STS, 9 de Julio de 2009

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 348/2002, interpuesto por la Asociación de Vecinos de Boria contra la Resolución de la Comisión Regional de Urbanismo, de 26 de junio de 2001, que aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector 4 del Polígono norte de San Vicente de la Barquera, y contra la desestimación del recurso de alzada.

La Sentencia de 22 de octubre que se recurre acuerda en el fallo lo siguiente:

Viñuela en nombre y representación de la ASOCIACION DE VECINOS DE BORIA contra la Resolución de la Comisión Regional de Urbanismo de fecha 26 de junio de 2001 por la que se aprueba definitivamente el Plan Parcial del Sector Cuatro del Polígono Norte de San Vicente de la Barquera y contra la Resolución del Consejo de Gobierno de Cantabria de 5 de marzo de 2002 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra aquélla. Que debemos declarar y declaramos la nulidad de la resolución recurrida, por ser contraria al ordenamiento jurídico, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición>>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan diversos motivos de casación por los cauces procesales que establece el artículo 88.1 . c) y d) de la LJCA.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 26 de mayo de

2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó Sentencia, el 22 de octubre de 2004 (aclarada mediante auto de 11 de noviembre de 2004 ), en el recurso contencioso administrativo número 348/2002, interpuesto por la Asociación de Vecinos de Boria contra la Resolución de la Comisión Regional de Urbanismo, de 26 de junio de 2001, que aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector 4 del Polígono norte de San Vicente de la Barquera, y contra la desestimación del recurso de alzada.

La sentencia impugnada estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación de Vecinos de Boria y anula la aprobación del citado Plan Parcial impugnado. La razón de decidir que se expresa en la sentencia para concluir en la nulidad del Plan Parcial del Sector 4 del Polígono norte de San Vicente de la Barquera, es la falta de cobertura normativa del indicado plan parcial que se recurre, toda vez que las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera habían sido anuladas mediante sentencia, de 20 de octubre de 2001, dictada por la misma Sala de instancia. Sentencia que ha sido confirmada en casación por esta Sala, mediante la sentencia de 7 de junio de 2004 dictada en el recurso de casación nº 392/2002 .

En el fundamento tercero de la sentencia aquí impugnada, se declara que el procedimiento 322/00 se ejercitó un recurso directo contra la revisión de las NNSS de San Vicente de la Barquera con las posibilidades edificatorias consiguientes, ahora materializadas a través de sucesivos instrumentos de ejecución del planeamiento, procedimiento que culminó con una sentencia estimatoria y en el que la Sala, con plenitud de conocimiento, abordó todos los problemas suscitados por dicha modificación de la normativa urbanística y cuyo fallo fue confirmados por el Tribunal Supremo. (...) En la medida en que el actual proceso aborda idéntico problema pero desde una perspectiva distinta, cuestionándose la legalidad de un Plan Parcial adoptado y permitido por la previa existencia de la modificación anulada, de tal forma que si en aquel se planteó directamente la adecuación a Derecho de la revisión de las NNSS, en éste se está discutiendo sobre la legalidad de un acto de aplicación y ejecución del mismo, la declaración firme por Sentencia de la nulidad del primero debe necesariamente acarrear la nulidad del instrumento de planeamiento ahora impugnado, ya que no es sino una norma de desarrollo y aplicación de la Revisión de las NNSS. (...) CUARTO: Sentado lo anterior debemos resolver el recurso desde la perspectiva que anteriormente hemos indicado. Como quiera que la Sala estimó el anterior recurso no por motivos puramente formales, sino por motivos de fondo, lo que, de acuerdo con la más reciente doctrina del Tribunal Supremo no cabe considerar como una causa de nulidad de carácter procedimental o formal, sino que afecta directamente a la entraña de las NNSS no cabría oponer la objeción relativa a la imposibilidad de alegar motivos meramente formales como fundamento del recurso indirecto, ya que si decimos que eran de carácter sustancial y material los que se invocaron en aquel recurso, los mismos deben ser reproducidos para estimar este recurso contra un acto de ejecución de las NNSS>>.

