STS, 7 de Junio de 2004
| Ponente | Ricardo Enríquez Sancho |
| ECLI | ES:TS:2004:3924 |
| Número de Recurso | 392/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 7 de Junio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Junio de dos mil cuatro.
VISTO los recursos de casación, que ante Nos penden interpuestos por el Gobierno de Cantabria, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, por el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, representado por la Procuradora Dª Lydia Leiva Cavero, y por la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa Marina de San Vicente de la Barquera, representada por la Procuradora Dª Isabel Julia Corujo, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de fecha 20 de octubre de 2001, sobre acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera, habiendo comparecido como parte recurrida la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), representada por el Procurador D Fernando Pérez Cruz.
Por acuerdo de 27 de mayo de 1999 la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera.
Contra la anterior resolución se interpuso por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria ARCA recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria con el nº 322/2000, en el que recayó sentencia de fecha 20 de octubre de 2001, por la que se estimaba el recurso interpuesto y se anulaban las normas subsidiarias de planeamiento en él impugnadas.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 26 de mayo de 2004, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
El acto de que trae causa este proceso es el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, de 27 de mayo de 1999, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera. Contra dicho acuerdo interpuso recurso contencioso administrativo la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), que lo estimó por sentencia de 20 de octubre de 2001. Contra dicha sentencia han interpuesto recurso de casación el Gobierno de Cantabria, el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera y la Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación del Polígono de Santa Marina de San Vicente de la Barquera.
La sentencia de instancia anuló el citado acuerdo de aprobación de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera por la concurrencia de los siguientes motivos: 1º Por no existir previamente aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre, siendo así que el municipio de San Vicente de la Barquera se encuentra incluido dentro de los límites de dicho parque natural. 2º Por no ajustarse las Normas Subsidiarias aprobadas a los usos establecidos por la Ley de Cantabria 4/1988, de 26 de octubre, por la que se declara el Parque Natural de Oyambre. 3ª Por carecer de la Memoria Económico Financiera. 4º Por no respetar la necesidad de mantener un corredor ecológico entre las poblaciones de Cardeo, Riboria y Valles de 150 metros de anchura en suelo no urbanizable de protección. 5º Por infringir las determinaciones relativas al Polígono de San Vicente Sur las limitaciones resultantes del artículo 30 de la Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio (LC). En relación a estos motivos de nulidad deben examinarse los motivos de casación formulados por las distintas partes recurrentes, todos articulados por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
En su primer motivo de casación, el Gobierno de Cantabria invoca el artículo 9.3 de la Constitución que, a su juicio, ha sido infringido por la sentencia de instancia al aplicar retroactivamente la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN). Alega que no se puede exigir la redacción de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para el Parque Natural de Oyambre, tal como exige el artículo 15 LCEN, porque la ley que crea este parque natural es anterior a la LCEN. Desde el punto de vista de la retroactividad de las normas, que es lo que se plantea en este motivo de casación, es claro que ninguna objeción cabe hacer a la sentencia de instancia que aplica la LCEN a unas disposiciones aprobadas mas de diez años después de la entrada en vigor de aquélla.
El segundo motivo de casación del Gobierno de Cantabria debe ser desestimado porque en él se refiere a algo que no ha sido objeto de debate en este proceso sino en otro distinto. La parte recurrente insiste en la idoneidad de redactar un Plan Especial para ordenar la zona periférica de protección agrícola ganadera de Oyambre, pero no explica la relación que ese plan pudiera tener con lo que aquí discute. Cabe añadir, por otra parte, que aquel plan especial fue anulado por sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 23 y 30 de junio, 16 y 19 de diciembre de 2003 y que los recursos de casación que contra ellas interpuso el Gobierno de Cantabria fueron desestimados por sentencias de esta Sala de 30 de mayo, 11, 13, 16 y 19 de diciembre de 2003.
