STS 823/2017, 11 de Mayo de 2017

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 10 de junio de 2015, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud realizada el 16 de octubre de 2016, citada en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 29 de septiembre de 2016, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita que este Tribunal «dicte Sentencia por la que, estimando la pretensión de esta parte con imposición de costas a la Administración demandada, se pronuncie acerca de: a) la afectación que la aplicación del RD-ley 1/2014, supone respecto de la concreción del importe máximo fijado en concepto de RPA. b) la procedencia de incluir en la lista de acreedores al Ministerio de Fomento en sustitución de los particulares expropiados a quienes hubiera satisfecho sus correspondientes justiprecios, en el supuesto de que continúe la concesión» Interesa en el primer otrosí que el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional sobre la compatibilidad con los arts. 24.1, 9.3, 10.2 y 33.3 de la Constitución del segundo párrafo del apartado 2 del art. 17 de la Ley 8/1972 y del apartado 7 del art. 271 TRLCAP, en la redacción dada por los arts. 6 y 7 del RD-ley 1/2014.

Conferido traslado de la demanda a la Administración del Estado, el abogado del Estado presenta, el día 11 de noviembre de 2016, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica «dicte sentencia declarando inadmisible este recurso o, en su defecto, desestimando íntegramente el mismo con los demás pronunciamientos legales. Y sin que, por las razones expuestas, sea procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por la parte demandante».

No solicitado el recibimiento a prueba, se concedió a las partes plazo para conclusiones, trámite que fue evacuado por todas ellas.

Se declaran conclusas las actuaciones y pendiente de señalamiento, por diligencia de fecha 10 de enero de 2017

Se señaló para votación y fallo del recurso el día 25 de abril de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone por Autopista Madrid Sur Concesionaria Española, S.A. contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación formulada en virtud de la cual se interesaba de la Administración un pronunciamiento sobre la afectación que en la responsabilidad patrimonial de dicha Administración podían tener las modificaciones que el Real Decreto 1/2014, de 24 de enero, había introducido en la Ley 8/1972, de 10 de mayo, y en el Texto Refundido de 2011 de la Ley de Contratos del Sector Público; y sobre la procedencia de incluir al Ministerio de Fomento en la lista de acreedores del proceso concursal de la mencionada mercantil .

La entidad recurrente, Autopista Madrid Sur, Concesionaria Española, S.A., es titular de la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje R-4, de Madrid a Ocaña, tramo M-50-Ocaña; la circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la carretera N-IV hasta la carretera N-II; del eje sureste, tramo M-40-M-50, y de la prolongación de la conexión de la carretera N-II con el distribuidor este, y actuaciones de mejora en la M-50, tramo M-409-N-IV (RD 3540/2000). Dicha concesión, otorgada por Real Decreto 3540/2000, de 29 de diciembre, se adjudicó a la agrupación constituida por "Cintra, Concesiones de Infraestructuras de Transporte, Sociedad Anónima", "Europistas, Concesionaria Española, Sociedad Anónima", "Empresa Nacional de Autopistas, Sociedad Anónima", Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha y Monte de Piedad y Caja de Ahorros de Ronda, Cádiz, Almería, Málaga y Antequera (UNICAJA), en los términos contenidos en la solución base mejorada 2 (BM 2) de su oferta. Posteriormente a la adjudicación se constituyó la sociedad concesionaria que comparece como actora. Fue formalizada en escritura pública de 28 de marzo de 2001.

En el pliego de cláusulas administrativas particulares, aprobado por Orden de 11 de abril de 2000 se establece, en su cláusula 35, "Extinción y liquidación de la concesión", que:

La extinción de la concesión se atendrá a lo dispuesto en los artículos 32 y 34 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo; a la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, y a la sección 3 del capítulo IX del pliego de cláusulas generales, con las siguientes especialidades:

1. (...)

2. No será de aplicación el apartado e) de la cláusula 107 del pliego de cláusulas generales. Así, en los casos en que la extinción se produjese por las causas a que se refieren las cláusulas 107, 108 y 109 del pliego de cláusulas generales, la Administración devolverá al concesionario cuyo contrato hubiese sido declarado resuelto el valor patrimonial de las inversiones realizadas en la autopista, en razón de:

a) Expropiación de terrenos valorada en lo efectivamente pagado a los expropiados en su momento, deduciendo la cuota de amortización que en función del número de años corresponda.

b) Obras de construcción valoradas en lo realmente ejecutado y definido en los proyectos aprobados por el Ministerio de Fomento y a los precios que en ellos figuren, deduciendo la cuota de amortización o la dotación acumulada al fondo de reversión que en función del número de años corresponda.

c) Bienes inmuebles incorporados que sean necesarios para la explotación, valorados a su coste de adquisición neto de las amortizaciones que en función de su vida útil corresponda.

