STS 651/2018, 23 de Abril de 2018

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

FALLAMOS.-

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora de los Tribunales Doña Mónica Oca de Zayas, en nombre y representación de la Real Asociación Hidalgos de España , contra la Orden del Ministro del Interior, dictada por su delegación por Secretaria General Técnica del Ministerio del Interior, de fecha 3 de junio de 2014, por la que se acuerda revocar la declaración de utilidad pública de la citada Asociación; debemos declarar y declaramos la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado.

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Notificada la anterior sentencia, el representante legal de la entidad "Real Asociación de Hidalgos de España" interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de enero de 2016 (rec. 241/2014 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por dicha entidad contra la Orden del Ministerio del Interior de 3 de junio de 2014 por la que se acordó revocar la declaración de utilidad pública concedida a la citada asociación.

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

1. El primer motivo, planteado al amparo del art. 88.1.c) de la LJ , denuncia la infracción de lo dispuesto en el art. 218.2 de la LEC en relación con el art. 248.3 de la LOPJ y 120.3 de la CE en relación con la obligación de motivar las resoluciones judiciales que permitiese conocer las razones que han justificado la adopción de la decisión adoptada y las nuevas circunstancias que han concurrido para revocar una declaración de utilidad pública que en su día se concedió a dicha entidad.

2. El segundo motivo, planteado al amparo del art. 88.1.c) de la LJ , denuncia la infracción del art. 218.2 de la LEC en la falta de motivación de la sentencia al haber obviado una serie de elementos fácticos y jurídicos puestos de manifiesto por la parte y que eran relevantes, centrándose tan solo en la financiación para descartar que cuando una asociación percibe una contraprestación por los servicios prestados nos hallamos en presencia de una actividad empresarial lo que la sala sentenciadora entiende incompatible con la calificación de interés general.

3. El tercer motivo, planteado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , considera infringidos el artículo 32 de la LO 1/2002 , reguladora del derecho de asociación, que establecer los requisitos que ha de reunir una asociación para ser calificada como de utilidad pública, en relación con los artículos 31.3 y 13 de esa misma LO y con el art. 2 del RD 1740/2003 sobre procedimientos relativos a la utilidad pública.

   Considera que la Real Asociación de Hidalgos de España sigue cumplimiento todos los requisitos que la norma establece para mantener la declaración de utilidad pública. El cumplimiento de estos requisitos no ha sido cuestionado ni por la resolución administrativa ni por la sentencia sino que parecen basarse en un requisito plasmado en la ley basado en la forma de obtener fondos, pues se sostiene que no puede conservar la declaración de utilidad pública por cobrar contraprestación por los servicios que presta en su colegio mayor y en las residencias de la tercera edad, sin entrar a conocer si los fines que persigue y los que invierte los beneficios obtenidos son de interés general o de utilidad pública.

   Argumenta que en otras figuras jurídicas afines como las fundaciones, la utilidad pública se le concede como elemento esencial de las mismas aun cuando en muchas ocasiones para subsistir reciben contraprestación por los servicios que prestan. Y en todo caso, el requisito de la gratuidad en la prestación de todo servicio no aparece contemplado en el art. 32.1 ni en el art 31.3 de la LO 1/2002 .

   Entiende que las asociaciones declaradas de utilidad pública pueden realizar actividades empresariales para el cumplimiento de los fines asociativos y obtener beneficios derivados de su prestaciones de servicios siempre que no se distribuyen dividendos o cualquier otro tipo de remuneración a sus asociados y que el beneficio se reinvierta y se aplique a la consecución del fin asociativo perseguido. De hecho en los estatutos de dicha asociación se prevén como recursos ordinarios «los productos de bienes, servicios y derechos que sean propiedad de la Asociación» y en el artículo 52 se dispone que los beneficios obtenidos «se destinaran en su totalidad al cumplimiento de los fines de la Asociación, ya sea en el ejercicio en que se producen o en ejercicios posteriores. En ningún caso se distribuirá cantidad alguna entre los asociados».

