STS 1093/2017, 20 de Junio de 2017

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda) dictó, el 9 de junio de 2016, sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo deducido por la Generalidad de Cataluña contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 14 de febrero de 2013 que, a su vez, había estimado la reclamación interpuesta en única instancia por don Jose Ángel , contra el acuerdo de liquidación de 27 de noviembre de 2009, dictado por el Jefe de la Inspección Territorial de la Delegación en Barcelona de la Agencia Tributaria de Cataluña, en relación con el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, por importe de 746.039,25 euros.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal de instancia dictó sentencia el 9 de junio de 2016 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"... 1º.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el ADVOCAT DE LA GENERALITAT contra la Resolución de 14 de febrero de 2013, del TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL (TEAC), por la que se estimó la reclamación económico administrativa núm. NUM000 interpuesta por Don Jose Ángel , contra el acuerdo de liquidación de fecha 27 de noviembre de 2009, dictado por el Jefe de la Inspección Territorial de la Delegación de Barcelona de la Agencia Tributaria de Catalunya, derivado del acta del acta de disconformidad NUM001 en concepto de Impuesto de Sucesiones y Donaciones por importe de 746.039,25 €. 2º.- IMPONER a la parte actora las costas del presente procedimiento...".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en nombre y representación de la mencionada Administración, presentó ante la Sala de instancia escrito de preparación del recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 4 de julio de 2016.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 7 de noviembre de 2016 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos oportunos, solicitó a la Sala: "... anule la Sentencia recurrida, y de acuerdo con las previsiones del art. 95 de la LJCA , se resuelva en los términos que esta parte tiene interesado y:

1. Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA , por haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (primer motivo), se estime el recurso, y resuelva en los términos que esta parte tiene interesado, case la sentencia recurrida y la anule, y declare la estimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña y anule la Resolución de 14 de febrero de 2013 del TEAC.

2. En caso de no estimar el motivo primero del apartado c) del artículo 88.1 LJCA , subsidiariamente y al amparo del motivo segundo, por haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se estime el recurso y resuelva en los términos que tiene interesado, case la sentencia recurrida y la anule y declare la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña y anule la Resolución de 14 de febrero de 2013 del TEAC.

3. En caso de no estimar los motivos primero y segundo del apartado c) del artículo 88.1 LJCA , subsidiariamente y en base al motivo tercero, sustentado en el apartado d) del artículo 88.1 LJCA , declare la existencia de infracción de los artículos invocados en este escrito por esta parte, estime el recurso de casación, resuelva en los términos que esta parte tiene interesado, case la sentencia recurrida y la anule, y declare la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña y anule la Resolución de 14 de febrero de 2013 del TEAC...".

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación por auto de la Sección Primera de esta Sala de 8 de febrero de 2017 , se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Segunda para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 16 de marzo de 2017 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Procurador Sr. de Villanueva Ferrer, en la representación del Sr. Jose Ángel , en escrito de 5 de mayo de 2017, interesando se dicte sentencia que desestime el recurso de casación, con imposición de costas a la recurrente, sin limitación, por su notoria temeridad y mala fe, acreditada de forma patente -a su juicio-.

SEXTO .- Por providencia de 8 de mayo de 2017 se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de junio de 2016, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que ahora se expresa.

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia de 9 de junio de 2016, dictada por la Sección Segunda de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 494/2013 , dirigido contra la resolución de 14 de febrero de 2013, adoptada por el Tribunal Económico- Administrativo Central (TEAC), a la que se ha hecho ya mención bastante.

SEGUNDO .- La Sala considera preciso, para una más adecuada comprensión de los términos de este recurso de casación, la transcripción literal de los fundamentos jurídicos cuarto a sexto de la sentencia impugnada, que dice así:

"[...] CUARTO.- En cuanto a la demanda formulada debe tenerse en cuenta que consta en la actuaciones que por Resolución del director de la Agencia tributaria de Catalunya de fecha 2.1.2008 se encomendaron los funciones de jefe de la Inspección Territorial de Barcelona a D. Benigno , situación en la que permaneció hasta el 29 de abril de 2010.

La forma de provisión de tal puesto de trabajo es la de encargo de servicios, establecida en el art 6 del Reglamento General de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la Generalitat de Catalunya.

Tal precepto establece:

Los puestos de trabajo reservados a funcionarios, no obstante lo que disponen las relaciones de puestos de trabajo, también se podrán proveer de forma extraordinaria por algunos de los sistemas siguientes:

2. Encargo de funciones.

Y añade el artículo 105.1 del mismo:

El titular del departamento al que esté adscrito un cargo de mando vacante, cuando se produzcan necesidades urgentes, podrá cubrirlo con carácter provisional mediante el encargo de las funciones de este puesto a un funcionario que se adecue al perfil o a las características del mencionado puesto de mando y cumpla los requisitos exigidos para ejercerlo.