En ningún caso, se abonarán indemnizaciones por conceptos diferentes a los expresados, como pueden ser: Gastos de constitución de la sociedad, estudios y proyectos, dirección de obra, gastos financieros, etc.

En todo caso no se superarán los límites máximos que en cuanto a la responsabilidad patrimonial se establezcan en el Real Decreto de adjudicación, de acuerdo con la propuesta realizada

3. (...)

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El artículo 11 del RD 3540/2000, cit., precisa que "La responsabilidad patrimonial de la Administración a la que alude la cláusula 35 del pliego de cláusulas administrativas particulares, aprobado por Orden del Ministerio de Fomento, de 11 de abril de 2000, quedará limitada a la cifra de 93.119.000.000 de pesetas (559.656.461,48 euros), de acuerdo con los términos de la oferta".

La modificación legislativa en la que se enmarca la solicitud deducida por la actora, y cuya desestimación presunta constituye el objeto del presente litigio se produjo por Real Decreto Ley 14/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas, que dispuso en su art. 6 la modificación del apartado dos del artículo diecisiete de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que pasó a quedar redactado en los siguientes términos:

Dos. En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto.

No obstante, si el concesionario no cumpliera dichas obligaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, éste quedará subrogado en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración

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Y el art. 7 del citado Real Decreto Ley 1/2014 modificó el artículo 271 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre, añadiendo un nuevo apartado 7 con la siguiente redacción:

7. Si el concesionario no cumpliera con las obligaciones del beneficiario en las expropiaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, la Administración concedente tuviera que hacerse cargo de abonar las indemnizaciones a los expropiados, ésta quedará subrogada en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de este artículo

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Por último, la disposición transitoria segunda del Real Decreto Ley 1/2014, relativa a las normas transitorias en relación con las modificaciones en materia de autopistas en régimen de concesión y con los contratos de concesión, dispuso:

Lo dispuesto en los artículos sexto y séptimo de este real decreto-ley será aplicable a los contratos de concesión cualquiera que sea su fecha de adjudicación

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En la solicitud de 16 de octubre de 2011, deducida por la sociedad recurrente ante la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, expuso que "según los datos que obran en poder de esta sociedad desde la publicación del RD-Ley 1/2014, hasta esta fecha, la Administración ha sido condenada al pago de créditos derivados de sentencias en procedimientos expropiatorios por importe de 81.847.282 €, habiendo satisfecho de esa cantidad, un importe de 3.304.192 €", y, al entender que concurrían los presupuestos exigidos en los arts. 17.2 de la Ley 8/1972 y 271.7 del TRLCSP, solicitó a la Administración que en su calidad de órgano de contratación se pronunciase sobre (i) la afectación que, la aplicación del RD-Ley 1/2014, supone respecto de la concreción del importe máximo fijado en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) así como, para el supuesto de que continuase la concesión, sobre (ii) la procedencia de incluir en la lista de acreedores al Ministerio de Fomento en sustitución de los particulares expropiados a quienes hubiera satisfecho sus correspondientes justiprecios.

Ante la falta de contestación a dicha solicitud interpuso el presente recurso contencioso-administrativo.

Analizaremos en primer las causas de inadmisibilidad alegada por la parte demandada, empezando por la relativa a defecto en la representación de la entidad demandante ( art. 69.1.b de la LJCA), al no estar suscrita la demanda por el administrador concursal. La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada. El auto del Juzgado de lo Mercantil núm. 4 de Madrid, de 4 de octubre de 2012 que declaró en concurso de acreedores a la mercantil recurrente, dispuso que los deudores conservarían las facultades de administración y disposición de su patrimonio, pero sometidas estas a la intervención de la administración concursal, designando como administrador concursal a don Luis Pérez Gil, quien firmó el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo. En el escrito presentado en vía administrativa previa, y cuya desestimación presunta constituye la actuación administrativa recurrida, se dedujeron las pretensiones que se sostienen en la demanda, por lo que es suficiente con la conformidad del administrador concursal ya expresada con su rúbrica en el escrito de interposición, a los efectos que establece el art. 54 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Ley Concursal. El escrito de interposición constituye el acto iniciador del proceso mediante el que se ejerce la acción respecto a la desestimación de lo solicitado en vía administrativa, y no cabe apreciar diferencias sustanciales entre las pretensiones deducidas en vía administrativa y las que se exponen en la demanda, por lo que la conformidad del administrador concursal con el ejercicio de la acción no ofrece duda alguna.

