.

Pues bien, partiendo de esa premisa, es cierto que la acción de resarcimiento que se reprocha en la demanda está referido, en primer lugar, a que la cuantía de la ayuda del último trimestre del ejercicio de 2011 no fue abonada, aunque si reconocida, dentro de ese mismo ejercicio. No se hace reproche alguno al reconocimiento de la ayuda en dicho ejercicio de 2011, tan solo en relación con el pago, aceptándose que respecto del mismo ninguna objeción se opone en la demanda, pero sirve, al menos de forma indirecta, a la pretensión de resarcimiento que se acciona en la demanda.

Pues bien, en relación con el pago de ese último trimestre del ejercicio 2011, lo que se sostiene en la demanda y ya antes en la vía administrativa, es que como quiera que el pago del mismo debió hacerse con cargo a los presupuestos asignados para las ayudas en la anualidad de 2012, las ayudas de esa anualidad se vieron notablemente reducidas, porque, de un lado, se excluyó de las ayudas de 2012 el importe de las cantidades correspondientes al mencionado trimestre de 2011, lo que redujo las ayudas para la anualidad de 2012.

Es decir, el fundamento sobre el que se articula la pretensión indemnizatoria está en que ya el propio Gobierno, al elaborar los presupuestos para la mencionada anualidad redujo drásticamente la cantidad de las ayudas respecto de la anualidad anterior (2011) y, en el razonar de la demanda, contrariando lo pactado en el Plan. Se suma a ello que además de esa reducción general, se produjo una merma de la cantidad para las ayudas en 2012, por haberse abonado con cargo a la misma la última anualidad del ejercicio anterior, el de 2011. Pero se añade que esa obligación de abonar dichas ayudas del último trimestre del ejercicio anterior fue debida a una actuación anormal del Instituto, que al tramitar las ayudas de ese trimestre no adoptó, dentro del mismo trimestre, el " reconocimiento de la obligación " del gasto, conforme impone el artículo 73 de la Ley General Presupuestaria , lo cual supuso que al demorarse dicho reconocimiento dentro del propio ejercicio y caducados los presupuestos de 2011, que debieron ser prorrogados por falta de aprobación en plazo de los presupuestos para 2012, obligó a que los pagos se hicieran con cargo al presupuesto de este último año, produciéndose una mayor reducción de la cantidad destinada para las ayudas en la mencionada anualidad.

Ahora bien, el argumento, sin dejar de reconocer su aparente coherencia, desconoce la propia realidad de lo actuado. No cabe dudar de la reducción de la cantidad asignada por los Presupuesto del año 2012, aprobados en el propio ejercicio, como después veremos, para las ayudas a la minería del carbón, a lo cual no es ajeno ni las condiciones económicas del País a los que hizo frente la Ley Presupuestaria ni la propia normativa europea antes examinada, en particular de la Decisión de 2010, que entró en vigor en el año 2011. Sea como fuere, es lo cierto que, por la propia regulación en la concesión de las ayudas, fue el Instituto el que, tomando como punto de partida la cantidad asignada en los Presupuestos, y tomando en consideración la necesidad de abonar la cantidad reconocida para las empresas afectadas en el último trimestre de 2011, procedió a la distribución de las ayudas de manera concreta para cada una de las empresas afectadas por la reestructuración. Y ese reparto de la ayuda con cantidades concretas, como ya se dijo, se realizó en la resolución del Instituto de 19 de septiembre de 2012 en la cual se determinaba la cantidad en concreto que le correspondía a la recurrente.

Es decir, la recurrente ya conocía desde la publicación de la mencionada resolución los efectos que las decisiones normativas que precedían a esa resolución, la concreta reducción que las ayudas comportaban para la anualidad de 2012. Es más, no solo conocía dicha reducción, sino que, con conocimiento de ella, se atiene a sus disposiciones y, sin oponer objeción alguna, solicita la ayuda con dichos condicionantes. En suma, que no solo dejó firme y consentida la mencionada resolución que le confería el concreto derecho a la ayuda, ahora sí y no en las previsiones del originario Plan, sino que la aceptó de manera expresa y se atuvo a participar sin reparo alguno en el procedimiento para la concesión de la ayuda conforme a sus decisiones. No otra cosa cabe concluir de manera expresa de las mismas alegaciones que se hacen en la demanda sobre los hechos en que se funda la pretensión, al aceptar que la recurrente no solo solicitó la ayuda que se le había asignado en el ejercicio, sino que fue la recibida, tras el trámite judicial.

