STS 184/2017, 7 de Marzo de 2017

Con fecha 28 de noviembre de 2013 el Juzgado de lo Social nº 1 de Vigo dictó sentencia , en la que se declararon probados los siguientes hechos:

Primero.- Con fecha 3 de julio de este año tuvo entrada en este Juzgado comunicación remitida por la Tesorería General de la Seguridad Social para que se determine si entre las mujeres que luego se dirá y la empresa Disvifan, S.L. existe relación laboral.

Segundo.- El día 21 de marzo de este año, previa visita efectuada el día 10 de febrero anterior a las 00'05 horas al local de la empresa Disvifan, S.L. sito en el Alto del Confurco, s/n, Ponteareas la Avenida de Camposancos, número 1, bajo, en Vigo, con denominación comercial "Club Vitiza", acompañados por funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía pertenecientes a la Brigada de Extranjería y Documentación, 2 subinspectores de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social levantaron acta de infracción por falta de alta y cotización a la Seguridad Social de las siguientes personas:

Dª. María Dolores , paraguaya, con documento de identidad NUM000 , que dijo llevar en el local unos 8 meses siendo conocida como Manuela .

Dª. Dolores , colombiana, conocida como Leocadia y con documento de identidad NUM001 .

Marisol , con D.N.I. número NUM002 , que dijo llevar en el local un año siendo conocida como Camila .

Dª. María Luisa , brasileña, con documento de identidad NUM003 , que dijo llevar en el local 5 meses siendo conocida como María Esther .

Dª. Delfina , paraguaya, con documento de identidad NUM004 , conocida en el local como Estibaliz y que manifestó que llevaba un año.

Dª. Matilde , con D.N.I. número NUM005 , que llevaba unos meses en el local.

Dª. María Milagros , paraguaya, con documento de identidad NUM006 , que llevaba en el local 2 días y que era conocida como Santiaga .

Dª. Elisabeth , paraguaya, con documento de identidad NUM007 , que dijo llevar en el local dos meses siendo conocida como Carmela .

Dª. Milagrosa , nigeriana, con documento de identidad NUM008 , que llevaba en el local desde el día 8 de febrero siendo conocida como Paulina .

María Rosario , rumana, con documento de identidad NUM009 , que dijo llevar en el local dos meses, siendo conocida como Begoña .

Dª. Enma , brasileña con documento de identidad NUM010 , que lleva en el local 3 semanas siendo conocida como Modesta .

Dª. Ofelia , brasileña, con documento de identidad NUM011 , que dijo llevar en el local 3 semanas siendo conocida como Agueda .

Aida , colombiana, con documento de identidad NUM012 , que llevaba un mes en el local en el que era conocida como Gracia .

Tercero.- Las mujeres citadas en el hecho anterior no cumplían un horario, disponían de taquillas en el local e incitaban a los clientes a tomar consumiciones en la parte baja del local, consumiciones de las que ellas se llevaban un porcentaje y otro la titularidad del local.

El local disponía en la planta superior de 24 habitaciones en las que las referidas mujeres ejercían la prostitución cuando los clientes del local subían con ellas a tal fin, facilitándoles la empresa un kit higiénico (sábanas, preservativos, etc.) por un precio de 10 euros.

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En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva:

Que acogiendo la excepción de falta de legitimación activa y sin entrar en el fondo del asunto, debo desestimar y desestimo en la instancia la demanda de oficio interpuesta por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la empresa Disvifan, S.L. a fin de que se determine si existe o no relación laboral entre la misma y las siguientes mujeres: Dª. María Dolores , Dª. Dolores , Dª. Marisol , Dª. María Luisa , Dª. Delfina , Dª. Matilde , Dª. María Milagros , Dª. Elisabeth , Dª. Milagrosa , Dª María Rosario , Dª. Enma , Dª Ofelia y Dª Aida .

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La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, la cual dictó sentencia en fecha 3 de julio de 2015 , en la que consta el siguiente fallo:

Que desestimando el recurso de suplicación interpuesto por la letrada de la administración de la Seguridad Social en nombre y representación de la TGSS, contra la sentencia de fecha veintiocho de noviembre de dos mil trece dictada por el juzgado de lo social nº 1 de los de Vigo en los autos nº 749/2013 seguidos a instancia de la Tesorería general de la Seguridad Social contra Dª. María Dolores , Dª. Dolores , Dª. Marisol , Dª. María Luisa , Dª. Delfina , Dª. Matilde , Dª. María Milagros , Dª. Elisabeth , Dª Milagrosa , Dª. María Rosario , Dª Enma , Dª Ofelia y Dª Aida .

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Por la representación de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina ante la misma Sala de suplicación.