En su tercer motivo de casación, el Gobierno de Cantabria alega que la sentencia recurrida infringe el artículo 9.3 de la Constitución, por vulneración de los principios de jerarquía normativa y publicidad de las normas. Este motivo coincide con el segundo de los articulados por el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera y también con el segundo de los opuestos por la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa Marina de San Vicente de la Barquera. Todos ellos cuestionan que la sentencia de instancia haya acudido para contrastar la zonificación establecida en las Normas Subsidiarias de Planeamiento impugnadas por ARCA con la Ley de Cantabria 4/1988, de creación del Parque Natural de Oyambre a un plano publicado por la Diputación Regional de Cantabria en el que se representaban las tres zonas de protección establecidas en la Ley de Cantabria 4/1988, de 26 de octubre, zona de protección litoral, zona de protección forestal y zona de protección agrícola ganadera. Es cierto que la citada ley solo describe los límites exteriores del Parque Natural de Oyambre pero no los de las citadas zonas de protección, pero de ello no puede deducirse que esas áreas queden sin protección. El artículo 2 de la Ley 4/1988 define con la suficiente precisión los elementos determinantes de las respectivas calificaciones, de modo que, en relación a ese controvertido plano publicado por la Diputación de Cantabria lo relevante para la decisión no es tanto la forma de su publicación como si la zonificación que en él aparece se ajusta a la caracterización establecida en la Ley 4/1988, porque, aunque no existiese ese plano, el régimen de protección derivado de la Ley 4/1988 habría de imponerse a todo el territorio que, de acuerdo con lo establecido en su artículo 2, merecería la consideración de zona de protección litoral, zona de protección forestal o zona de protección agrícola ganadera.
En el cuarto motivo de casación del Gobierno de Cantabria, quinto del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera y tercero de la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa Marina de San Vicente de la Barquera, se invoca como infringido por la sentencia de instancia el artículo 97 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico del que, a su juicio, resulta que el Estudio Económico Financiero no es un documento que necesariamente forme parte de las Normas Subsidiarias de Planeamiento hasta el punto de que, como sostiene la sentencia recurrida, su ausencia determine la nulidad de aquellas. Este motivo de casación no puede prosperar. Tal como hemos declarado en sentencias de 15 de enero y 23 de febrero de 2000, siguiendo la doctrina sentada en la sentencia de 21 de enero de 1992, la falta de una expresa mención al Estudio Económico Financiero en el artículo 71 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, entre los documentos que deben componer las Normas Subsidiarias de Planeamiento, no significa que no sea necesario cuando así resulte de las determinaciones adoptadas. El citado precepto no contiene una enumeración taxativa de los documentos que integran las Normas Complementadas y Subsidiarias de Planeamiento sino que, teniendo en cuenta que su contenido no es siempre el mismo, se limita a advertir que "se compondrán de los documentos necesarios para justificar las determinaciones y extremos que comprendan y las función para la que se dicten", por lo que si se trata de normas que, como en este caso, cumplen la función de un plan general han de comprender todos los documentos que se exigen para estos, entre ellos la existencia de un estudio económico financiero, que justifique la racional posibilidad de implantar en la práctica las previsiones que se establecen.
Finalmente, en cuanto a la necesidad de respetar la existencia de un corredor ecológico de 125 metros de anchura entre los núcleos de Cordeo, Riboria y Valles, de suelo no urbanizable de protección agrícola ganadera, que no ha sido observada por las Normas en cuestión, que sólo han reservado con esa finalidad una franja de suelo de 50 metros de ancho, clasificada como suelo no urbanizable genérico, el Gobierno de Cantabria alega que la Sala de instancia ha infringido el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), porque se trata de un error material, por lo que la sentencia no debió anular dichas normas por esta causa sino ordenar la rectificación del error padecido. Se trata de una cuestión nueva que no fue suscitada adecuadamente ante la Sala de instancia. Si se trató de un error material, como sostiene la parte recurrente, la pendencia del presente proceso ante la Sala de instancia no le hubiera impedido proceder a su rectificación en lugar de pretender que fuera dicha Sala la que de oficio acordara dicha medida.
En su primer motivo de casación, el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera alega que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 45 de la Constitución y el artículo 6 LCEN. Sin embargo dichos preceptos tienen poco que ver con las alegaciones que se formulan y, mucho menos, con la razón de decidir de aquella sentencia. La Corporación recurrente trata de defender en este motivo de casación la regularidad del procedimiento de elaboración de Plan Especial de Protección de la zona periférica agrícola ganadera de Oyambre, sin tener en cuenta que no es ese el objeto de este pleito y que las sentencias de la Sala de instancia que anularon dicho plan han sido confirmadas por las de esta Sala que se citan en el Fundamento Jurídico Cuarto de esta resolución.
