STS, 15 de Junio de 1981
| Ponente | RAFAEL PEREZ GIMENO |
| ECLI | ES:TS:1981:370 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Junio de 1981 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Don Pedro Martin de Hijas y Muñoz
Don Enrique Medina Balmaseda
Don Paulino Martin Martin
Don Ángel Martín del Burgo y Marchan
Don Rafael Pérez Gimeno
EN LA, VILLA DE MADRID, a quince de Junio de mil, novecientos ochenta y uno.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entra partes, de una, como apelante, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; y de otra, cómo apelado, el Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Villamayor (Zaragoza), representado por el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández Novoa y dirigido por Letrado; contra Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha catorce de Marzo de mil novecientos setenta y ocho , en pleito sobre aprobación de la delimitación expropiatoria de la Primera Fase del Polígono Industrial Malpica III
RESULTANDO
RESULTANDO: Que por Orden del Ministerio de la Vivienda, de veintinueve de Enero de mil novecientos setenta y cuatro , se modificó el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, ampliando el Polígono de Malpica mediante la conversión de un perímetro de suelo rústico en zona destinada a industria singular, previéndose la expropiación de tal zona; acordando el Ayuntamiento de Zaragoza en treinta de los propios mes y año someter a información publica el Proyecto de delimitación para la expropiación de los terrenos de la citada zona ampliada, concurriendo a dicha información pública el Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Villamayor; y seguido el oportuno expediente por sus correspondientes trámites, se acordó la aprobación definitiva de la delimitación del polígono par Orden del Ministerio de la Vivienda de diez de Julio del mismo año mil novecientos setenta y cuatro ; contra cuya Resolución se interpuso recurso de reposición, que fué desestimado en veintidós de Febrero de milnovecientos setenta y cinco.
RESULTANDO: Que contra las anteriores Resoluciones, por el Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Villamayor se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se anulasen las resoluciones recurridas por ser contrarias al Ordenamiento jurídico, declarando la nulidad de pleno derecho, o en otro caso la inexistencia de utilidad publica invocadas, debiendo rechazarse la ubicación proyectada del Polígono Malpica III en los indicados terrenos de regadío, condenando en costas a quien se opusiese a dicha pretensión.
RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se desestimase el recurso interpuesto; y seguido el mismo por sus restantes trámites, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha catorce de Marzo de mil novecientos setenta y ocho, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por el Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Villamayor (Zaragoza), contra la Orden del Ministerio de la Vivienda de diez y seis de Julio de mil novecientos setenta y cuatro por la que se aprobó la delimitación expropiatoria de la Primera Fase del Polígono Industrial Malpica III de Zaragoza y la de veintidós de Febrero de mil novecientos setenta y cinco, desestimatoria de su reposición, y en su consecuencia, debemos anular y anulamos dichas Ordenes por no ser conformes a Derecho así como anulamos todas las actuaciones del procedimiento administrativo en que se dictaron dichas resoluciones, acordando la retroacción del mismo al momento de su iniciación para que se sustancie, si a ello hubiera lugar, con cumplimiento de los trámites, diligencias y plazos legalmente establecidos y ello sin hacer especial imposición de las costas ocasionadas en este proceso".
RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado, que fué admitida en un solo efecto, con emplazamiento de las partes y remisión de los mitos a este Tribunal, ante el que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración y se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández Novoa, en representación del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Villamayor; y no estimando La Sala necesaria la celebración de Vista, en sustitución de la misma se formularon por las partes los oportunos escritos de instrucción y alegaciones; acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el tres de Junio actual.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Rafael Pérez Gimeno.
Vistos los preceptos que se citan a continuación y los demás aplicables.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que como antecedentes básicos relevantes para la solución de esta litis deben consignarse: Primero: La Orden del Ministerio de la Vivienda de veintinueve de Enero de mil novecientos setenta y cuatro modificó el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, ampliando el Polígono de Malpica mediante la conversión de un perímetro de suelo rústico en zona destinada a industria singular, y previéndose la expropiación de tal zona. Dicha Orden no fué publicada en el Boletín Oficial del Estado hasta el veinticinco' de Febrero de dicho año; Segundo; El Ayuntamiento de Zaragoza el día treinta de Enero de mil novecientos setenta y cuatro, es decir, al día siguiente de la fecha de la Orden aprobatoria de la modificación del Plan General, acordó someter a información pública el Proyecto de delimitación para la expropiación de los terrenos de la citada zona ampliada, acuerdo que se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de veinte de Febrero de mil novecientos setenta y cuatro, es decir, cinco días antes de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la indicada Orden modificativa del Plan General; concurriendo a dicha información pública el Sindicato de Riegos actor, alegando cuanto convino a sus intereses; Tercero: Seguido el expediente por sus correspondientes trámites y tras la aprobación provisional por el Ayuntamiento, se produce la aprobación definitiva de la delimitación del polígono por Orden del Ministerio de la Vivienda de diez y seis, de Julio de mil novecientos setenta y cuatro , contra la que se interpone recurso de reposición y contra su desestimación el correspondiente recurso contencioso-administrativo y en el que se dictó sentencia por La Audiencia Nacional anulando dicha Orden Ministerial impugnada y se retrotrae el expediente al momento de su iniciación, anulación que, en síntesis, se apoya en que el Ayuntamiento de Zaragoza acordó someter a información pública e insertó el pertinente anuncia en el Boletín Oficial de la Provincia cuando la Orden Ministerial que introdujo en el Plan General de Ordenación la modificación ampliatoria del Polígono de Malpica que autorizaba en su día la delimitación a efectos expropiatorios, aun no había cumplido el requisito de eficacia y ejecutividad de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.CONSIDERANDO: Que partiendo, pues, del hecho incontrovertido de que el Ayuntamiento de Zaragoza acordó en treinta de Enero de mil novecientos setenta y cuatro la iniciación del expediente para la delimitación del Polígono de expropiación, un día después de la Orden que modificaba el Plan General en cuya modificación se apoyaba tal delimitación, pero veintiséis antes de la publicación de dicha Orden en el Boletín Oficial del Estado, y afirmando, como hace la sentencia apelada que la impugnación de la legalidad de la Orden aprobatoria de la delimitación del Polígono puede fundamentarse en infracciones formales cometidas en la tramitación del expediente ante el Ayuntamiento, el problema litigioso queda centrado en determinar si tal infracción procedimental constituye o no un supuesto de nulidad de pleno derecho como mantiene la sentencia recurrida.