   Los fines se declararon en su día utilidad pública por el Consejo de Ministros y no ha variado ni éstos ni la forma de conseguirlos, sin que exista circunstancia sobrevenida alguna que permita acordar la revocación de dicha calificación.

4. El cuarto motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , al entender que la sentencia vulnera por inaplicación el contenido del artículo 9.3 de la Constitución que prohíbe la arbitrariedad en la actuación administrativa y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, todo ello en relación con el art. 54.1.c) de la Ley 30/1992 .

   Y ello porque la resolución administrativa se dictó, y la sentencia la confirmó, sin haber recabado información de los organismos oficiales sobre el ámbito competencial en que desarrollan las actividades dicha asociación ni los informes de los Ministerios y Administraciones públicas en relación con los fines estatutarios y actividades de las entidades. Ni se ha motivado cuales son los requisitos que ha dejado de cumplir en la actualidad para poder ser revocada su declaración de utilidad pública.

El Abogado del Estado se opone al recurso considerando que la sentencia no carece de motivación pues en ella se justifica de forma clara y rotunda las razones esenciales para proceder a dicha revocación. Tampoco entiende que se vulnere la LO de asociación, pues con independencia de que en casación no se puede modificar los hechos ni valorar de nuevo la prueba practicada, la sentencia razona que la entidad recurrente realiza actividades lucrativas percibiendo beneficios particulares a través de la externalización de los servicios de la Administración, transformando sus fines sin ánimo de lucro en lucrativos pues percibe beneficios de los servicios que presta.

Y tampoco existe actuación arbitraria alguna ni era necesario recabar nuevos informes pues la Administración disponía de datos suficientes para concluir la ausencia de utilidad pública en la actividad de la Asociación.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 10 de abril de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El representante legal de la entidad "Real Asociación de Hidalgos de España" interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de enero de 2016 (rec. 241/2014 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por dicha entidad contra la Orden del Ministerio del Interior de 3 de junio de 2014 por la que se acordó revocar la declaración de utilidad pública concedida a la citada asociación.

El recurso denuncia la falta de motivación de la sentencia por entender que no se ha justificado la adopción de la decisión adoptada y las nuevas circunstancias que han concurrido para revocar una declaración de utilidad pública que en su día se concedió a dicha entidad.

La sentencia de instancia justifica su decisión afirmando que «de los datos fácticos que dimanan del expediente administrativo, se pone de manifiesto, como acertadamente alega la Abogada del Estado en su contestación a la demanda, que la actividad desarrollada por la asociación en un 99,47 % de los ingresos obtenidos en el ejercicio 2012, -por importe total de 10.200.972,13 de euros-, tiene origen: 1º En ventas y otras actividades mercantiles, por importe de 6,033.913 euros, que es el precio abonado por los usuarios de los establecimientos de la entidad, dos residencias de ancianos y un colegio mayor. 2°. Por convenios con administraciones públicas, en la suma 2.028.777 euros, correspondientes a la parte concertada de una de las residencias de ancianos. 3°. Por aportaciones de los usuarios de la residencia de ancianos concertada la cantidad de 2.138.2826 euros.

De estos datos se desprende que la actividad asociativa, básicamente, se configura como una actuación en el trafico jurídico mediante la prestación de servicios de carácter oneroso en la atención a personas mayores y en un colegio mayor o residencia de estudiantes, en la que aun cuando sus dirigentes no perciban retribución alguna, la actividad realizada implica la prestación de servicios a cambio de una remuneración aportada por los propios usuarios del servicio o, en su caso, mediante conciertos suscritos con administraciones públicas» .

No se advierte, por tanto, la falta de motivación denunciada con independencia de la discrepancia de la parte, pues no debe confundirse la falta de motivación con la divergencia con la misma, incluso en el supuesto en que pudiera considerarse errónea.

Idéntica conclusión cabe adoptar respecto al segundo motivo de casación en el que vuelve a invocarse la falta de motivación, pero sin diferenciar, de nuevo, lo que constituye una crítica a la motivación ofrecida con la falta de motivación.

Falta de motivación de las razones que justifican la revocación de la declaración de utilidad pública.