El recurso de casación deducido por la representación del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera se construye sobre dos motivos esgrimidos por el cauce procesal de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la LJCA. En el primero , se aduce un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia que se concreta en la falta de motivación de la sentencia recurrida. Y, en el segundo, se denuncia la infracción de los artículos 72 y 73 de la LJCA sobre los efectos de las sentencias firmes que anulan una disposición general.

El recurso de casación interpuesto por la representación de "Consulting La Velles, S.L." se sustenta sobre tres motivos de casación, invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En el primero , se denuncia la vulneración del artículo 72.2 de la LJCA. En el segundo , la infracción del artículo 18, apartados 1 y 2, de la LOPJ. Y, en fin, en el tercero se señala al "artículo 24" de la CE como vulnerado por la sentencia, suponemos que se refiere al apartado 1 de dicho precepto por la referencia que se hace en el motivo a la tutela judicial efectiva. Todos los motivos invocados pivotan sobre la misma cuestión relativa a los efectos que la Sentencia de 7 de junio de 2004, dictada por esta Sala en el recurso de casación nº 392/2002, tiene sobre la sentencia que se impugna.

Por último, el recurso de casación que interpone la representación de la Junta de Compensación Polígono Norte Sector 4 de San Vicente de la Barquera se fundamenta sobre tres motivos, deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA. En el primero , se denuncia la infracción del artículo 72.2 de la citada Ley Jurisdiccional. En el segundo , del artículo 73 de la misma Ley. Y, en el tercero , no se hace cita de normas infringidas y solo parece fundarse en el principio de conservación.

Los términos en los aparece planteado el debate procesal, a tenor de los motivos expuestos por las tres partes recurrentes, nos impone seguir un orden lógico en su análisis, que comenzará con la falta de motivación invocada por el Ayuntamiento recurrente, continuará con los demás motivos invocados por los recurrentes que se sustentan esencialmente sobre la infracción de los artículos 72 y 73 de la LJCA , con argumentos similares, y, en fin, concluiremos con la referencia a la tutela judicial efectiva que se nos alega también como derecho fundamental infringido.

El quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia del artículo

88.1.c) de la LJCA , por la falta de motivación de la misma, ha de ser desestimado, pues la lectura de la sentencia pone de relieve cuales son las razones que llevan a la Sala de instancia a estimar el recurso contencioso administrativo. Así es, en los fundamentos jurídicos, concretamente en el tercero y cuarto, y también en el quinto respeto del alcance de la estimación de un motivo en casación, se exterioriza la razón de decidir, en virtud de la cual se llega a la conclusión que se expresa en el fallo, de estimar el recurso.

Fundamenta el Ayuntamiento recurrente esta falta de motivación en que la Sala de instancia no puede anular el plan parcial impugnado basándose en la nulidad ya acordada por sentencia firme de las Normas Subsidiarias anteriores, porque "siendo motivos de carácter sustancial y material lo que se invocaron en aquel recurso, debiendo ser reproducidos para estimar este recurso contra un acto de ejecución de las NNSS, no es menos ciertos que la reproducción no se lleva a efecto".

Cuando así se razona se atiende a criterios formales y no materiales en la configuración y naturaleza de la motivación de las sentencias y en todo caso ajenos a esta exigencia, que desde luego no exige que cuando se anula una norma de inferior rango, como es un plan parcial, por haber sido anulado otra de rango superior, como las normas subsidiarias que le prestaban cobertura, haya necesariamente que transcribir en la sentencia de anulación del plan parcial lo que ya se razonó para la anulación de la normas subsidiarias. Y esto es así, porque las razones que llevan a la Sala de instancia a anular ahora el plan parcial no son las que se expresaron en la sentencia anterior, donde se enjuiciaba la legalidad de las Normas Subsidiarias, sino que se concretan en la aplicación elemental del principio de jerarquía normativa que impide que una norma inferior en la escala normativa pueda subsistir cuando la norma que le presta cobertura ha sido antes anulada. Siendo cuestión distinta, y en todo caso ajena a la falta de motivación invocada, la disconformidad del Ayuntamiento recurrente con lo razonado en la sentencia.

