STS 523/2017, 27 de Marzo de 2017

PonenteJOSE MARIA DEL RIEGO VALLEDOR
ECLIES:TS:2017:1094
Número de Recurso2998/2015
ProcedimientoCONTENCIOSO
Número de Resolución523/2017
Fecha de Resolución27 de Marzo de 2017
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En Madrid, a 27 de marzo de 2017

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo número 2998/2015, interpuesto por el Procurador D. Antonio Álvarez-Buylla Ballesteros, en representación de la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM), con la asistencia letrada de D. Pablo Linde Puelles, contra el Real Decreto 518/2015, de 19 de junio, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática y de su Consejo General, y en el que han intervenido como partes demandadas la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, el Colegio Oficial de Ingenieros en Informática del País Vasco (COIIE), representado por la Procuradora Dª. Ascensión Peláez Díez y el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática (CCII), representado por el Procurador D. Antonio Ramón Rueda López.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM), interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de referencia, mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2015, y la Letrada de la Administración de Justicia, por diligencia de ordenación de 15 de octubre de 2015, admitió a trámite el recurso y ordenó la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO

Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente, para que formulase demanda, lo que verificó por escrito de 29 de diciembre de 2015, en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y solicitó a la Sala que dicte en su día sentencia por la que:

i) Se declaren contrarios a derecho y se anulen las disposiciones siguientes de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática y de su Consejo General:

- El apartado a) del artículo 23.

- Los apartados e) y f) del número 2 del artículo 30.

ii) Condene en costas a la Administración demandada.

Por diligencia de ordenación de 27 de enero de 2016, se tuvo por apartado de este recurso contencioso-administrativo al codemandado Colegio Oficial de Ingenieros en Informática del País Vasco (COIIE).

TERCERO

La Administración demandada presentó, en fecha 8 de febrero de 2016, escrito de contestación a la demanda, en el que se opuso a la pretensión de la parte actora, con las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, y solicitó a la Sala que desestime íntegramente las pretensiones del demandante, imponiéndole las costas del proceso.

Por diligencia de ordenación de 29 de marzo de 2016, se tuvo por caducado el trámite de contestación a la demanda del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática (CCII).

CUARTO

Se recibió el recurso a prueba, con el resultado que obra en autos y, tras los escritos de conclusiones de las representaciones de la asociación recurrente, de la Administración del Estado y del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática, se señaló para votación y fallo el día 21 de marzo de 2017, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM) interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 518/2015, de 19 de junio, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática y de su Consejo General, solicitando en su demanda que se declaren contrarios a derecho los artículos 23, letra a ) y 30.2, letras e ) y f), por suponer una intromisión en la autonomía colegial, que entra en contradicción con la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid .

SEGUNDO

La parte recurrente considera que no es conforme a derecho el artículo 23, apartado a), de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática y de su Consejo General, que establece:

Las cuotas ordinarias deberán ser aprobadas por la Asamblea General y tendrán en consideración que:

a) El Consejo General, mediante acuerdo de su Asamblea General, podrá establecer una cuota colegial anual mínima para todos los Colegios que en ningún caso será superior al 1 por ciento del salario mínimo interprofesional anual.

Indica la asociación recurrente que el precepto establece la posibilidad del Consejo General de establecer a los colegiados en cualquier Colegio una cuota colegial periódica anual mínima, sin que pueda arrogarse la competencia para establecer la cuota que deben abonar los colegiados, sino que los Colegios deben tener autonomía para fijar las cuotas a satisfacer por sus colegiados. Añade la parte recurrente que el precepto impugnado no tiene amparo en la LCP y, por el contrario, vulnera el artículo 15.2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico , y en particular la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid, que en su artículo 14, letra h ), asigna a los Colegios la función de establecer y exigir las aportaciones económicas de los colegiados.

Como primera cuestión, debemos resolver a qué aportación se refiere "la cuota colegial anual mínima" que regula el artículo 23.a) de los Estatutos Generales, pues como acabamos de indicar, la parte recurrente sostiene que el precepto se refiere a las cuotas que deben satisfacer los colegiados, mientras que la representación procesal del Consejo General, que no presentó escrito de contestación a la demanda, mantiene en su escrito de conclusiones que en ningún caso el artículo 23.a) de los Estatutos Generales establece una cuota para cada colegiado de forma individualizada, con carácter de cuota ordinaria, sino que lo que establece es la lógica y necesaria cuota anual de todos y cada uno de los miembros del Consejo General, esto es, de los Colegios profesionales.