Y finalmente el artículo 106 señala:

106.1 El nombramiento de un encargo de funciones de puestos de mando o asimilados lo hará directamente el órgano a que se refiere el artículo anterior...

...Transcurrido el plazo máximo de seis meses a contar desde la fecha de la resolución por la que se efectúa el mencionado encargo, se realizará la correspondiente convocatoria de concurso, salvo que el puesto de trabajo esté reservado a un funcionario por algunos de los motivos establecidos en la normativa vigente.

106.3 El nombramiento en funciones quedará automáticamente sin efecto si, agotado el plazo mencionado en el apartado anterior, no se ha procedido a la publicación del mencionado concurso. En consecuencia, el funcionario deberá volver al puesto de origen que tiene reservado, y no podrá continuar desarrollando las funciones del puesto de trabajo que se le habían encargado ni percibir las retribuciones de este puesto de trabajo.

106.4 No obstante lo que se establece en el apartado anterior, mientras se resuelve la convocatoria de concurso se entenderá prorrogado el plazo máximo de seis meses y vigente el encargo de funciones del puesto de trabajo convocado.

De ello se desprende que siendo el nombramiento de fecha 2.1.2008 el plazo de ejercicio del cargo expiraba el 2.7.2008.

Consta asimismo que la Agencia Tributaria de Catalunya entró en funcionamiento el 1.1.2008, y no fue hasta el 5.3.2010 que se hizo pública la convocatoria de diversos puestos de trabaja en la misma entre los que se encontraba el de jefe de la Inspección Territorial de Barcelona, concurso que no fue resuelto hasta el 19.4.2010 y publicada en el DOGC de 28.4.2010 en la que se nombró a D....

De ello se desprende con claridad como así entiende el TEAC que al producirse la liquidación objeto del presente procedimiento el 27.11.2009, la persona que ocupaba el cargo de Jefe de la Inspección Territorial de la Delegación de Barcelona de la Agencia Tributaria de Catalunya había cesado en sus funciones y en consecuencia carecía de competencia para ello.

QUINTO.- Ante esta situación fáctica la recurrente entiende de aplicación la doctrina del funcionario de hecho.

La teoría de los funcionarios de hecho, desarrollada a nivel doctrinario y en fallos judiciales, se encamina a dar solución a una problemática concreta, cual es cómo han de entenderse los actos que estos funcionarios emitan. Se ha establecido que los actos que éstos hayan dictado deben producir respecto a terceros los efectos jurídicos propios de los actos pronunciados por funcionarios regulares dentro de la competencia del cargo. El "status de funcionarios de hecho" se construye para otorgar legitimidad a sus actuaciones, más no les confiere un "derecho a la estabilidad en el cargo".

Para que una persona sea considerada funcionario de hecho y, por ende, sean válidas sus actuaciones, se señalan las siguientes condiciones: que el cargo que ocupe tenga, cuando menos, una existencia de derecho o, por lo menos, esté reconocida por la ley; que el agente se encuentre realmente en posesión del mismo; y que lo detente bajo apariencia de legitimidad de título.

A ello debería añadirse que siendo la figura del funcionario de hecho perfectamente admisible, ello lo será siempre que quien ocupa el cargo con investidura irregular lo haga en beneficio de un interés público, en beneficio de los terceros de buena fe que aceptan o consideran admisible la investidura, por seguridad jurídica y certeza de la situación, pero no en aquellos casos en los que como en el presente se trata de actos de gravamen respecto de terceros, y quién pretende precisamente aprovecharse de tal irregularidad de la situación es la administración pública que es precisamente quién ha dado lugar con su actuar irregular a dicha situación, por lo que ahora no puede pretender beneficiarse de ella.

SEXTO.- Sentada la imposibilidad de aplicar al presente supuesto la pretendida doctrina del funcionario de hecho, habrán de examinarse las alegaciones de la demanda en orden a considerar que la incompetencia funcional alegada no es manifiesta y por lo tanto no puede acarrear la nulidad de la resolución y que se trata según se dice de un defecto no invalidante.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2011 señala:

"...Ahora bien, habida cuenta de la especial configuración de dicha potestad administrativa existen importantes límites o condicionantes a la misma, por lo que aquí interesa, el primero de ellos reside en los motivos que legitiman para acudir a esta vía revisoria. Dichos motivos, expresados en general en la LRJPAC y recogidos por los artículos 153 a 156 de la LGT , constituyen verdaderas causas tasadas, con enumeración exhaustiva, y cuya especial gravedad, en definitiva, fundamenta esa potestad excepcional, como, asimismo, tanto el Consejo de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han venido entendiendo de manera constante y reiterada (por todas SSTS de 30 de marzo de 1982 , 17 de octubre de 2000 y 12 de marzo de 2002 ).

Así, el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 establece: "Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho: b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio".

Pues bien, en lo que atañe a la incompetencia denunciada hay que partir de que el artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992 , limita la nulidad de pleno derecho a los supuestos de incompetencia material o territorial; y ello habría de tomarse en consideración para modular la calificación de la nulidad, en la hipótesis de que aquella incompetencia pudiera considerarse "manifiesta".