El cuarto motivo entiende que la sentencia vulnera, por inaplicación, el contenido del artículo 9.3 de la Constitución que prohíbe la arbitrariedad en la actuación administrativa y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, todo ello en relación con el art. 54.1.c) de la Ley 30/1992 . Y ello porque la resolución administrativa se dictó, y la sentencia la confirmó, sin haber recabado información de los organismos oficiales sobre el ámbito competencial en que desarrollan las actividades dicha asociación y sin motivar cuales son los requisitos que ha dejado de cumplir en la actualidad para poder ser revocada su declaración de utilidad pública.

No puede acogerse este motivo, pues con independencia de que se pidieron determinados informes al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas y al Ministerio de Cultura, aunque este último no se emitió, la Administración, fuera de los supuestos de informes preceptivos, no está obligada a solicitar nuevos informes a otros órganos u otros organismo cuando disponga de datos suficientes para dictar la resolución de fondo, cuestión distinta es que la decisión adoptada no sea acertada o pueda ser combatida.

Es cierto, no obstante, que el cambio de criterio que implica la revocación exige un esfuerzo suplementario de motivación en el que se razone y se acrediten las razones que justifican el cambio de criterio respecto a la declaración de utilidad pública previamente adoptada, correspondiendo a la Administración la carga probatoria tendente a acreditar las circunstancias sobrevenidas que justifican el apartamiento de la inicial concesión.

Sobre la revocación de la declaración de utilidad pública.

Ello nos sitúa ante la necesidad de abordar la cuestión de fondo planteada como tercer motivo de casación, y que constituye el debate de instancia, centrada en torno a la correcta interpretación del art. 32 de la ley 1/2002 y los requisitos que ha de reunir las asociaciones para ser calificadas de utilidad pública.

En nuestras sentencias de 1 de abril de 2015 (recurso 3231/2012 ), y 26 de julio de 2015 (rec. 1236/2013 ) dijimos: «[...] dicha justificación resulta obligada ya sólo a partir de la obligación de motivación de los actos administrativos exigida por el artículo 54 de la Ley de procedimiento administrativo (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). En efecto, si en un determinado momento la Administración entiende que debe revocar la susodicha calificación, está obligada a motivar las razones que justifican dicha actuación, tanto más, como subraya la Sentencia de instancia, cuanto que se trata de una revocación de una previa decisión administrativa que, hasta ese momento, contaba precisamente con una presunción de legalidad. Así pues, [...] tanto si la Administración considera que anteriormente cometió un error, o que la actividad de la entidad ha cambiado o que su conducta ha evidenciado que su actividad era de carácter lucrativo, la Administración debe decir cuál es la razón o razones que justifican la revocación y, como es evidente, aportar al expediente de revocación los datos fácticos que avalan dicha causa de revocación» .

A tal efecto, la resolución administrativa impugnada considera que el incumplimiento sobrevenido de los requisitos que permitieron declarar a dicha asociación de utilidad pública es que la actividad asociativa se ha transformado en un negocio mercantil de prestación de servicios en el ámbito de la atención a las personas mayores y de los colegios mayores o residencias de estudiantes, sin que los fines asociativos guarden identidad con las actividades realizadas, toda vez que mientras en los estatutos se habla de sectores necesitados de la sociedad «tanto el acceso al colegio mayor como a las residencias de ancianos se deben abonar cantidades elevada, muy alejadas de las que pueden ser aportadas por esos "sectores necesitados" para acceder a los servicios». Y termina razonando «En definitiva, estaríamos ante actividades que no pueden calificarse de interés general, sino de interés particular. La entidad Real Asociación de Hidalgos de España es una entidad de Derechos privado, que interviene en el tráfico jurídico privado y que presta servicios onerosos de carácter privado a sus clientes y esa actividad de índole estrictamente privada y particular, aunque legítima, se enmarca dentro del principio de libertad de empresa y no en el promoción de interés general».