A los efectos de sostener la concurrencia de la contradicción exigida por el art. 219.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS ), la recurrente propone, como sentencia de contraste, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria de 22 de mayo de 2013, (rollo. 338/2013 ).

Por providencia de esta Sala de fecha 18 de abril de 2016 se admitió a trámite el presente recurso y se dio traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días .

Evacuado el indicado traslado sin que se formulara impugnación, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal que emitió informe en el sentido de considerar el recurso improcedente.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 1 de marzo de 2017, fecha en que tuvo lugar.

1. La sentencia recurrida, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia confirma la sentencia del Juzgado de lo Social nº 1 de los de Vigo que había rechazado la demanda de la TGSS en procedimiento de oficio, seguido para la declaración de la laboralidad de la relación entre la empresa demandada y las trece personas codemandadas.

2. Las actuaciones tienen origen en la visita que la Inspección de Trabajo (ITSS) y de la Brigada de Extranjería y Documentación del Cuerpo Nacional de Policía efectuó el 10 de febrero de 2013 a las instalaciones de la mercantil demandada (denominadas "Club Vitiza"), a raíz de la cual se levantó acta de infracción por falta de alta y de cotización a la Seguridad Social en relación con las codemandadas, todas ellas de sexo femenino y de diversas nacionalidades. Su actividad consistía, según declara probado la sentencia del Juzgado de instancia, en incitar a los clientes a la consumición con obtención de un porcentaje, ejerciendo asimismo la prostitución en la parte alta del local.

3. Es la TGSS la que, en la tramitación del expediente sancionador, promueve la demanda de oficio. Mas sostuvo el Magistrado "a quo" que la TGSS no podía ser considerada como la autoridad laboral a la que se refiere el art. 148 d) LRJS y que, en consecuencia, carecía de legitimación para interponer la demanda, lo que provocó que dejara imprejuzgada la acción.

   La Sala de suplicación comparte tal criterio y reitera los argumentos que ya había expresado en otra sentencia suya anterior (de 28 de enero de 2015).

4. La TGSS acude ahora a la casación para unificación de doctrina y, a los efectos de acreditar la contradicción exigida por el art. 219.1 LRJS , aporta, como sentencia de contraste, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas), de 22 de mayo de 2013 (rollo 338/2013 ).

   En dicha sentencia referencial se planteó también la cuestión de la legitimación de la TGSS para promover el procedimiento de oficio. Se trataba allí también de la demanda de oficio presentada a raíz de la actuación de la ITSS y se daba igualmente la circunstancia de que el Juzgado de origen absolvió en la instancia por falta de legitimación activa de la TGSS, siendo por ello que, en lo que aquí nos concierne, éste sea el núcleo de la decisión de la sentencia de suplicación de la Sala de Las Palmas. El fallo de ésta es diametralmente opuesto al de la sentencia aquí recurrida, pues rechaza la excepción de falta de legitimación activa de la TGSS y dicta sentencia que resuelve el fondo del asunto.

   Concurre, por tanto, la contradicción que el precepto citado exige como presupuesto básico para que por esta Sala IV del Tribunal Supremo se lleve a cabo la función unificadora que tiene atribuida y que constituye el objeto de este tipo de recurso.

1. El recurso denuncia la infracción de los arts. 148 d) LRJS , 31.2 y 4 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS ), 48 del RDLeg. 5/2000, de infracciones y sanciones del orden social (LISOS) y 4.1, 18 bis y 19 RD 928/1998.

2. La cuestión así suscitada resulta idéntica a la que se plantea en los recursos de casación para unificación de doctrina 2958/2015, 3476/2015, 3519/2015 y 364/2016, cuya deliberación y votación se ha desarrollado en la misma fecha.

3. Recordemos que en no pocas ocasiones la actividad de la Administración en las materias a las que se refiere el art. 3 f) LRJS -excluidas de la competencia de los jueces y tribunales de lo Social- está condicionada, no obstante, a la necesidad de una previa declaración de la existencia de la relación laboral, lo que sí corresponde a la competencia del orden social de la jurisdicción. Por ello, ante la impugnación del acta de infracción o de liquidación por discutirse la naturaleza laboral del vínculo jurídico sobre el que ha actuado la ITSS, la autoridad laboral viene obligada a acudir a dicho orden social por medio del procedimiento de oficio ( STS/4ª de 1 diciembre 2003 -rcud. 4595/2002 - y 3 marzo 2004 -rcud. 4683/2002-). Habida cuenta de que la vigente regulación ha fijado la competencia del orden social para conocer de las resoluciones administrativas sancionadoras, el art. 148.d) limita su ámbito aplicativo a las actas de infracción o de liquidación relativas «a las materias de Seguridad Social excluidas del conocimiento del orden social en la letra f) del artículo 3», esto es, a las actas de infracción o de liquidación vinculadas a la liquidación de cuotas y a los actos de gestión recaudatoria.