La más autorizada doctrina, así como la jurisprudencia mayoritaria han venido distinguiendo entre la incompetencia material y la territorial de una parte y la jerárquica, de otra, entendiendo, ya con anterioridad a la reforma legal, que sólo los dos primeros tipos de incompetencia podían generar la nulidad radical (cfr. SSTS de 28 de abril de 1977 , 14 de mayo de 1979 y 15 de junio de 1981 , entre otras). Además para generar la nulidad la incompetencia ha de ser manifiesta, sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica ( SSTS de 12 de junio de 1986 y 22 de marzo de 1988 , entre otras muchas), utilizando términos tales como "patente" u "ostensible" o "notoria" para adjetivar la incompetencia ( STS de 20 de febrero de 1992 ).

Con arreglo, pues, a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo la expresión "manifiestamente incompetente" significa evidencia y rotundidad, es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de competencia alguna en la materia. Tratándose de competencia funcional hay que fijarse en si la desviación de competencia es patente, siendo así que la incompetencia funcional relativa, es decir, dentro del órgano competente para desempeñar la función por error o defecto en la atribución competencial, dentro del mismo, es motivo únicamente de anulabilidad y, por ende, subsanable".

En este sentido la resolución del TEAC se refiere a la incompetencia funcional del funcionario que dicta la orden, sin embargo esta conclusión no puede ser compartida, por cuanto, no nos encontramos ante un supuesto de incompetencia simplemente funcional o jerárquica, como se pretende, si no que nos encontramos ante un supuesto de incompetencia material, en la que el funcionario que dicta la orden no infringe la relación de jerarquía existente en administración, si no que actúa careciendo total y absolutamente de competencia para ello, y que como señala la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 18 de febrero de 2008 que no se trata de incompetencia funcional o si se prefiere jerárquica, pues no hay actuaciones sucesivas o fiscalizadoras respecto del órgano que dicta el acto si no que éste, ha actuado este en materias sobre las que no puede hacerlo y en este caso la incompetencia material es manifiesta pues es ostensible, clara, patente, notoria y palpable, o según sus términos es "apreciable sin esfuerzo" y sin que tal actuación, nula de pleno derecho pueda ser convalidada, ni se trate como se pretende de un supuesto formal no invalidante, por lo que el recurso debe ser desestimado [...]".

TERCERO .- Frente a la mencionada sentencia y disconforme con su contenido y con el fallo desestimatorio a que conduce, la Administración recurrente dedujo recurso de casación, sustentado en los siguientes motivos:

1. ) Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y, en concreto, de los artículos 67 de la Ley Jurisdiccional y 218.1 de la de Enjuiciamiento Civil, en relación con los artículos 31 , 33 , 45 , 52 , 55 y 67 de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia por exceso o extra petita de la sentencia de instancia, en relación con la pretensión de la actora, incongruencia que conlleva la vulneración de derecho a la tutela judicial efectiva y derecho de defensa del artículo 24 de la Constitución Española , causando indefensión a la recurrente.

2. ) También al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se denuncia la infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de los artículos 33.2 y 65.2 de la LJCA , así como de la infracción de la jurisprudencia recaída en la interpretación de los anteriores preceptos y, en conexión con ello, infracción de los artículos 45 , y 67.1 de la Ley de esta jurisdicción , con infracción del derecho a la tutela judicial efectiva y de defensa del artículo 24 de la Constitución Española , causando igualmente indefensión.

3. ) Finalmente, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia directamente aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, al considerar que la sentencia aplica de forma incorrecta los artículos 3 , 12 , 20 , 46 , 53 , 57 , 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , en relación con los artículos 2 , 4 , 5 , 7 , 8 y 141 a 156 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , todos ellos en relación con la figura doctrinal del funcionario de hecho y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta; y en relación con los artículos 24 , 31 y 103 de la Constitución Española y la doctrina constitucional que los delimita.

CUARTO .- La Administración pública recurrente formula sus dos primeros motivos de casación al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , que no son sino aspectos o perspectivas distintas de un mismo problema jurídico, íntimamente conectados entre sí, por lo que es conveniente abordar de un modo conjunto ambos motivos.

En el primero de ellos de vierte la queja sobre la comisión de una incongruencia extra petita en la sentencia, que se acoge a la supuesta infracción de los preceptos que enumera, los artículos 218.1 LEC , 67 de la LJCA y 31, 33, 45, 52, 55 y 65 de la propia LJCA, al considerar que la sentencia incurrió en tal incongruencia. Funda su reproche en que, a su juicio, la Sala sentenciadora desestimó el recurso suscitado por la Generalidad con fundamento en la incompetencia material de que adolecía la liquidación objeto originario del litigio, cuando el debate se centró, en su parecer, en determinar si existía un vicio de incompetencia funcional, tal como pretendidamente decidió el TEAC, de suerte que en la demanda no se aludía a la incompetencia material de la resolución combatida, alterándose con ello el thema decidendi, conclusión de todo lo cual fue, según su opinión, que la sentencia decidió sobre una pretensión que no fue planteada en la demanda, causando a la recurrente una indefensión que tilda de flagrante.