Sin embargo, esta interpretación del Consejo General, que no es compartida por la Administración del Estado codemandada, no tiene cabida en el texto impugnado, pues sin duda alguna el artículo 23 de los Estatutos Generales se refiere, como indica su propia rúbrica, a las "cuotas ordinarias" , que según expresa con claridad el artículo 22 de los Estatutos, son las que vienen obligados a satisfacer los colegiados, junto con las cuotas extraordinarias, para el sostenimiento del Colegio.

Por tanto, no cabe confundir estas cuotas ordinarias del artículo 23 de los Estatutos Generales, que deben satisfacer los colegiados, a que se refiere este recurso, con las aportaciones económicas aprobadas por el Consejo General que deben satisfacer los Colegios -y en su caso los Consejos autonómicos- a que se refiere el artículo 27 de los Estatutos Generales, y que no han sido objeto de controversia.

Esta Sala ha señalado en sentencias de 25 de febrero de 2002 (recurso 125/1999, FD 32 º) y de 28 de septiembre de 2005 (recurso 13/2003 ), que el Consejo General no puede acordar derramas ni exigir cuotas directamente de los colegiados, pues el artículo 9.1 h) de la Ley de Colegios Profesionales les reconoce la facultad de «regular y fijar equitativamente las aportaciones de los Colegios» , de donde se infiere que no están facultados para imponer cuotas directamente a los colegiados, sin perjuicio de que puedan fijarse las aportaciones de los Colegios, dentro de las demás circunstancias que deben tenerse en cuenta para mantener la equidad, en proporción al número de dichos colegiados, pues la determinación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada colegio, por lo que su regulación no está reservada al Estado, sino que corresponde a la legislación autonómica y a la regulación colegial correspondiente.

Así pues, la fijación de las cuotas ordinarias o extraordinarias de los colegiados entra dentro de la autonomía financiera propia de cada Colegio, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia de esta Sala.

Las citas jurisprudenciales que efectúa el Abogado del Estado no son de aplicación en el presente caso, pues no se refieren a la determinación de una cuota ordinaria anual mínima como la impugnada en este recurso, sino a las cuotas de ingreso, respecto de las que existen razones particulares que justifican un régimen jurídico distinto, señaladas en la sentencia de esta Sala de 4 de febrero de 2004 (recurso 6/2002 , F.D. 13º), pues la cuota de ingreso, desde la implantación del sistema de colegiación única, no es presupuesto para el ingreso en un colegio sino en la organización colegial en su conjunto, por lo que parece justificado que revista un carácter uniforme en todo el territorio nacional, para garantizar la igualdad de condiciones de acceso a la colegiación, mientras que pertenece a la autonomía de los colegios la determinación de los distintos servicios que prestan y correlativamente los niveles de aportación, en función de la voluntad de sus integrantes.

Debemos estimar, por tanto, las alegaciones de la parte recurrente en relación con la nulidad del artículo 23.a) de los Estatutos Generales impugnados, pues la fijación por el Consejo General de una cuota ordinaria mínima anual a los colegiados carece de cobertura en la LCP , contradice al artículo 14.h) de la Ley 19/1997, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid , que encomienda a los Colegios Profesionales la función de "establecer y exigir las aportaciones económicas de los colegiados" y es contraria a la jurisprudencia de la Sala antes expuesta.

TERCERO

También solicita la parte recurrente la declaración de nulidad del artículo 30.2, apartado e), de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática y de su Consejo General, que señala que son funciones específicas del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática en el ámbito nacional: "e) Aprobar los estatutos particulares de los Colegios y sus modificaciones."

Indica la parte recurrente que aunque dicho precepto es reproducción del artículo 9.1.c) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , de Colegios Profesionales, vulnera el artículo 15.2 de la Ley 12/1983 de 14 de octubre, del Proceso Autonómico y, en el caso de la Comunidad de Madrid, la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de dicha Comunidad, que en su artículo 15.1 establece que los Colegios Profesionales elaborarán y aprobarán sus Estatutos de forma autónoma y sin más límites que los impuestos por las Leyes, añadiendo el apartado 2 del indicado precepto que los Colegios Profesionales comunicarán los Estatutos aprobados a la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Madrid, así como sus modificaciones para que, previa calificación de legalidad, sean inscritos en el Registro regulado por la citada ley y, posteriormente, publicados en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.

Señala la parte recurrente que conoce la sentencia de este Tribunal de 15 de junio de 2015 que, con cita de otras anteriores, mantuvo que era posible conciliar la norma estatal con el derecho autonómico, si bien muestra su disconformidad con dicho criterio, y estima que debe aplicarse la doctrina contenida en la sentencia de este Tribunal de 28 de septiembre de 2005 , que consideró nula la norma que otorgaba competencias al Consejo General en relación con la aprobación de los Estatutos particulares de cada colegio, por tratarse de una materia susceptible de ser regulada de forma diversa en las distintas regulaciones autonómicas.