Téngase en cuenta que exigencia de la motivación de las sentencias, recogida en el artículo 120.3, en relación con el 24.1, de la CE , se justifica en la necesidad de expresar los criterios de la decisión que revelen, en primer lugar, el sometimiento del Juez o Tribunal al imperio de la Ley; que permitan, en segundo lugar, el conocimiento por las partes procesales de las razones en que se sustenta lo acordado para su posible impugnación; y, en fin, en tercer lugar es el indicador fiable para analizar la corrección jurídica de una decisión judicial en vía de recurso.

Los demás motivos invocados, el segundo del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, el primero y segundo de "Consulting La Velles, S.L.", y los tres motivos invocados por la Junta de Compensación Polígono Norte Sector 4 de San Vicente de la Barquera, se sustentan esencialmente sobre la infracción de los artículos 72 y 73 de la LJCA .

Debemos comenzar señalando que la nulidad, acordada mediante sentencia firme, de las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera determina la imposibilidad de aprobar planes de desarrollo, inferiores en la gradación jerárquica de los instrumentos de planeamiento, como sucede con el plan parcial impugnado en la instancia, que pretendan ampararse en aquella regulación, pues el mismo queda ayuno de cobertura normativa. En este sentido, nos hemos pronunciado en Sentencias de 25 de septiembre de 1999 (recurso de casación nº 4758/1996), 11 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 3357/2000), y 23 de marzo de 2004 (recurso de casación nº 5449/2001 ), entre otras.

Téngase en cuenta que los límites esenciales del ejercicio de la potestad reglamentaria, del que son expresión los instrumentos de planeamiento, demandan, por lo que hace al caso, la estricta observancia al principio de jerarquía normativa, ex artículo 9.3 de la Constitución. De modo que nuestro ordenamiento jurídico, como todo sistema normativo, ha de prever los mecanismos precisos que impidan regulaciones contradictorias, y para ello lo propio precisamente de cualquier sistema de normas es la previsión de reglas que nos indiquen el modo de solución que, en este caso, encuentra remedio en el principio de jerarquía normativa. Principio que ya fue enunciado en el ámbito urbanístico por el artículo 13.1 del TR de la Ley del Suelo de 1976 que indicaba que no podrán redactarse Planes Parciales, sin Plan General previo o Normas Subsidiarias, añadiendo que "en ningún caso" podrán modificarse las determinaciones del citado planeamiento general.

Respecto de la infracción de los artículos 72 y 73 de la LJCA , debemos señalar que los efectos de las sentencias estimatorias, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 72 de la LJCA , son diferentes según se trate de sentencias que acogen pretensiones de anulación o de plena jurisdicción. La divergencia de efectos se concreta en los apartados 2 y 3 del citado artículo 72 de la LJCA .

En el caso de las sentencias estimatorias de anulación --como es el caso de la de 20 de octubre de

2001, confirmada en casación por la de esta Sala de 7 de junio de 2004 -- "la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las partes afectadas" (inciso primero del artículo 72.2 LJCA ). Y lo cierto es que aunque el concepto de "partes afectadas" es más amplio que el de "partes" o "partes procesales", según se expuso con detalle en la STS de 7 de junio de 2005 (recurso de casación nº 2492/2003 ), sin embargo aún partiendo de tal coincidencia advertimos que el recurso contencioso administrativo que concluyó mediante la citada sentencia de 20 de octubre de 2001 fue parte en el proceso el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, de modo que respecto de este la sentencia produce efectos desde que se dicta, sin que sea preciso la aplicación del segundo inciso relativa a los "efectos generales" anudados a la publicación del fallo. De modo que sin necesidad de adentrarnos en la cuestión suscitada sobre la publicación del fallo, los efectos de la sentencia ya alcanzaban al Ayuntamiento recurrente.