Por su parte, el segundo motivo de casación también tiene como fundamento el art. 88.1.c) de la LJCA , porque se denuncia otro quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, localizado en la sentencia como acto procesal, con cita de semejantes preceptos a los incorporados al motivo anterior, como el artículo 218 de la LEC y 33.2 , 45 , 65.2 y 67.1 de la LJCA . Es criterio de la Administración pública que suscita esta casación que ese cambio de calificación por el Tribunal sentenciador, respecto de la naturaleza de la incompetencia, sustituyendo en su enjuiciamiento la funcional por la material -calificación que, en la postura de la recurrente, implícitamente sostenida, conlleva efectos jurídicos diferentes-, debió ser sometido a la consideración de las partes mediante el planteamiento de la tesis ( art. 33.2 LJCA ).

Debemos comenzar afirmando que la parte demandada se opone a ambos motivos de casación, al sostener que ni hubo alteración del thema petendi ni exceso en la decisión judicial, por lo que resultaba improcedente plantear la tesis. A tal efecto, procede analizar los términos del debate suscitado y los motivos que delimitaron el objeto de la pretensión, para lo que es preciso fijar la atención en el pronunciamiento de la resolución del TEAC impugnada en la instancia.

El acto combatido en la vía económico-administrativa fue el acuerdo de liquidación relativo al impuesto sobre sucesiones, adoptado el 27 de noviembre de 2009 por el mencionado Sr. Benigno , que había sido nombrado Jefe de la Inspección Territorial en Barcelona de la Agencia Tributaria de Cataluña, y que en el momento de dictar la referida liquidación "carecía manifiestamente de potestad para acordar las liquidaciones tributarias" , al concurrir las circunstancias a las que antes se ha hecho referencia, hecho éste que no ha resultado controvertido por las partes.

La resolución del TEAC, objeto del litigio de que dimana esta casación, al referirse a las alegaciones realizadas por el Sr. Jose Ángel para sustentar su reclamación, pone de manifiesto su contenido impugnatorio, en el antecedente cuarto, bajo la rúbrica de "...nulidad de pleno derecho del acuerdo de liquidación por incompetencia material manifiesta del funcionario que lo dictó: El reclamante afirma que existen indicios abundantes y concluyentes de que, al tiempo de dictar la liquidación impugnada, el funcionario que la acordó carecía manifiestamente de potestad administrativa para ello..." , reflejando in extenso las alegaciones del impugnante sobre la irregular situación del citado Jefe de la Inspección, lo que constituyó la primera causa de pedir por parte del interesado.

Por otra parte, el fundamento de la resolución del TEAC combatida se centró, de forma exclusiva, en el análisis de tal causa de invalidez radical expresamente invocada por el Sr. Jose Ángel , sin abordar, por ser ya innecesario, el resto de los motivos hechos valer en la reclamación. El TEAC concluye en su fundamento tercero con estas relevantes afirmaciones: "...Poniendo en relación esta normativa con los hechos expuestos se desprende que el nombramiento se produjo el 2 de enero de 2008 por lo que el plazo de ejercicio de las funciones expiraba el 2 de julio de 2008, y por otro lado, no habiéndose convocado el concurso en dicha fecha no era posible la prórroga de dichas funciones como permite el apartado 4 transcrito. No afecta a lo anterior el que no se hubiera aprobado el marco reglamentario para la provisión de puestos de trabajo en la Agencia Tributaria de Catalunya al ser aplicable a dicho organismo el entonces vigente Reglamento de 1997. La consecuencia anterior es que el nombramiento en funciones había quedado sin efecto produciéndose el cese automático de funcionario encargado en dichas funciones por lo que debe anularse el acuerdo de liquidación por incompetencia funcional de titular del órgano autor del acto" , lo que le lleva a estimar la reclamación y anular el acuerdo impugnado.

De la conjugación de tales reflexiones del acuerdo recurrido ante la Sala de instancia con el fallo anulatorio que las corona podemos extraer, como conclusión indeclinable, que lo que solicitó la parte reclamante en la vía revisora previa fue la declaración de nulidad de pleno derecho de la liquidación por incompetencia material, lo que adujo formalmente, con fundamento en que el funcionario que la había dictado "carecía manifiestamente de potestad para acordar las liquidaciones tributarias". Esta fue, por tanto, la cuestión planteada y sobre la que giró el debate en vía económico-administrativa, siendo la razón de resolver. El TEAC acogió tal pretensión, estimando pura y simplemente la reclamación, sin salvedad o matiz alguno, y anuló en consecuencia el acuerdo de liquidación, por lo que una elemental lógica jurídica nos lleva a la necesaria conclusión de que si lo pedido es la nulidad de pleno derecho por incompetencia material y se estima íntegramente en el fallo la solicitud formulada, es porque entendió el órgano revisor que concurría la causa de nulidad invocada.