Efectivamente, la sentencia de la Sección 6ª de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 28 de septiembre de 2005 (recurso 13/2003 ), declaro la disconformidad a derecho de la disposición del Estatuto General de los Procuradores que atribuyó al Consejo General de los Procuradores de los Tribunales la función de sancionar los Estatutos particulares aprobados por cada Colegio y sus reformas, por regular una materia susceptible de ser desarrollada de forma diversa en las distintas regulaciones autonómicas, pero dicho criterio no ha sido seguido por las sentencias posteriores dictadas por esta Sala.

La citada Sección 6ª de esta Sala, en la sentencia de 5 de octubre de 2010 (recurso 5348/2008 ), desestimó el recurso de casación interpuesto contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 18 de abril de 2008 (recurso 1271/2004 ), que había desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio de Abogados de Pontevedra contra el Acuerdo del Pleno del Consejo General de la Abogacía Española que denegó la aprobación de los Estatutos particulares de dicho Colegio, en un marco normativo similar al del presente recurso, pues los artículos 16 y 18 de la Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de Colegios Profesionales de la Comunidad Autónoma de Galicia reconocen -de forma similar a los artículos citados en la demanda de la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid- la autonomía colegial para la elaboración y aprobación de sus Estatutos, "sin más limites que los establecidos por el ordenamiento jurídico" , indicando que las normas autonómicas citadas "no desapoderan al Consejo General de su primitiva y ancestral función" de aprobar los Estatutos de los Colegios y sus reformas, que incluyen entre las funciones de los Consejos Generales los artículos 6.4 y 9.1.c) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales (LCP).

Añadía la citada sentencia, siguiendo la sentencia anterior de este Tribunal de 17 de diciembre de 2003 (recurso 483/2001) que «...aunque el Estatuto General de la Abogacía no tiene rango de ley, pues fue aprobado por Real Decreto 658/2001, de 25 de junio, el hecho de que se trate de una Norma menor, inferior a la ley, no significa que "per se" no pueda ordenar la profesión que con carácter general contempla el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales , ya que los límites de su potestad organizatoria y reglamentaria están limitados en el artículo 36 de la Constitución y en el Título II del Libro IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial en sus artículos 437 a 442; de ahí, podemos afirmar que la regulación de los Consejos y Estatutos Generales deben ser legislación básica del Estado, que es quien tiene competencia para aprobarlos.»

La sentencia de la misma Sección 6ª de esta Sala, de 13 de abril de 2011 (recurso 3208/2007 ), nuevamente en relación con las competencias del Consejo General de la Abogacía Española en la aprobación de los Estatutos particulares de los Colegios de Abogados gallegos, confirmó el criterio de la sentencia impugnada, que había señalado que no existía la pretendida antinomia entre el Estatuto General de la Abogacía Española, que atribuía al Consejo General la función de aprobar los Estatutos particulares de cada Colegio y sus reformas, y el artículo 18.1 de la Ley del Parlamento Gallego 11/2001 de Colegios Profesionales, pues se trataba de competencias distintas que se mueven en parámetros diferentes, y añadió la sentencia de este Tribunal que "cada Colegio Provincial no existe de forma aislada sino en el marco de la organización colegial española integrado en la misma. Por eso la intervención del Consejo General de la Abogacía no es porque el art. 6.4 de la Ley de Colegios Profesionales tenga o no la condición de básico sino en cuanto órgano representativo, coordinador y ejecutivo y superior de los distintos Colegios (...) En ese marco se aprueban los Estatutos particulares de cada Colegio (art. 68.g EGA) y dado que el Consejo General elabora para todos los Colegios de la misma profesión unos Estatutos Generales (art. 6 de Colegios Profesionales) que aprueba el Gobierno, es claro que el control ulterior de los Estatutos de cada Colegio corre a cargo del Consejo General de la Abogacía, que como dice el art. 6.4, los aprueba siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y el Estatuto General . Por eso el Decreto 1643/96 de Transferencias, traspasa a la Comunidad Autónoma las competencias del Estado, pero sin perjuicio de la vinculación con los respectivos Consejos Generales."

Señala la sentencia de esta Sala que citamos, con apoyo en las sentencias anteriores de 17 de diciembre de 2003 y 5 de octubre de 2010 antes referenciadas, que existe una doble fase en la elaboración y aprobación de los Estatutos colegiales, atribuida la primera a la competencia del Consejo General de la Abogacía española y la segunda a la Xunta de Galicia, en la que no puede apreciarse la infracción invocada, por la razón ya expresada de que las normas que regulan el Estatuto de la Abogacía y las reguladoras de la competencia autonómica se mueven en planos distintos y tienen distinta finalidad, resultando conciliables en el sentido interpretativo indicado.