   En este tipo de procesos, tradicionalmente se ha venido entendiendo que cuando la actual LRJS (con anterioridad la LPL) se refiere a la autoridad laboral, ésta es el órgano administrativo encargado de ejercer la potestad sancionadora puesto que su objeto se circunscribe a determinar si ha existido o no una relación laboral, y tal decisión tiene como efecto único determinar el alcance de las obligaciones de alta, cotización y liquidación y así establecer el presupuesto de la imposición de la sanción que se propone en el acta de infracción o de liquidación impugnada por la empresa, configurándose, de esta forma, una especie de prejudicialidad devolutiva respecto de la decisión a adoptar en el seno del procedimiento administrativo sancionador. La intervención del órgano judicial social por medio de este específico y particular procedimiento tiene como objeto «anticipar a la autoridad laboral una solución que sólo puede dar la autoridad judicial a una cuestión previa para la que es ésta competente con la finalidad de que él pueda resolver con todas las garantías sobre la impugnación de naturaleza administrativa sancionadora de la que está conociendo» ( STS/4ª de 3 de marzo de 2004 -rcud. 4683/2002 -, antes citada). Consecuentemente, en este proceso de oficio no se analiza la competencia o incompetencia de la autoridad laboral para resolver el procedimiento administrativo de liquidación o sanción, ni las pretendidas irregularidades del procedimiento administrativo sancionador, ni si la conducta de la empresa es constitutiva de una infracción tipificada, ni si la empresa resulta responsable de la misma, la sanción a imponer, ni, tampoco, si la responsabilidad por esos hechos ya no es exigible ( STS/4ª de 18 julio 2011 -rcud. 133/2010 -, entre otras).

4. Siendo la imposición de sanciones una potestad que corresponde a la autoridad laboral, es ésta -la que debe imponer la sanción- la que ostenta la legitimación, no sólo para promover de oficio, a través de la oportuna comunicación, el proceso previsto en el art. 148.d) LRJS , sino además para figurar ulteriormente en dicho proceso y durante todo su desarrollo como parte principal ( STS/4ª de 5 mayo y 4 octubre 1994 -rcud. 1536/1993 y 381/1994 , respectivamente-; 17 abril y 4 y 23 julio de 1996 - rcud. 3766/1995 , 3819/1995 y 4061/1995 , respectivamente-; 31 enero , 20 marzo , 14 abril y 2 junio de 1997 - rcud. 1814/1996 , 3360/1996 , 3714/1995 y 3216/1996 , respectivamente-; 1 diciembre 2003 -rcud. 4595/2002 -; y 14 marzo 2006 -rcud. 133/2005 -). De este modo, la autoridad laboral, en cuanto defensora de un interés público que trasciende al de los particulares afectados por el mismo y que podría quedar sin defensa en el proceso si se le niega la intervención en él, debe estimarse legitimada en este tipo de procesos a todos los efectos. La autoridad laboral -entendida como la autoridad que ostenta la potestad sancionadora- es parte en el proceso que ha de seguirse y, en consecuencia, debe ser tratada como tal, notificándosele cuantas resoluciones judiciales se dicten en el mismo y, desde luego, convocándole al juicio oral, dado que le corresponde defender el interés público, evitando que quede falto de tutela, como sucedería si no pudiera intervenir en su desarrollo, no ya tanto alegando su versión de lo sucedido (que habrá quedado expuesta en la demanda), como proponiendo la prueba pertinente para tratar de acreditarla, interviniendo en la práctica de toda la que se admita y, en su caso, impugnando cuantas decisiones se adopten por los órganos judiciales en su devenir, si no fueren de su conformidad.

5. Tales consideraciones están asumidas normativamente. Así, el art. 19 del Reglamento General para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes de regulación de liquidación de cuotas a la Seguridad Social, aprobado por RD 928/1998, de 14 de mayo dispone expresamente, por lo que a la presente cuestión interesa lo siguiente: «1. Cuando el acta de infracción haya sido objeto de alegaciones por el sujeto responsable con base en alegaciones o pruebas que puedan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora, el órgano instructor podrá proponer que se formalice demanda de oficio ante la Jurisdicción de lo Social que, de formalizarse, motivará la suspensión del procedimiento con notificación al interesado.

3. Las propuestas a que se refieren los apartados anteriores contendrán los requisitos generales exigidos para las demandas de los procesos ordinarios. Si el órgano competente para resolver formulase demanda de oficio, observará en la misma los requisitos indicados acompañando copia del expediente sancionador, y suspenderá el procedimiento sancionador. Una vez recaída sentencia firme y comunicada la misma, de conformidad con el artículo 270 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , continuará la tramitación del expediente administrativo.