Si bien es cierto que, tal como se ha destacado al transcribir la parte final de la resolución impugnada, se advierte en ella una confusión que cabe entender rectamente que no rebasa el simple ámbito terminológico, ya que se afirma que debe anularse el acuerdo por incompetencia funcional del titular del órgano autor del acto, no lo es menos que dicha calificación no se ve acompañada de una reflexión argumental de la que quepa derivar que se está produciendo una alteración procesal de los términos del debate establecidos en la vía previa, así como de la razón de decidir. Antes al contrario, si atendemos a la razón de la decisión, en la parte antes transcrita, lo que constituye el núcleo de la resolución es que el citado funcionario, al tiempo de practicar la liquidación objeto de controversia, ya no estaba en el ejercicio de sus funciones, así como que "...el plazo del ejercicio de sus funciones expiraba el 2 de julio de 2008... el nombramiento en funciones había quedado sin efecto" , lo cual significa cabalmente que el órgano revisor administrativo está definiendo un supuesto de incompetencia material del funcionario que dictó la liquidación, distinto a la mera incompetencia jerárquica o de grado, que es en esencia convalidable.

En otras palabras, no se declara en la resolución del TEAC que el citado jefe de inspección careciera de competencia porque la que ejerció correspondía a otro órgano de superior grado, que sería la esencia de la competencia funcional, en que se distribuye en grados o instancias una misma competencia material. Lo que se afirma, por el contrario, es que una vez expirado el plazo máximo para el ejercicio de las funciones encomendadas quien resolvió carecía de competencia para liquidar.

Cabe añadir un último dato para desmentir, en definitiva, que la sentencia haya incurrido en un defecto de incongruencia extra petita partium , pues la competencia material, que es lo que tanto el TEAC, como las partes demandadas en la instancia, como la sentencia, abordan como común fundamento de sus respectivas pretensiones o decisiones, se define como la distribución funcional u objetiva de la competencia entre diferentes órganos, por lo que a la vista de los razonamientos expresados en la resolución del TEAC, más parece referirse éste al contenido de la competencia material -aunque se le dé una denominación equivocada o confusa como funcional-, no a la infracción de las reglas de la competencia jerárquica o de grado, a la que no se alude como base de la resolución o como sinónimo de la competencia funcional a la que con error se alude.

En definitiva, el razonamiento que conduce a la declaración de nulidad de la liquidación que la resolución del TEAC efectúa en el fallo le sugiere a cualquier lector desinteresado, sin posible margen de duda, que se está refiriendo a la incompetencia material u objetiva, cuyo sustento argumental reside en haber quedado sin efecto, por agotamiento temporal o expiración ope legis, el nombramiento del funcionario actuante, idea que luego refleja la sentencia de instancia cuando señala que "...el funcionario que dicta la orden no infringe la relación de jerarquía existente en administración (sic), si no que actúa careciendo total y absolutamente de competencia para ello"...", de suerte que la referencia indebida a la incompetencia funcional es un añadido superfluo pero que, aun así, no ha condicionado el debate procesal.

Abona esta tesis el hecho de que la Administración autonómica recurrente en casación, a la hora de reivindicar tal incompetencia funcional como ámbito objetivo definitorio y excluyente del proceso, olvida algo fundamental: de una parte, que la sentencia no da cosa distinta de lo pedido en la demanda, articulada por la propia Administración que denuncia el vicio in procedendo , pues su fallo es desestimatorio; en segundo lugar, que la parte recurrente no aclara si, dentro de la dogmática general de la nulidad de los actos administrativos por incompetencia, la funcional es una noción diferente de la material y que, además, acarrea efectos jurídicos diferentes en caso de concurrir, pues tales diferencias sólo se prevén, en la Ley 30/1992, para la incompetencia jerárquica -por ser susceptible de subsanación o convalidación-, no para la material ni territorial, sin que la competencia funcional sea un concepto jurídico que la Administración nos haya explicado en el recurso en qué consistiría y cuáles serían las razones determinantes de su infracción; finalmente, el principio iura novit curia confiere al tribunal sentenciador una amplia libertad para calificar las instituciones jurídicas y, por ende, para recalificar o rectificar las ideas suministradas por la Administración, máxime cuando, como en este caso sucede, la incompetencia material y su natural consecuencia, la nulidad de pleno derecho de los actos aquejados de dicho vicio, fue sostenida, como argumento de refutación, en las dos contestaciones a la demanda de instancia, tanto por el Sr. Jose Ángel como por el Abogado del Estado, siendo así que la Generalidad demandante, en el trámite de conclusiones, prescindió de toda consideración acerca de su presencia o no como vicio de nulidad de la liquidación.