Se alega también la inadmisibilidad por falta de jurisdicción ( art. 69.1.a de la LJCA). Afirma la demandada que el auténtico objeto del recurso contencioso-administrativo es el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto al Real Decreto Ley 1/2014, y a tal efecto pone de manifiesto el tenor del propio escrito de demanda, y en particular del suplico, formulan unas pretensiones meramente interpretativas o consultivas. Sin perjuicio de lo que expondremos más adelante respecto a las características de las pretensiones deducidas, lo cierto es que el objeto directo del recurso contencioso-administrativo es la desestimación presunta por silencio administrativa de una petición deducida ante la Administración, sobre materia sometida al Derecho Administrativo, y no se impugna directamente una norma con rango de ley, por lo que procede rechazar la inadmisibilidad por falta de jurisdicción.

Por último examinaremos la tercera causa de inadmisibilidad opuesta, en la que se aduce que la actuación administrativa recurrida no es susceptible de impugnación por cuanto del propio tenor de lo solicitado a la Administración, y que se reitera en el suplico de la demanda, se está pretendiendo un informe o dictamen, más propio del ámbito consultivo que del ejercicio de potestades del órgano administrativo de contratación.

El despliegue argumentativo expuesto en la demanda, ciertamente complejo y elaborado, parte de la consideración de que los artículos 6 y 7 del Real Decreto Ley 1/2014, son normas autoaplicativas, que carecen de un posterior procedimiento de aplicación que finalicen por un acto administrativo susceptible de impugnación, que permita, con ocasión de su impugnación, cuestionar la constitucionalidad de las citadas normas. Sostiene que esta actuación del legislador produce «[...] un efecto limitador de las posibilidades de obtener la tutela judicial efectiva de los Tribunales, al evitar una actuación administrativa susceptible de revisión. Es preciso eliminar este obstáculo artificialmente creado por la Administración/legislador para restituir al concesionario en la posición natural que le permitiría ejercitar las acciones que el ordenamiento le atribuye en defensa de sus intereses [...]» (pág. 17 de demanda). La recurrente considera que estas normas vulneran el art. 24.1 de la Constitución española (CE), derecho a la tutela judicial efectiva porque el poder legislativo pasa a resolver un conflicto cuya decisión corresponde a la Administración, y con ello se priva al administrado de legitimación para impugnar la norma legal desfavorable a sus intereses y, por ende, de las garantías procesales que consagra el art. 24.1 CE.

También alega que se vulnera el derecho de propiedad ( art. 33 de la CE) en relación con el art. 10.2 de la CE al no respetar el contenido constitucional del derecho de propiedad, en los términos que resultan del art. 1 del Protocolo número 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Sostiene que como consecuencia de la modificación de la Ley 8/1972 y del TRLCSP, una vez satisfechos los justiprecios expropiatorios, la Administración, en lugar de cobrar en función del rango que le corresponde como acreedor en el concurso se adelanta a cualesquiera otros acreedores, recuperando los importes satisfechos como justiprecio mediante la minoración del importe máximo de la RPA. Y, precisamente, con este privilegio que se concede a la Administración, los arts. 6 y 7 del RD-ley 1/2014 originan una alteración del orden legalmente establecido para pagar los créditos concursales con lo obtenido de la realización de los bienes y derechos que conforman la masa activa del concurso.

Finalmente, alega que se produce una vulneración del principio de irretroactividad consagrado en el art. 9.3 de la CE, ya que las previsiones de los arts. 6 y 7 del RDL 1/2014 se aplicarán a todas las concesiones, con independencia de su fecha de adjudicación.

Como se ha expuesto, la demanda tiene como eje argumental la pretendida inconstitucionalidad de los arts. 6 y 7 del Real Decreto Ley 14/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas, respecto a los que solicita que se plantee cuestión de inconstitucionalidad por este Tribunal, por las razones antes expuestas.

El art. 6 del RDL 1/2014 modifica el apartado dos del artículo diecisiete de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que queda redactado en los siguientes términos:

Dos. En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto.