A las sentencias que acabamos de citar puede sumarse la de 5 de diciembre de 2012 (recurso 5368/2010), nuevamente de la Sección 6 ª de esta Sala, que no puso en duda (FD 3º) que al Consejo General le corresponde la aprobación de los Estatutos particulares de los Colegios, esta vez en relación con el Colegio de Abogados de la Comunidad Autónoma de Murcia, cuya Ley de 6/1999, de 4 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia mantiene similar regulación a la de la Comunidad de Madrid en materia de aprobación de los Estatutos de los Colegios Profesionales,.

Este mismo criterio ha sido mantenido en otras dos sentencias de la Sección 6ª de esta Sala, de 9 de junio de 2014 (recurso 5387/2011 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 5388/2011 ), en las que si bien se apreciaba la concurrencia de una causa de inadmisión de los recursos por carencia de fundamento, se descartaba la viabilidad de las alegaciones de las partes recurrentes, similares a la que ahora examinamos, por los razonamientos relativos a la naturaleza bifásica del procedimiento de aprobación de los Estatutos particulares del Colegio, recordando la jurisprudencia de la Sala que distingue dos fases diferenciadas en este procedimiento, una primera fase de elaboración de los Estatutos por el órgano colegial y su posterior aprobación por el Consejo General de que se trate, y una segunda fase de aprobación por la Comunidad Autónoma

Esta línea jurisprudencial fue seguida por la sentencia de esta Sala (también Sección 6º) de 15 de junio de 2015 (recurso 81/2015 ), citada por la parte recurrente en su demanda y por el Abogado del Estado en su contestación, que insistió en que la aprobación de los Estatutos particulares de un Colegio está sujeta a un procedimiento bifásico o complejo, con una primera fase corporativa o colegial, que comprende la elaboración de los Estatutos por el Colegio y su aprobación por el Consejo General, en los términos previstos por el artículo 6.4 de la LCP , y una ulterior fase gubernativa, de control por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, que comprende la calificación de la legalidad por dicho órgano autonómico, de la que surge el acto jurídico de contenido normativo, para cuya eficacia es preciso la publicación de los Estatutos en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.

Estimamos por tanto, de conformidad con los precedentes pronunciamientos de esta Sala que hemos examinado, que es posible conciliar en el marco jurídico vigente la norma autonómica con la aprobación del Consejo General, pues la norma autonómica a que se refiere este recurso -el artículo 15.5 de la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid - atribuye a los Colegio Profesionales la elaboración y aprobación de sus Estatutos de forma autónoma "sin más límites que los interpuestos por las Leyes" , y del artículo 9.1.c) de la LCP resulta necesaria la aprobación por el Consejo General, en los términos que resultan del artículo 6.4 del mismo texto legal ("siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el Estatuto General" ), de forma que cumplida esa fase colegial o corporativa de elaboración de los Estatutos por el Colegio y aprobación por el Consejo General, en los términos contemplados por el artículo 6.4 de la LCP , se abre la fase gubernativa o autonómica, en la que corresponde al órgano competente de la Comunidad de Madrid calificar la legalidad de los Estatutos y, en su caso, acordar su inscripción en el Registro de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid y su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.

La parte recurrente también plantea la nulidad del apartado del apartado f) del artículo 30.2 de los Estatutos, que asigna al Consejo General en el ámbito nacional la función específica de "visar los reglamentos de régimen interior de los Colegios" , en los mismos términos expuestos en relación con la aprobación de los Estatutos, por lo que estimamos aplicables ahora nuestros anteriores razonamientos en relación con dicha cuestión, con la indicación de que la función de visar los reglamentos de régimen interior de los Colegios está expresamente reconocida a los Consejos Generales por el artículo 9.1.c) de la LCP .

De acuerdo con lo anterior, rechazamos las alegaciones de la parte recurrente sobre la disconformidad a derecho de los apartados e) y f) del artículo 30.2 de los Estatutos Generales impugnados.

CUARTO

Según dispone el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , al estimarse en parte el recurso contencioso administrativo, no procede la imposición de costas.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido ESTIMAR en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM), contra el Real Decreto 518/2015, de 19 de junio, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingeniería en Informática y de su Consejo General, declarando la nulidad del apartado a) del artículo 23 de los indicados Estatutos Generales, y desestimando el recurso en todo lo demás. Sin imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Pedro Jose Yague Gil D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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