La resolución administrativa motiva cual es la circunstancia que, a su juicio, justifica un cambio de circunstancias y consiguientemente la posibilidad de proceder a la revocación de la declaración de utilidad pública previamente realizada, lo cual nos sitúa ante lo que constituye la cuestión nuclear de esta controversia: si el hecho de que la Asociación desarrolle una actividad empresarial consistente en la prestación de servicios (residencia de estudiantes universitarios o residencia de ancianos) mediante contraprestación económica de quienes son clientes o usuarios es suficiente para entender que no concurre interés general que justifique la declaración de utilidad pública que ostentaba.

A tal efecto, tanto la resolución administrativa como la decisión judicial razonan que «[...] de la documentación contable referente al ejercicio 2012 remitida, el 99,47 % de los ingresos obtenidos en el ejercicio 2012, -por importe total de 10.200.972,13 de euros-, tiene origen: 1º En ventas y otras actividades mercantiles, por importe de 6,033.913 euros, que es el precio abonado por los usuarios de los establecimientos de la entidad, dos residencias de ancianos y un colegio mayor. 2°. Por convenios con administraciones públicas, en la suma 2.028.777 euros, correspondientes a la parte concertada de una de las residencias de ancianos. 3°. Por aportaciones de los usuarios de la residencia de ancianos concertada la cantidad de 2.138.2826 euros» .

Partiendo de este dato la resolución administrativa considera, en síntesis, que:

- La actividad asociativa es un negocio mercantil de prestación de servicios en el ámbito de la atención a las personas mayores y residencias de ancianos.

- Los fines asociativos no guardan identidad con las actividades realizada, toda vez que mientras en los estatutos se habla de sectores necesitados de la sociedad, tanto el acceso al colegio mayor como a las residencias de ancianos se deben abonar cantidades elevadas para acceder a los servicios.

- La sociedad utiliza el reclamo del descuento o bonificación de utilidad pública, pervirtiendo el fin último de la citada declaración situándose en una posición de ventaja en el tráfico comercial y alterando la competencia.

- La realización de actividades mercantiles determina que la entidad solicitante, pese a su carencia de ánimo de lucro, ocupe una posición en el mercado en cuanto "operador económico" que facilita la aplicación a la misma de la normativa mercantil y, por lo tanto, de las normas aplicables al "mercado" entre las que se encuentran las del derecho de la competencia.

La sentencia, por su parte, considera que «De estos datos se desprende que la actividad asociativa, básicamente, se configura como una actuación en el trafico jurídico mediante la prestación de servicios de carácter oneroso en la atención a personas mayores y en un colegio mayor o residencia de estudiantes, en la que aun cuando sus dirigentes no perciban retribución alguna, la actividad realizada implica la prestación de servicios a cambio de una remuneración aportada por los propios usuarios del servicio o, en su caso, mediante conciertos suscritos con administraciones públicas» .

Tal razonamiento no puede ser compartido. Este Tribunal en numerosas sentencias, entre ellas SSTS de 30 de enero de 2015 (recurso 2745/2012 ), 1 de abril de 2015 (recurso 3231/2012 ), 14 de mayo de 2015 (recurso 3673/2012 ), 30 de junio de 2015 ( 4151/2012 ), 13 de julio de 2015 (recurso 3175/2015 ) y 26 de julio de 2015 (rec. 1236/2013 ) dando respuesta a cuestiones similares, hemos señalado que «[...] lo decisivo para la calificación de una asociación como de interés general, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala mencionada por la Sentencia recurrida, es que concurran los requisitos establecidos en el artículo 32.1 de la Ley Orgánica de Asociaciones , no si obtiene o no beneficios por algunas de sus actividades ( Sentencias de esta Sala de 22 de noviembre de 2.011 - RC 4.031/2.008-, de 15 de diciembre de 2.011 - RC 4.216/2.009 - y de 30 de enero de 2.015 - RC 2.745/2.012 -).