Todo lo anterior refuerza la posición de las partes demandadas en el litigio de instancia. La Administración autora del acto afirma que en la sentencia se ha alterado la causa petendi , puesto que en la demanda se combatió la incompetencia funcional pretendidamente declarada y no la incompetencia material, que es la causa de nulidad que acoge - ex novo - la sentencia de instancia, con alegado quebranto de los principios de contradicción y defensa. Sin embargo, el Abogado del Estado, en su escrito de contestación -fue parte en el proceso de instancia, pero no ha comparecido como recurrido en sede casacional- sostuvo lo siguiente (fundamento de derecho segundo): "...En consecuencia, dado que en el momento en que firmó la liquidación, dicha persona no ocupaba el cargo, el acto no ha sido dictado por órgano competente. Hay que concluir que nos hallamos en presencia de un acto administrativo nulo de pleno derecho ( art. 217.1.b LGT ), por cuanto ha sido dictado por una persona que manifiestamente no ocupa el órgano que tiene atribuida la competencia por razón de la materia. Hay que partir de la base de la manifiesta incompetencia por razón de la materia...". En parecidos términos se muestra la contestación a la demanda por parte del codemandado Sr. Jose Ángel , que siguió insistiendo en la incompetencia material que ya hizo valer en la vía económico-administrativa, lo que revela su contestación a la demanda, cuyo primer fundamento (folios 15 y ss.) lleva por rúbrica "incompetencia material manifiesta del funcionario que dictó el acuerdo de liquidación impugnado; nulidad de pleno derecho" .

No le corresponde en exclusividad a la parte demandante -por ende- fijar los límites del debate ni el ejercicio de las pretensiones, y aun partiendo de las singularidades del proceso contencioso-administrativo y la referencia obligada al objeto establecido en la vía impugnatoria previa, cabe predicar de los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo su plena jurisdicción, como expresa con claridad el art. 33.1 de la LJCA , a cuyo tenor "Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición".

Tales límites que encauzan la congruencia procesal quedan definidos por las pretensiones suscitadas por ambas partes, lo que queda aún más evidente ante el texto del propio artículo 33.2 LJCA , conforme al cual "...si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición" deberá conferir a éstas un trámite de alegaciones, en lo que en nuestra tradición forense se conoce como planteamiento de la tesis , cuyo objetivo es el de ofrecer a ambas partes la oportunidad de salvar los principios dispositivo, de audiencia, contradicción y defensa, alegando acerca de cuestiones o motivos que no han sido debatidos por ellas en sus escritos procesales.

Ocurre, sin embargo, como ha quedado expuesto, que en el presente caso no se ha producido desajuste alguno entre el fallo judicial y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones, ni por ende se ha otorgado más o cosa distinta de lo pedido. A la vista de la resolución del TEAC y de los términos de ambos escritos de contestación, es patente que se ha resuelto dentro de los contornos en que discurrió la controversia, y que no se ha producido una quiebra del principio de contradicción que conduzca a la denegación del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ) que se invoca como vulnerado, pues es notorio que la incompetencia material fue opuesta ya por ambos codemandados, por lo que pudo reaccionar la Administración actora en la instancia, en sus conclusiones, alegando lo pertinente.

En definitiva, se han respetado los principios dispositivo y de contradicción, lo que pone de relieve que no está incursa la sentencia en la incongruencia ultra petita o por exceso que se le imputa (se habla de incongruencia extra petita , pero se describe la ultra petita , al afirmar que se ha declarado la nulidad y no la anulabilidad que era, a su entender, lo correcto; aunque a tenor de lo resuelto cabría el mismo argumento para rechazar una y otra); y tampoco cabía suscitar a las partes la tesis ( art. 33.2 LJCA ), pues no concurre su presupuesto habilitante, cual es que la sentencia hubiese estimado que la cuestión sometida a su conocimiento no había sido apreciada debidamente por las partes, hipótesis claramente no concurrente en este asunto.

QUINTO .- El tercer motivo de casación se formuló a través del cauce que proporciona el artículo 88.1.d) LJCA , y en él se sostiene que la sentencia ha infringido muy numerosas normas jurídicas: los artículos 3 , 12 , 20 , 46 , 53 , 57 , 62 y 63 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 4 , 5 , 7 , 8 y 141 a 156 de la LGT , respecto de la figura doctrinal del llamado funcionario de hecho y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo interpreta, con referencia a los arts. 24 , 31 y 103 de la CE .

Debemos afirmar, en primer término, que el recurso adolece de una cierta falta de rigor procesal, ya que no concurre la exigible correspondencia entre la infracción denunciada y las normas que, para acreditarla, se citan en cascada como conculcadas, muchas de las cuales no guardan relación alguna con los preceptos aplicados por la sentencia (u omitidos si fueron aducidos por las partes), y menos aún se refieren, en sentido propio o impropio, a la figura construida por la doctrina científica del funcionario de hecho y a los perfiles característicos de su régimen jurídico. Además, no hay una jurisprudencia sistemática de este Tribunal Supremo que interprete tal figura y deslinde el problema de la vinculación de la Administración a las decisiones adoptadas por funcionario sin nombramiento legal y los límites de tal vinculación, plasmada en sentencias que hayan sido glosadas aquí sobre la base de que la sentencia impugnada las desconoció, referido todo ello a un asunto que fuera semejante al menos al aquí enjuiciado.