En conclusión, lo procedente, en pura técnica administrativa, es que la recurrente hubiese impugnado esa resolución del Instituto fijando las ayudas individuales para cada empresa en el año 2012, en concreto, por las cantidades reconocidas a la recurrente.

Pues bien, sobre esos presupuestos de asumir las previsiones de la mencionada resolución del Instituto, que se consideran procedentes, lo que se hace es una incoherente argumentación en la que, en síntesis con los razonamientos de la demanda, se considera que, pese a la legalidad de la resolución, se ha incurrido por la Administración en responsabilidad porque con la asignación de las concretas cantidades reconocidas específicamente a la recurrente se le había ocasionado un perjuicio, en cuanto dichas cantidades eran inferiores a las que resultaban procedentes, a juicio de la defensa de la recurrente, y ello por las causas ya mencionadas de reducción de la ayudas en general para el ejercicio de 2012 y el pago a su cargo del último trimestre de 2011. Pero es que esas reducciones son las que ya estaban incluidas en la mencionada resolución. Es decir, la recurrente acepta las cantidades asignadas y se pretende ahora sostener que esas cantidades son contrarias a Derecho, porque la improcedencia de la cantidad no estaba en el pago, que es lo que hizo el Instituto, sino en su aprobación; por lo que si se aceptó aquel no se comprende porque ahora se niega la legalidad de esta última resolución.

Para salvar la contradicción se recurre no a la impugnación, si quiera fuera indirecta, de la resolución del Instituto, sino que se acude a una pretensión indemnizatoria con fundamento en una responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado que abarca los más diversos contenidos, desde la asignación de las ayudas en la Ley de Presupuesto para el ejercicio de 2012, hasta la misma decisión del Instituto de realizar el pago de las cantidades de la última anualidad de 2011 con cargo a los presupuestos de 2012 y precisamente por una actuación, y además anormal, del propio Instituto, cual fue la de no ordenar el reconocimiento de la obligación en el momento oportuno.

Pero es que en ese argumentario se olvida que todas esas decisiones ya estaban implícitamente reconocidas en la resolución asignando las cantidades que la ayuda suponía para la anualidad respectiva en la resolución a que se viene haciendo referencia. Es decir, con la aceptación de esa resolución definitiva la recurrente estaba ya aceptando todas las decisiones normativas que le servían de precedente. Porque no se olvide que lo que la recurrente cuestiona es que percibió menor cantidad de las ayudas de las que consideraba procedente, pero esas cantidades son las que se recogían en la resolución del Instituto que ella misma aceptó y solicitó. Al Instituto no le quedaba más alternativa que ejecutar la Orden, es decir, pagar lo que se había reconocido para el ejercicio de 2012.

Pretender ahora articular una pretensión de indemnización sobre la base de unas decisiones normativas que condujeron a la determinación de esas cantidades e, indirectamente, impugnar la resolución que las reconocía genera el obstáculo, no resuelto en la argumentación de la demanda, de que si se produjo esa lesión presupuesto de la reclamación, entendida como daño antijurídico en el sentido que el perjudicado no tiene obligación de soportar, en el caso de autos, si existió ese perjuicio, ese daño, lo fue por la propia voluntad de la perjudicada que se aquietó a lo decidido por la Administración, no solo en cuanto a la fijación de la cantidad destinada a la ayuda en el año 2012, sino también en cuanto al pago del último ejercicio de 2011 con cargo a aquella anualidad, solicitando expresamente que le fuera abonada esa cantidad que consideraba, implícitamente procedente, por lo que pretender ahora basar la responsabilidad en una ilegalidad de dicha asignación comporta una contradicción que incluso haría el recurso inadmisible, por la mera ejecución de una acto firme y consentido. Y es que, en definitiva, la recurrente pretende articular por vía de responsabilidad patrimonial la anulación de las resoluciones fijando la asignación anual de las ayudas y su distribución entre las beneficiarias, porque solo con esa previa declaración podría accederse a la pretensión indemnizatoria dado que, en otro caso, la firmeza de tales resoluciones comportan, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial exigida, que no hay daño antijurídico. El argumento no puede prosperar porque lo procedente, en la demanda se deja entrever, es haber impugnado la resolución del Instituto fijando la ayuda en la cuantía que la recurrente consideraba inferior a la procedente y no someterse a sus decisiones para pretender luego imputar una responsabilidad en las actuaciones normativas que le sirven de precedente.