No obstante, si el concesionario no cumpliera dichas obligaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, éste quedará subrogado en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración

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Y el art. 7 del citado RDL 1/2014 modifica el artículo 271 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre, añadiéndose un nuevo apartado 7 con la siguiente redacción:

7. Si el concesionario no cumpliera con las obligaciones del beneficiario en las expropiaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, la Administración concedente tuviera que hacerse cargo de abonar las indemnizaciones a los expropiados, ésta quedará subrogada en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de este artículo

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El Tribunal Constitucional ha establecido, en reiterada doctrina, las características de las leyes singulares y autoaplicativas, y el canon de constitucionalidad que deben cumplir. Así, la sentencia del Tribunal Constitución 129/2013 declara que «[e]s doctrina de este Tribunal que las leyes singulares no son, por este mero hecho, inconstitucionales. Se entiende por leyes singulares "[a]quéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro" ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 10). El concepto de ley presente en la Constitución no impide la existencia de leyes singulares cuyo contenido material es, en todo o en parte, actividad ejecutiva o de administración. La Constitución no contiene, en su artículo 97 , una reserva de administración, de modo que cabe hablar, "salvo en reservas materiales de ley o en actividades de pura ejecución", de una cierta fungibilidad entre el contenido de las decisiones propias de cada una de dichas funciones ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 11).

De la misma forma hemos afirmado que las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa. En consecuencia, están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución. El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. "Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la ley singular ... debe responder a una situación excepcional igualmente singular". En segundo lugar, "la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular". Finalmente no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 11). En consecuencia, el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación.

También hemos señalado, en relación a las leyes expropiatorias autoaplicativas, que el cumplimiento de los anteriores límites no agota el tema de su constitucionalidad, pues el derecho de propiedad privada sacrificado por la expropiación goza, al igual que todos los derechos e intereses legítimos, de la cobertura de la tutela judicial establecida en el art. 24.1 de la Constitución . Por ello se hace inexcusable determinar en qué medida inciden en este derecho fundamental las leyes expropiatorias y cuáles son las consecuencias constitucionales que se derivan de esa incidencia. Finalmente, hemos afirmado que el análisis de si la ley singular expropiatoria vulnera o no el art. 24 CE no es susceptible de un estudio abstracto, desconectado del contenido que, en cada caso concreto, tenga la ley singular ( SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 14 ; y 48/2005, de 3 de marzo , FJ 6)».

Sin embargo, el debate sobre las características de los art. 6 y 7 del Real Decreto ley 1/2014, su condición de leyes singulares de efecto autoaplicativo, y la pretensión de que respecto a las mismas se plantee cuestión de inconstitucionalidad por vulneración de los distintos derechos fundamentales y principios constitucionales que invoca la recurrente, está subordinado a que exista una actuación administrativa que reúna las características necesarias para ser objeto de impugnación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, y para cuyo enjuiciamiento resultare decisiva la aplicación de aquellas normas que se reputan inconstitucionales ( art. 163 de la CE y 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

Pero no existe actuación administrativa impugnable, y el recurso debe ser declarado inadmisible por tal causa, por lo que la aplicación de las normas que se tachan de inconstitucionales no resulta relevante para el fallo. Lo que la entidad recurrente solicitó a la Administración es simplemente una información, si se quiere una previsión, sobre la concreción del importe máximo fijado en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA), como consecuencia de la aplicación de los preceptos legales antes citados, según la modificación introducida por los arts. 6 y 7 del RDL 1/2014. Pero en dichos preceptos está previsto que la minoración del importe global que corresponda por RPA se producirá en caso de que aquellas cantidades por las que sea declarada la obligación de pago a cargo de la Administración, no le sean reembolsadas. Y por otra parte, la efectividad de la RPA está subordinada al hecho de que la concesión sea resuelta, evento que no se había producido cuando la entidad recurrente presentó el escrito cuya falta de contestación constituye el acto recurrido. En definitiva, se trata de una mera hipótesis, pues por más que la entidad recurrente haya sido declarada en concurso de acreedores, no es ésta, sino la apertura de la fase de liquidación la que originará la resolución del contrato (art. 270 del TRLCSP), por lo que no se ha resuelto la concesión administrativa, tal y como reconoce la actora en su propio escrito en vía administrativa, y en consecuencia no se ha producido el hecho determinante de la efectividad de la RPA. Esto tiene dos consecuencias: en primer lugar, la RPA no pasa de ser una expectativa de derecho, por lo que la eventual aplicación del Real Decreto Ley 1/2014 y en particular de sus arts. 6 y 7 no incidiría sobre derechos consolidados y relaciones jurídicas agotadas, sino en desarrollo, sin que quepa apreciar, a los solos efectos de la actuación administrativa impugnada que el efecto actual que en la relación concesional tienen estas normas pueda vulnerar el principio constitucional de prohibición de retroactividad de las normas ( art. 9.3 de la CE), ni vulnerar el derecho de propiedad en los términos que garantiza el art. 33.3 de la CE.