Al margen de tales dificultades, afirma la parte recurrente en defensa de su posición procesal que el acto de liquidación fue adoptado por órgano competente -el jefe de la Inspección Tributaria de la Delegación de Barcelona de la ATC-, sin que se haya puesto en tela de juicio la competencia de dicho órgano; y además, no es correcta la cita jurisprudencial que acompaña al razonamiento de la sentencia de instancia, pues lo cierto es que el funcionario actuante dictó el acto en el ejercicio de sus funciones y no se niega que el órgano fuera materialmente competente. Siendo ello así, sostiene la Administración que tales circunstancias excluyen la falta de competencia material constitutiva de nulidad de pleno derecho - art. 62.1.b) de la Ley 30/1992 -, para alojar el caso en una posible anulabilidad por aplicación del art. 63.2 de dicha ley , la cual exige unos requisitos que tampoco se dan -según su parecer- en este caso, como que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Afirma al respecto la parte recurrente que el pretendido vicio de incompetencia no habría impedido al acto alcanzar su fin por el solo hecho de haber sido dictado por un funcionario cuyo nombramiento temporal había finalizado, pues para que el plazo determine la invalidez debe imponerla la naturaleza del término o plazo. Añade que no puede negarse, como hace la Sala de instancia, la doctrina del funcionario de hecho y la validez de sus actos, pues al dictarlos sirve el interés general.

En la posición enfrentada a la anterior, el escrito de oposición insiste en la concurrencia del vicio de incompetencia material y en la nulidad radical del acto que aquél desencadena, a lo que añade que no hay potestad administrativa sin una norma previa de habilitación, esto es, la conexión del acto, que emana de una potestad atribuida por una norma, con la legalidad, por lo que no hay acto sin norma que lo autorice; de ahí que sin nombramiento del funcionario existe una usurpación de funciones, porque el acto de liquidación se ha dictado por un simple particular.

Antes de iniciar el análisis de las cuestiones controvertidas, es preciso realizar las siguientes observaciones: una, que existe una desconexión causal entre la posible anulabilidad del acto por aplicación del art. 63.2 de la Ley 30/1992 y el actuar del funcionario tras haber perdido validez y vigencia su nombramiento, pues no es objeto de debate -ni lo fue tampoco en la instancia- que la liquidación fuera o no válida por ser extemporánea, sino que se cuestiona la validez de los actos de funcionario sin nombramiento -por haber expirado-, que son cuestiones bien distintas, pero que la Administración parece confundir; otra, que del fundamento quinto de la sentencia no cabe deducir que la Sala niegue que la Administración, como principio general, actúa por lo común al servicio del interés público, pues simplemente se limita a calificar un acto tributario de liquidación, fruto del ejercicio de una potestad concreta, como acto de gravamen, cuya validez se cuestiona por las circunstancias en las que se dictó.

Tal como queda reflejado en el Decreto 123/1997, de 13 de mayo, que aprueba el Reglamento general de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la Generalidad de Cataluña, el encargo de funciones constituye una forma de provisión extraordinaria y temporal, para afrontar situaciones excepcionales y urgentes, que automáticamente queda sin efecto por el mero transcurso del plazo. No cabe discutir, como dato del que parte la sentencia a quo , que cuando se giró la liquidación el funcionario había cesado ipso iure -dado el tenor de la norma- en sus funciones, situación sobrevenida que cabe equiparar a la ausencia originaria de nombramiento válido al dictarse el acto.

La tesis de la parte recurrente es que el acto fue emitido por el órgano competente por razón de la materia y el territorio, la Inspección Tributaria de la Delegación de Barcelona de la ATC, por lo que no puede mantenerse que estemos ante un caso de incompetencia material manifiesta. Sin embargo se trata de una verdad a medias, porque la Administración actúa a través de sus órganos, como recoge el artículo 53.1 de la Ley 30/1992 , que dispone que "...los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido" . El autor del acto administrativo es, pues, la Administración pública, que habla y actúa a través de sus órganos, que configuran mediante unos determinados elementos, entre los que ahora cabe aludir a uno de orden subjetivo, conformado por personas a través de las cuales se expresa la voluntad del órgano, al que se asignan competencias y funciones, de suerte que la validez del acto, en cuanto actividad propia de la Administración de la que provenga depende también, entre otros requisitos, de que la actuación de la persona que lo encarna, del funcionario, discurra dentro de las competencias asignadas normativamente al órgano. Obviamente, la validez de la actuación del titular del órgano, del funcionario actuante, se subordina a que se encuentre en el válido ejercicio de su cargo o destino, lo que precisa necesariamente que venga precedido de un nombramiento legal. En definitiva, el acto válido debe proceder de una Administración Pública -en general-, a través de órgano competente y dictado por autoridad o funcionario provisto de nombramiento legítimo y vigente. No cabe, por tanto, disociar el órgano administrativo de los elementos que lo configuran y, por lo que hace al caso, de los avatares del funcionario titular llamado a ejercer o llevar a la práctica el conjunto de atribuciones y competencias que tiene conferidas legalmente el órgano que personifica el funcionario.