4. La autoridad competente, una vez se le haya notificado la firmeza de la sentencia derivada del procedimiento judicial social, ordenará que se continúe la tramitación del expediente administrativo sancionador y que el órgano instructor efectúe la correspondiente propuesta de resolución».

   La literalidad del precepto y su contexto son lo suficientemente expresivas de que la legitimación para promover la demanda en el procedimiento de oficio que prevé el art. 148 d) LRJS le corresponde, sin dudas, al órgano llamado a resolver el expediente administrativo sancionador y, en principio, no al instructor que, según el tenor literal del precepto transcrito "podrá proponer", pero no formalizar la demanda.

6. En el presente caso, nos encontramos en presencia de una acta de infracción que se ha levantado por la ITSS por falta de alta y cotización a la Seguridad Social, en base a las conductas tipificadas en el art. 22.2 LISOS , el cual califica como falta grave «no solicitar la afiliación inicial o alta de los trabajadores que se encuentren a su servicio», y en el 23.1 b) LISOS, que se refiere a «no ingresar, en el plazo y forma reglamentarios las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social». Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4.1 a ) 1º del indicado Reglamento, la imposición de estas sanciones corresponderá a la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social, quien, por tanto, estaba legitimada para interponer la demanda rectora de las presentes actuaciones.

1.- La tesis expuesta se ve reforzada por dos consideraciones añadidas.

La primera es la que se deriva el propio tenor literal del último apartado del art. 148 d) LRJS , cuando establece que la sentencia firme que ponga fin al procedimiento de oficio se comunicará a la autoridad laboral y vinculará en los extremos en ella resueltos a la autoridad laboral y a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ante los que se impugne el acta de infracción o liquidación. Parece evidente que tal vinculación sólo puede resultar predicable del órgano con competencia para resolver, pues es éste el único que puede sancionar y, por consiguiente, al mismo se refiere la norma legal cuando lo nombra con la expresión "autoridad laboral".

La segunda consideración deriva de la propia secuencia del expediente administrativo sancionador. En efecto, aun cuando la Ley no establece un plazo para presentar la comunicación que da inicio al procedimiento de oficio, es también obvio que dicha presentación puede realizarse desde que se extiende el acta de infracción o de liquidación hasta que la resolución administrativa sancionadora hubiera alcanzado firmeza en vía administrativa. Ello implica que, si la presentación de la demanda de oficio se decide una vez terminada la fase instructora -o, en otro posible supuesto, obedece a las argumentaciones y alegaciones que el presunto infractor haya esgrimido en un posible recurso de alzada-, la autoridad laboral tendría que ser necesariamente el órgano competente para resolver y no el instructor, el cual ya habría finalizado su labor.

2. - La conclusión aquí alcanzada no queda desvirtuada por el tenor literal del art. 6 del Reglamento citado, que literalmente establece que «De conformidad con lo establecido en la Ley ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social podrán proponer al Jefe de la Inspección Provincial o al Jefe de la respectiva Unidad especializada la formulación de demandas de oficio ante los Juzgados de lo Social en la forma prevista por el texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral aprobado por Real Decreto legislativo 2/1995, de 7 de abril. Si se formulase demanda, se dará cuenta al órgano competente para resolver, y se producirá la suspensión del expediente administrativo sancionador y, cuando exista, del procedimiento liquidatorio, con notificación a los interesados y al proponente, hasta tanto se dicte sentencia firme».

   Tales previsiones no pueden considerarse -en modo alguno- excluyentes de la legitimación que el art. 19.3 del mismo Reglamento otorga a la administración competente para imponer la sanción; pues, al margen de que la legitimación de esta última está suficientemente consolidada de conformidad con las consideraciones que venimos efectuando hasta ahora, lo que se infiere de las normas reglamentarias examinadas es la existencia de un régimen dual de sujetos legitimados para instar el procedimiento de oficio.

3. - En consecuencia, la doctrina correcta se encuentra en la sentencia de contraste, lo que determina que hayamos de estimar el recurso, casar y anular la sentencia recurrida y, resolviendo el debate suscitado en suplicación, estimar el recurso de dicha clase formulado por la TGSS, declarar la legitimación de la misma para la interposición de la demanda y anular la sentencia del Juzgado de origen, ordenando la reposición de las actuaciones al momento anterior a ser dictada para que, por dicho órgano jurisdiccional de instancia, se dicte otra en la que se resuelvan todas las cuestiones planteadas en el litigio.

4. De conformidad con lo establecido en el art. 235.1 LRJS , no procede la imposición de costas.