Alega también el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera que la sentencia recurrida ha infringido la jurisprudencia relativa a la potestad discrecional de la planificación, pero cita unas sentencias que nada tienen que ver con el caso presente, en el que dicha sentencia no ha enjuiciado potestades de esa naturaleza, sino que ha anulado las normas urbanísticas impugnadas por haber incurrido la Administración en diversas infracciones a normas legales de superior jerarquía. Asimismo ha de desestimarse el motivo de casación fundado en la infracción de los artículos 64 a 67 LPAC. La Corporación recurrente sostiene que la sentencia recurrida hubiera debido declarar la conservación de los elementos de las Normas Subsidiarias de Planeamiento no afectados por la nulidad, pero ni esta petición fue formulada en su contestación a la demanda ni en ella se concreta qué aspectos del plan hubieran podido mantenerse pese a la nulidad.
Finalmente, considera el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 30 LC. La Sala de instancia ha entendido que la ordenación del Polígono de San Vicente Sur, situado en todo su ámbito dentro de la zona de influencia de 500 metros a contar desde el límite interior de la ribera del mar a que se refiere el artículo 30.1 LC, significa la atribución de una edificabilidad superior a la media del suelo urbanizable programado en el término municipal y entrañaría el riego de formación de una pantalla arquitectónica, infringiendo así lo dispuesto en el artículo 30.1 b) "in fine" LC. La Corporación recurrente discrepa de estas conclusiones, pero para llegar a ellas la Sala de instancia se ha basado en la prueba pericial practicada cuya valoración no puede discutirse en un recurso de casación.
La Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa Marina de San Vicente de la Barquera opone tres motivos de casación, de los cuales los dos últimos han sido ya examinados. En el primero invoca los artículos 5 y 7 LCEN, que, a su juicio, han sido interpretados erróneamente por la sentencia recurrida puesto que de ellos no se desprende, como sostiene la Sala de instancia, que la elaboración de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales sea un presupuesto para la aprobación de un plan urbanístico en un terreno declarado Parque o Reserva.
Este motivo de casación ha de ser estimado por la Sala. De tales preceptos, así como del artículo 19.2 LCEN, resulta con toda claridad que si existe contradicción entre los planes medio ambientales regulados en la LCEN y los planes de ordenación territorial o urbanísticos existentes en el territorio, aquellos prevalecerán sobre estos. Del artículo 15 de dicha ley resulta también que la aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales es presupuesto para la declaración de un terreno como Parque o Reserva, ya sea aquella aprobación previa a esta declaración o se produzca en el año siguiente a ella. Sin embargo, no existe precepto alguna que condicione la aprobación de instrumentos de ordenación urbanística en un espacio natural declarado Parque o Reserva a la previa existencia de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. Aunque recaigan sobre el mismo espacio físico los planes urbanísticos y los medioambientales tienen una diferente finalidad, por lo que no cabe impedir la ordenación urbanística de un municipio, o su transformación, por el hecho de que el mismo haya sido declarado Parque Natural y, no obstante, no se haya redactado el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, sin perjuicio de los efectos que esa omisión pudiera tener sobre la declaración de protección efectuada.
La estimación de este motivo de casación determina que haya de casarse la sentencia de instancia en el extremo afectado por esta estimación, aunque en cuanto al fondo haya de mantenerse la nulidad de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de que trae causa este proceso, al haberse desestimado los motivos de casación en los que se atacaban los restantes motivos de nulidad apreciados por la Sala de instancia No obstante lo cual, el pronunciamiento de esta Sala no es irrelevante pues despeja la duda respecto a la posibilidad de que, aunque no se haya aprobado un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para el Parque Natural de Oyambre, pueden aprobarse unas nuevas Normas Subsidiarias de Planeamiento para el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera.
En materia de costas, procede impone el pago de las costas causadas en este recurso al Ayuntamiento de San Vicente dela Barquera y al Gobierno de Cantabria, limitando su importe, según autoriza el artículo 139.3 LJ, a la suma de 3.000 ¤, que serán satisfechos en un cincuenta por ciento por cada una de ellas, y no procede hacer especial declaración sobre las costas causadas por la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa María de San Vicente de la Barquera.
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Declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera y por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 20 de octubre de 2001, condenando a dichas partes al pago de las costas causadas, con el límite indicado en el Fundamento Jurídico Decimotercero de esta resolución.
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Estimamos el recurso de casación interpuesto por la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa María de San Vicente de la Barquera contra la sentencia antes indicada.
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Casamos dicha sentencia, con el alcance indicado en el Fundamento Jurídico Duodécimo de esta resolución.
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Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la citada entidad contra el acuerdo de la comisión Regional de Urbanismo de Cantabria de 27 de mayo de 1999, por el que se aprobó definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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