En esencia, a un órgano administrativo se le encomienda un conjunto de atribuciones y competencias y, formando parte indisoluble de éste, como elemento inseparable, una persona natural es llamada a desempeñar esas funciones; los presupuestos competenciales, por tanto, son predicables no sólo del órgano en sí, sino también del funcionario actuante, lo que, en definitiva, permite que la decisión de la persona natural que es su titular pueda considerarse como acto de voluntad de la Administración y desplegar sus efectos en las relaciones jurídicas con los ciudadanos.

Es en este contexto donde deben analizarse los actos emanados de los funcionarios cuyo encargo de funciones expiró tractu tempore, como aquí sucede. El presupuesto del que debemos partir es el de que habiéndose provisto la plaza de Jefe de la Inspección Territorial por el sistema de encargo de funciones , sujeto a plazo fatal y a revocación automática en la propia norma habilitante, había vencido el nombramiento, por lo que el Sr. Benigno no podía desempeñar las competencias asignadas legalmente al órgano que inicialmente ocupó. Ello comporta tan grosero vicio de legalidad que arrastra consigo la inexistencia jurídica de los actos dictados, pues se trata de una actividad desplegada al margen de la Administración. Estamos así en presencia del supuesto más grave de la nulidad de pleno derecho, pues la actuación del funcionario sin nombramiento carecía de validez alguna, por manifiesta y grave incompetencia material del funcionario, en tanto ejercita una competencia que le resultaba ajena y extraña, una vez vencido de forma automática su nombramiento.

Finalmente, no hay una doctrina jurisprudencial que avale la tesis de la Administración recurrente sobre el funcionario de hecho y la plena validez de los actos que éste adopte, basados en la apariencia de legitimidad creada y en la operatividad a ultranza del deber de contribuir ( art. 31 CE ) y de la satisfacción del interés público que la Administración debe servir ( art. 103.1 CE ), sin sujeción, a lo que parece, a límites de clase alguna. Baste para refutar tales afirmaciones con señalar, de una parte, que la construcción doctrinal del funcionario de hecho no surgió como mecanismo para justificar la validez de los actos dictados por quienes no ostentaran nombramiento legal, cualquiera que fuera la fuerza o presunción creada por su apariencia de legítimo o con independencia del sentido del acto, pues, de ser así, nada impediría exigir tributos o imponer otros actos perjudiciales o de gravamen por parte de un mero usurpador del cargo, con tal que hubiera un atisbo de apariencia en su actuación; de otra, que dicha teoría sólo es comprensible in bonam partem , para reconocer validez y eficacia a los actos que confieren derechos o facultades a los administrados que han obrado de buena fe, frente a los que no podría pretextarse la ilegitimidad del nombramiento como medio espurio para evitar que la propia Administración causante del vicio desplegara sus favorables efectos, pero no debe jugar, como ya hemos indicado, en el seno de los actos de gravamen, como acertadamente sostiene la sentencia de instancia. Aceptar esa validez a todo trance sería tanto como quebrantar el principio jurídico general conforme al cual nadie puede beneficiarse de sus propias torpezas, condensado en el aforismo latino allegans turpitudinem propriam non auditur , pues la Administración se vería beneficiada en sus intereses como organización -que no es dable confundir con el interés público, vinculado necesariamente a la observancia de la ley-, si los actos emanados de los funcionarios de hecho o sin nombramiento válido, eficaz y vigente, pudieran vincular a aquélla en los actos que fueran perjudiciales o adversos a los administrados.

Cabe añadir, finalmente, que respecto a otras liquidaciones referidas a la misma herencia, en los recursos de casación nº 1655/2016 y 1585/2016, promovidos también por la Generalidad de Cataluña frente a sendas sentencias procedentes de la misma Sala de este orden jurisdiccional que dictó la ahora examinada, hemos pronunciado el 16 de junio pasado sentencia desestimatoria, a cuyos términos, por lo demás, nos remitimos.

SEXTO .- Debe declararse, por lo tanto, no haber lugar al recurso de casación, por lo que, conforme al artículo 139.2 LJCA , procede la imposición de las costas a la Administración recurrente. Ahora bien, como autoriza el apartado 3 del artículo 139, debe limitarse su cuantía a la suma de 8.000 euros.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 2463/2016 , interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de 9 de junio de 2016, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 494/2013 , con imposición al recurrente de las costas procesales devengadas, aunque limitada su cuantía máxima en la cifra de 8.000 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolas Maurandi Guillen Emilio Frias Ponce Jose Diaz Delgado Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Francisco Jose Navarro Sanchis Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.