Y a esta corrección que se hace obedece el hecho de que el informe del Consejo de Estado hiciese referencia a la responsabilidad por acto legislativo, porque remotamente sería pensable que si se hubiera declarado la inconstitucionalidad de las previsiones de la Ley de Presupuesto, en la forma en que se expone en el informe, sí sería admisible la pretensión que ahora se ejercita, si bien es una opción que con abundante razonamiento se excluye en el mencionado informe.

Si bien lo concluido en el anterior fundamento es suficiente para rechazar los argumentos de la demanda en favor de la concurrencia de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial por la consignación presupuestaria y adjudicación de las ayudas en el ejercicio de 2012, no puede silenciarse que tampoco los argumentos de la demanda sirven para el fin pretendido, como ya se declaró por la resolución impugnada y se concluye en el informe del Consejo de Estado al que antes se hizo referencia.

Ya se ha expuesto suficientemente cuál es el reproche que se hace por la defensa de la recurrente al Gobierno, por la consignación de los presupuestos para 2012, con la importante reducción del importe de las ayudas para esa anualidad, cuestión ya examinada en el anterior fundamento.

Pues bien, si como hemos concluido el Plan no tenía eficacia directa en cuanto al reconocimiento de derechos subjetivos y, menos aún, a una concreta cantidad de las ayudas, y no existía acto alguno que la excluyera, unido a la vigencia ya de la Decisión comunitaria, es indudable que la reducción de las ayudas para el ejercicio de 2012 no puede considerarse contraria a Derecho y el argumento ha de ser rechazado.

No mejor suerte ha de correr el otro alegato referido a la reducción de las ayudas en el ejercicio de 2012 basado en la exigencia de destinar parte de dichas ayudas a pagar las ya reconocidas para el último trimestre del año 2011. Tampoco en relación con esta cuestión se hace un debate claro en las actuaciones que desconoce las peculiaridades que se producen en la normativa reguladora de las ayudas en ese año y, de manera trascendente, en la Ley de Presupuestos para el año 2012 junto con las limitaciones que para dicha anualidad se impusieron.

En efecto, debe tenerse en cuenta que el 1 de enero de 2011 había entrado en vigor la Decisión comunitaria de 2010, que "será aplicable", en palabras de su artículo 10, a partir del 1 de enero de 2011. Es decir, debe señalarse que, en puridad de principios, las ayudas del año 2011 debían ya someterse a esa Decisión que vino a sustituir al Reglamento de 2002 y que, por tanto, condicionaba la aplicación del Plan aprobado por el Gobierno español. Es esa una cuestión que también ha sido descuidada en la argumentación de la demanda, porque cuando se sostiene, y es el fundamento de la reclamación exigida, que en el ejercicio 20011 y 2012 debía percibirse la misma ayuda que en los años anteriores desde la aprobación del Plan, se desconoce esa circunstancia.

Lo expuesto adquiere especial relevancia porque, conforme a la Decisión, la concesión de las ayudas quedaba condicionada a la aprobación de un Plan de cierre, en el que debían inscribirse las beneficiarias de las ayudas (artículo 3), y en cuanto a su cuantía, se establecía expresamente que las ayudas deberían ser decrecientes y encaminadas al cierre de las unidades de producción, como se expresa ya en el apartado 7 de su preámbulo. De ahí se ha de concluir que las ayudas no podían mantenerse en su cuantía desde la entrada en vigor de la Decisión. Es más, la misma Decisión imponía normas para esa reducción en su artículo 3.1º.f), pero con la relevante circunstancia de que esos límites que se imponían no podrían ser "inferiores" a los que marcaba la norma comunitaria, en concreto, la de un 25 por 100 antes del ejercicio de 2013, sin marcar límites para la reducción hasta la fecha final establecida "a más tardar el 31 de diciembre de 2018".

Pues bien, no obstante, lo anterior, es lo cierto que la cantidad asignada a la anualidad de 2012, exclusión hecha de la necesidad de destinar parte de esa cantidad al pago del último trimestre de 2011, la consignación presupuestaria no afectaba a dicha discrecionalidad que se confería a la Administración, en el mandato de la norma comunitaria.

Es cierto que lo anterior deja sin resolver el debate suscitado por el hecho de que no se hubiesen atendido los pagos del último trimestre de 2011 con cargo a presupuestos de 2012, exigencia que se reprocha a la demora del Instituto en hacer efectivo dicho pago dentro de aquel primer ejercicio, habiendo obligado, sin posibilidad de ampliación, a realizarlo con el presupuesto de 2012.