En definitiva, lo que prima es que su objetivo sea el cumplimiento de las finalidades contempladas en el apartado 1.a) del artículo 32 de la referida Ley y no una finalidad comercial o de lucro. No entraría dentro de las entidades comprendidas en el citado artículo una sociedad mercantil con ánimo de lucro por esta misma circunstancia, aunque su actividad fuese beneficiosa para el interés general (un hospital, por emplear el ejemplo propuesto por el Abogado del Estado) o aunque no repartiera beneficios entre sus propietarios; siendo una sociedad con ánimo de lucro, la reinversión de los beneficios en la propia sociedad incrementaría el valor de la misma y, por tanto, el patrimonio de sus titulares. O, dicho de otro modo, las asociaciones de interés general no pueden tener una finalidad de lucro, pero ello no obsta a que puedan desarrollar actividades remuneradas en beneficio de su finalidad de interés general.».

En definitiva, una asociación cumplirá los requisitos previstos en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Asociaciones para ser una asociación de utilidad pública si sus fines estatutarios están encaminados a promover el interés general en los términos definidos por el apartado 1.a) del citado precepto, y si se atiene a los restantes requisitos enumerados en dicho artículo, sin que ello le impida celebrar convenios con una Administración pública o cobrar sus servicios a los usuarios. Como señalamos en la sentencia de 22 de noviembre de 2011 (casación 4031/2008 ), y hemos venido sosteniendo de forma reiterada hasta las más recientes sentencias de 30 de mayo de 2017 (casación 4073/2014 ) y 19 de marzo de 2018 (rec. 688/2016 ) «[...] no cabe equiparar interés general con gratuidad o ausencia de ánimo de lucro; del mismo modo que no existe equivalencia entre ánimo de lucro y contraprestación por servicios prestados. En fin, no cabe entender que la prestación onerosa de ciertos servicios conduzca necesariamente a conceptuar que la asociación que lo presta carezca de interés general, pues para dilucidar esta cuestión habrá que tener en cuenta las actividades que realiza para el cumplimiento de su objeto social, si éstas redundan en beneficio de la colectividad, y el destino al que se aplican los ingresos que la entidad pudiera obtener.».

En el caso que nos ocupa, no se cuestiona que, conforme a lo previsto en el artículo 52 de los estatutos de la entidad, «se destinaran en su totalidad al cumplimiento de los fines de la Asociación, [...]. En ningún caso se distribuirá cantidad alguna entre los asociados», ni que cumpliera con las funciones que justificación su creación: entre otras, la creación de becas en seminarios, facultades y escuelas universitarias, colegios mayores, institutos, centros docentes, colegios mayores y residencias de estudiantes o la fundación de centros de asistencia necesitaros de la sociedad, tales como centro de asistencia a mayores, pudiendo colaborar con las entidades públicas o privadas que desarrollen actividades con los mismos fines asistenciales.

Y por lo que respecta a su alegación consistente en que al realizar una actividad mercantil o empresarial con los beneficios y ayudas que ello conlleva, supondría situar a dicha entidad en el mercando en una posición más ventajosa que aquellas entidades que desarrollan la misma actividad, ya afirmamos en la 15 de febrero de 2016 (rec. 3927 / 2013), que «en lo que respecta a la libre competencia, se trata de una problemática distinta que no resulta aplicable en el presente litigio, en el que está en juego únicamente si una asociación calificada por la Administración como de utilidad pública por ajustarse a los requisitos establecidos por la Ley, ha dejado de cumplirlos en el desarrollo de su actividad, lo que no resulta en modo alguno de las razones ofrecidas por la Administración [...].».

Las razones expuestas en los apartados anteriores llevan a concluir que el motivo de casación debe ser acogido, al haber realizado la Sala de instancia una interpretación excesivamente restrictiva del artículo 32 de la Ley Orgánica 1/2002 que justificó la revocación de la declaración de utilidad pública.

Y una vez establecido que la sentencia recurrida debe ser casada, las mismas razones que conducen a estimar el recurso de casación nos llevan a considerar que procede la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Real Asociación de Hidalgos de España debiendo anularse la resolución que revocó la declaración de utilidad pública a la Real Asociación de Hidalgos de España.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo imponerse las del proceso de instancia a la parte a la que el pronunciamiento es desfavorable, esto es, a la Administración del Estado; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por los litigantes, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada por todos los conceptos a la cifra de mil doscientos euros (1.200 €).