Por otra parte, la eventual minoración del importe máximo de la RPA por aplicación de las previsiones legales que se reputan inconstitucionales no se ha producido, y para que tuviere lugar resultaría imprescindible que llegado ese momento, no le hubieran sido reembolsadas a la Administración las cantidades abonadas en cumplimiento de una obligación de pago del justiprecio que corresponde al beneficiario. Será con posterioridad a la resolución declarada, cuando se producirá el acto de fijación del importe correspondiente por RPA, tal y como establece el art. 271 del TRLCSP. Por tanto, no compartimos el argumento de que se trate de normas autoaplicativas, según han sido caracterizadas por la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas sentencia 129/2013 y 203/2013) y que en la fase en que se ha planteado la pretensión puedan impedir el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el art. 24.1 de la CE. Si la Administración obtuviere el reembolso de lo abonado, no habría lugar a la minoración de la RPA. Y si no lo obtiene, cuando se produzca la resolución, se habrá de producir un acto de aplicación de las citadas normas (art. 271 del TRLCSP), que establecerá, si es que en ese momento aún no se ha producido el reembolso, el efecto de minoración de la RPA, acto que podrá ser impugnado y con ocasión del mismo plantear la constitucionalidad de las normas a que se refiere la demanda.

Es obvio que la administración, como órgano de contratación, dispone de la facultad de interpretar los contratos, determinar su resolución y los efectos que produzca la misma ( art. 210 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre). Pero tales facultades no tienen por objeto dar contestación a una mera hipótesis, sino a problemas o conflictos reales y actuales, y en modo alguno se integra en aquella potestad de la Administración constatar los efectos jurídicos futuros de una resolución de la concesión que aún no se ha producido, ni del alcance de la liquidación concursal sobre la concesión. En todo caso, el presunto rechazo de la Administración a las consideraciones que exponía la recurrente en el escrito deducido en vía administrativa, donde no concretaba ni cuantificaba una determinada pretensión, carece de toda virtualidad jurídica, pues no tiene ningún efecto real sobre la relación jurídica concesional en el momento actual. Obviamente, las extensas consideraciones de la demanda sobre las características de los créditos concursales, el efecto de la subrogación de la Administración por consecuencia de las normas cuya inconstitucionalidad se invoca, y su tratamiento a efectos de la eventual liquidación del concurso son cuestiones ajenas al ámbito de competencia de interpretación del contrato de concesión por la Administración, que deberán ser planteadas en el ámbito del concurso de acreedores para su resolución por el Juez de lo Mercantil. En definitiva, la desestimación presunta de lo solicitado por la actora no constituye actuación administrativa impugnable como exige el art. 25.1 de la LJCA.

Tampoco existe actuación administrativa susceptible de constituir objeto del recurso contencioso-administrativo respecto a la procedencia de incluir en la lista de acreedores al Ministerio de Fomento, en sustitución de los particulares expropiados a quienes la Administración hubiera satisfecho su correspondiente justiprecio (punto b del suplico, correspondiente al punto ii, del escrito presentado ante la Administración). La formación de la lista de acreedores corresponde a la administración concursal ( art. 94 de la Ley Concursal) y las eventuales impugnaciones deben ser resueltas por el Juez del concurso por el correspondiente procedimiento incidental, siendo también competencia del mismo la determinación de la masa activa y pasiva del concurso. Por consiguiente, el criterio que la Administración pudiera tener respecto a lo planteado en su escrito por la actora, no constituye una actuación sujeta al Derecho Administrativo susceptible de impugnación ante esta Jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como exige el art. 25.1 de la LJCA, ya que no sería más que un criterio a modo de apreciación técnico jurídica, carente de toda eficacia en el ámbito propio de la relación concesional.

El recurso contencioso-administrativo ha de ser declarado inadmisible en aplicación del art. 69.1.c) de la LJCA.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA, tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Autopista Madrid Sur Concesionaria Española S.A, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de seis mil euros.