No puede apreciarse una actuación anormal por parte del Instituto que permita apreciar que habría incurrido en responsabilidad. En efecto, partiendo, porque se acepta en la misma demanda, que la Ley de Presupuesto de 2012 impedía, por las restricciones que la misma imponía, haber ampliado el presupuesto para dicha anualidad, cuestión que se da por zanjada en la demanda como, por lo demás, sirve para rechazar la opción de imputar la responsabilidad por acto del Poder Legislativo, el debate se centra en la pretendida demora en la actuación del Instituto en no hacer efectiva la ayuda dentro del mismo ejercicio de 2011.

No lo estima así la Sala porque se olvida que para dicha anualidad se requerían una serie de presupuestos que imponía la Decisión, como se ha dicho, en concreto, la aprobación de un Plan de Cierre que resultaba imperativo para el mencionado ejercicio, sin el cual no podrían concederse las ayudas. Y nada impedía, se acepta en la demanda, que se hubiera podido pagar, en situaciones de normalidad presupuestaria, esas ayudas en el siguiente ejercicio sin merma de la asignación para el mismo, lo que cerró esa posibilidad son las previsiones restrictivas de naturaleza presupuestaria que se adoptaron para la mencionada anualidad, por lo que no cabe apreciar que a la recurrente se le ha ocasionado un daño indemnizable por la actuación del Instituto que se atenía a lo impuesto por normas legales, ya que, en primer lugar, esas limitaciones presupuestarias afectaban a la generalidad de la actuación administrativa de la Administración; y en segundo lugar, que ningún reparo se hizo a la concreta asignación que se contenía en la distribución de las ayudas, como ya se dijo anteriormente.

Para finalizar, debemos destacar que a partir de Sentencia de 28 de febrero de 1989 y, sobre todo, en sus últimas Sentencias esta Sala ha elaborado un cuerpo de doctrina sobre el principio de "confianza legítima", perteneciente al ámbito de la seguridad jurídica y vinculado a otros principios como el de irretroactividad y protección de los derechos adquiridos, que puede sintetizarse en los siguientes puntos:

1. El principio de la confianza legítima, que tiene su origen en el derecho administrativo alemán, ha sido reiteradamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE, Sentencias de 13 de julio de 1965, asunto Lemmerz-Werk; de 16 de mayo de 1979, as.84/78, Tomadini/Amministrazione delle finanze dello Stato; de 12 de abril de 1984, as. 281/82 Unifrex; de 26 de abril de 1988, as. 316/86, Hauptzollamt Hamburg-Jonas/Krücken, y sobre todo en la doctrina recogida en Sentencias de 16 de noviembre de 1977 , 21 de septiembre de 1988 y 10 y 29 de enero de 1995 y, en este sentido forma parte del acervo que integra el derecho comunitario europeo, en el que los principios generales ocupan un lugar especialmente destacado.

2. El principio resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir ( SSTS 28 de julio de 1997 y 23 de mayo de 1998 ).

3. La virtualidad del principio puede comportar la anulación de la norma o del acto y, cuando menos, obliga a responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Aunque el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada ventaja ( SSTS 17 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999 ).

4. En la aplicabilidad del principio han de ponderarse, además de la previsión del régimen transitorio y de la presencia de un interés público perentorio, el conocimiento previo de la medida y su previsibilidad ( STS 13 de julio de 1999 ).

Por otra parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 10-5-1999 nos dice que «el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general», y, finalmente, la sentencia del mismo alto Tribunal de 25-10-2006 anota que «la seguridad jurídica no resulta incompatible con los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos» y que «la misma consideración es aplicable al principio de confianza legítima, creciente e indebidamente aducido como argumento descalificador de no pocas modificaciones normativas que algunos agentes económicos reputan más o menos perjudiciales para sus intereses».

En palabras del Tribunal Constitucional «los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no "permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE " ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución" ( STC 270/2015, de 17 de diciembre )».

Sentada esta doctrina general y puesta en relación con los datos y circunstancias que hemos venido sosteniendo en la motivación de la presente sentencia, resulta patente que no concurren los requisitos para apreciar la concurrencia de tal principio, pues ya se ha justificado que las modificaciones introducidas, lo fueron en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general.

La desestimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000,00 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.