Pero es que, además, como reconoce la mercantil recurrente "Consulting La Vellès, S.L.", la publicación se llevó a cabo en el Boletín Oficial de la Cantabria nº 195, aunque no el día 17 de octubre de 2004, sino el jueves día 7 de octubre del mismo año. Por lo que el alegato relativo a que la publicación era incompleta pues no comprendía la publicación del fallo de la sentencia dictada en casación no puede ser compartido por esta Sala. Consta en la publicación el fallo acordado por la sentencia de 20 de octubre de 2001 dictada por la Sala de instancia, a lo que se añade que "ha adquirido firmeza en virtud de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2004 " que resolvió el recurso de casación nº 392/2002. De manera que se ha publicado el fallo de la sentencia de anulación, que se transcribe en la publicación, y se expresa la circunstancia por la que es firme, al haber declarado este Tribunal Supremo que no ha lugar al recurso de casación, por lo que se han cumplido las exigencias que para que este tipo de sentencias tenga efectos generales impone el artículo 72.2 de la LJCA . Repárese que el expresado artículo 72.2 no se refiere a la publicación del fallo de la sentencia que hace que la anulación sea firme, sino que se refiere a las "sentencias firmes que anulen una disposición general", y la única sentencia que anula una disposición general es la dictada por el Tribunal "a quo", la dictada en casación, cuando declara no haber lugar al recurso, añade únicamente el requisito de la firmeza.

No obsta a lo expuesto que la también citada sentencia de 7 de junio de 2004, dictada en el recurso de casación nº 392/2002 , tenga además de la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera y del Gobierno de Cantabria, un pronunciamiento estimatorio respecto de un motivo del recurso de casación interpuesto por la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación Polígono de Santa María de San Vicente y desestimatorio del recurso contencioso administrativo. Y decimos esto porque la propia sentencia en el fundamento decimosegundo establece el alcance de tal estimación, al señalar que aunque la estimación de dicho motivo --referido a que no puede condicionarse la aprobación de un instrumento de ordenación a la previa aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales (PORN)-- da lugar a casar la sentencia en dicho extremo " aunque en cuanto al fondo haya de mantenerse la nulidad de las Normas Subsidiarias del Planeamiento de que trae causa este proceso, al haberse desestimado los motivos de casación en los que se atacaban los restantes motivos de nulidad apreciados por la Sala de instancia ". Añadiendo que " no obstante lo cual, el pronunciamiento de esta Sala no es irrelevante pues despeja la duda respecto a la posibilidad de que, aunque no se haya aprobado un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para el Parque Natural de Oyambre, pueden aprobarse unas nuevas Normas Subsidiarias de Planeamiento para el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera ".

De modo que resulta evidente, pues no reviste el fallo la complejidad que se invoca, que la nulidad de la disposición general -- Normas Subsidiarias-- es inmune y extraña a la limitada estimación de dicho motivo, y acorde con tales razones la sentencia recurrida explica su alcance en el fundamento quinto.

No está de más recordar a estos efectos que la publicación de la anulación de una disposición general pretende, por elementales razones de seguridad jurídica, dar la misma difusión a la anulación de una norma que a su aprobación. Sin que la publicación pueda extenderse, como se sugiere, al texto íntegro de la sentencia porque la norma legal lo limita al "fallo". Y, por otro lado, la alusión del artículo 72.2 de la LJCA a los "preceptos anulados" resulta irrelevante en este caso pues la anulación ha sido completa y general de las Normas Subsidiarias aprobadas como se desprende claramente de la publicación del fallo de la misma.

Y, en fin, el artículo 73 de la LJCA se refiere a sentencias firmes, que obviamente no es el caso de la ahora impugnada, ni tampoco la excepción aplicable al régimen sancionador.

Por lo demás, la lesión a la tutela judicial efectiva que se hace en el último motivo alegado por la mercantil "Consulting, La Velles, S.L." parece denunciar un defecto de motivación de la sentencia, al señalar que "nos es imposible ver como la sentencia aquí combatida llega a la conclusión de que la anulación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento la nulidad automática del Plan Parcial". Cuando lo cierto es que, como señalamos en el fundamento tercero anterior, la sentencia acuerda dicha nulidad por aplicación del principio de jerarquía normativa cuando declara, en el fundamento tercero, que "la declaración firme por sentencia de la nulidad del primero debe necesariamente acarrear la nulidad del instrumento de planeamiento ahora impugnado, ya que no es sino una norma de desarrollo y aplicación de las Revisión de las NNSS".

Por cuanto antecede, procede la desestimación de los motivos invocados, lo que determina que no haya lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Si bien no procede hacer uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , al no haberse personado ninguna parte recurrida .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.