CONSIDERANDO: Que a este respecto debe partirse como premisa jurídica que en Derecho administrativo, y en materia de invalidez, la regla general es la anulabilidad y la excepción de nulidad radical, excepción que solo se da en los casos específicamente comprendidos en el artículo cuarenta y siete de la Ley de Procedimiento Administrativo o en aquellos otros en que la normativa vigente así lo establezca expresamente y ello porque la sanción de nulidad es una medida extrema que al tratar de evitar la supervivencia de efectos evidentemente ilícitos, inmorales y contrarios al interés público, solo debe apreciarse en aquéllos casos de gravísimas infracciones tipificables, sin género de dudas, en alguno de los supuestos legales, y esto sentado debe afirmarse que la infracción acogida en la sentencia de instancia iniciación del expediente de delimitación antes de publicarse la modificación del Plan General que le servia de apoyo, pero después de la aprobación de dicha modificación- no puede subsumirse en los rigurosos tipos de nulidad de pleno derecho de los apartados a) y c) del número uno del artículo cuarenta y siete de la citada Ley , pues aunque es cierto que se produjo tal anticipación, no lo es menos que ni dicha infracción puede integrarse en la hipótesis de incompetencia, dado que el artículo treinta y dos en relación con el artículo ciento veintiuno ambos de la Ley del Suelo de mil novecientos cincuenta y seis atribuyen a la autoridad municipal la tramitación de tales expedientes, ni puede, tampoco, incluirse en el apartado c) puesto que el procedimiento legalmente establecido, con la única excepción de su anticipación en unos días y cierta irregular rapidez, es el que se siguió, deduciéndose de todo ello que las infracciones invocadas solo podrían dar lugar, a lo sumo, a la anulabilidad del acto, anulabilidad que en el caso de litis tampoco puede admitirse por imperativo del párrafo según del articulo cuarenta y ocho de la repetida Ley de procedimiento , ya que el Sindicato de Riegos actor compareció en la información publica el diez y siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, es decir, veinte días después de La publicación de la modificación del Plan General en el Boletín Oficial del Estado, y que ya en plena ejecutividad del mencionado Plan General modificado se produjo tanto la aprobación provisional por el Ayuntamiento como la aprobación definitiva por la Orden Ministerial de diez y seis de Julio que aquí se impugna, lo que conduce a afirmar, por una parte, que la repetida anticipación no produjo indefensión alguna al recurrente en cuanto pudo alegar lo que a su derecho convino y formular los recursos que tuvo por conveniente, y, por otra, que por economía procesal no es procedente declarar la nulidad porque es de prever lógicamente que si se declarase la nulidad y se iniciase de nuevo el expediente se volvería a producir un acto igual al declarado nulo, todo ello, sin olvidar, que el principio "favor acti" recogido en el articulo cincuenta y tres y concordantes conduce a la misma conclusión establecida anteriormente.
CONSIDERANDO: Que excluidos los defectos formales, no pueden atenderse, tampoco, los otros motivos de impugnación de la Orden de delimitación del polígono expropiatorio pues, en primer lugar, si tal Orden es simple ejecución del mandato contenido en el Plan General modificado no puede argumentarse la conveniencia o inconveniencia de ubicar el Polígono en fincas de regadío pudiendo haberlo emplazado en terrenos de secano pues tales razonamientos debieran hacerse valer en el expediente de modificación del Plan General y, en segundo término, porque, de todas formas, no aparece acreditado que para los intereses públicos fuera más idónea la ubicación que se propone que la señalada en el Plan, y en consecuencia debe prevalecer la presunción de legitimidad en el obrar de la Administración, y la consiguiente utilidad pública declarada.
CONSIDERANDO: Que por todo lo expuesto procede estimar la apelación interpuesta y revocar la sentencia recurrida, todo ello sin que sean de apreciar méritos bastantes para hacer una especial condena en costas.
FALLAMOS
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el catorce de Marzo de mil novecientos setenta y ocho por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional -Sección Primera - y con revocación de dicha sentencia apelada, debemos declarar y declaramos que la Orden del Ministerio de la Vivienda de diez y seis de Julio de mil novecientos setenta y cuatro que aprobó la delimitación expropiatoria de la Primera Fase delPolígono Industrial Malpica III de Zaragoza y la de veintidós de Febrero de mil novecientos setenta y cinco desestimatoria de su reposición, con conformes a Derecho; y en su consecuencia desestimar como desestimamos el recurso contencioso-administrativo contra dichos actos interpuesto por el Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Villamayor (Zaragoza); todo ello sin hacer condena en costas en ninguna de las instancias. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Publica la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en La misma, Excmo. Señor Don Rafael Pérez Gimeno, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.
Madrid, quince de Junio de mil novecientos ochenta y uno.
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Aspectos procedimentales
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