STS 324/2017, 24 de Febrero de 2017

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se interpuso por D. Cosme, Dª. Apolonia, D. Eliseo y D. Faustino, contra la sentencia núm. 1028/2014, de 26 de noviembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, desestimatoria del recurso núm. 566/2013, formulado frente a la resolución de 15 de julio de 2013 de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía del Gobierno de Extremadura, que aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada "Vereda de los Contrabandistas" en el término municipal de Monesterio, publicada en el DOE núm. 142, de 24 de julio de 2013.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 566/2013 con sustento en los siguientes razonamientos:

SEGUNDO.- Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y que en realidad no son objeto de controversia. Así fechas de las resoluciones dictadas, contenido de las mismas, alegaciones y recursos planteados, contenido de la tramitación de la Orden, etc.

La Recurrente solicita la nulidad de lo actuado en base a diversos motivos. Así se señala que la Orden de 6 de febrero de 1961 de Clasificación, incumplió determinadas normas procedimentales básicas, por lo que aquella Clasificación carece de validez y por tanto el deslinde que es consecuencia de aquella. Se alude a la protección registral y por usucapión, tras exponer el largo "iter" de transmisiones de la finca inmueble denominada "El Santo". Asimismo expone que la posibilidad de usos complementarios ante la ausencia real de paso de ganado influirá negativamente en las circunstancias ecológicas de la zona y por último que existe una falta de adecuación del deslinde al Proyecto Clasificatorio. Comenzando por los defectos que se achacan al Proyecto, decir que ya en Sentencias de fechas 21 de junio de 2005, 16 y seis de junio de 2005, 23 y 19 de mayo de 2005, etc., se manifiesta que: "Frente a las alegaciones de la recurrente, la Administración alega que el deslinde se ha basado en la previa clasificación establecida en una Orden de 24 de mayo de 1960, que es el acto firme que produce los correspondientes efectos jurídicos, por lo que al no haberse impugnado o anulado el mismo, en tiempo y forma, ha de considerarse eficaz a todos los efectos. Efectivamente, las normas y los actos administrativos han de sujetarse a las formalidades y procedimientos que rigen su elaboración cuando ésta se produce, siendo eficaces desde que se agotan los requisitos que les son exigibles. Las normas dejan de producir efectos por su derogación o por su anulación, y los actos por su anulación a través de los correspondientes procedimientos. Es la propia Constitución de 1978 la que determinó el alcance de la derogación de las normas que le precedían, que no debe extenderse a actos o normas como el que nos ocupa, de acuerdo con las STC 4/81, 9/81, 10/81, 1/82, 36/82, 51/82, 66/83 y 76/86 entre otras y en una interpretación acorde con las STC de 8 de abril y 7 de mayo de 1981, que disponen, incluso, que la reserva de ley que establece la C.E. de 1978 no incide en las disposiciones normativas anteriores a su entrada en vigor, dicho ello a meros efectos hipotéticos, ya que el acto de clasificación de los terrenos, entonces y ahora es un acto administrativo. Así por tanto el Proyecto Clasificatorio es firme.

Con respecto a la protección registral y usucapión alegadas, insistir en que dice el Art. 7 de la Ley 3/95 de Vías Pecuarias, que la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo, en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características de cada vía pecuaria, siendo el deslinde, según el art. 8, el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias, de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación.

El citado art. 8 establece también, que el expediente de deslinde incluirá, necesariamente, la relación de ocupaciones, intrusiones y colindancias. El deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma, dando lugar al amojonamiento, y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. Tal y como se recoge en el Art. 2 de la Ley 3/95, del Real Decreto 2876/78, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 22/74, y 1 del Decreto de 23-12-1944 de Vías Pecuniarias y señala la STS de 14- 11-95 las vías pecuarias de referencia son bienes de dominio público, y por lo tanto inalienables, inembargables e imprescriptibles ( Art. 132.1 C.E.). Dice el fundamento jurídico 4º de la sentencia citada, que: "la existencia del deslinde y amojonamiento.. realizada en 1933, en aplicación de la Orden sobre clasificación de vías pecuarias, que las actuaciones muestran, obliga a desestimar las alegaciones relativas a la no existencia de tal vía pecuaria, que el apelante aduce, en base a que, no consta su existencia, en la inscripción registral de la finca afectada, ni tampoco hay constancia alguna en los títulos, a pesar de que el Estado, en virtud de las Leyes Desamortizadoras, fue el primitivo adquirente, pues, conforme a reiterada jurisprudencia, entre otras, las Sentencias de 8 de mayo de 1965 y 21 de marzo de 1979 , la falta de constancia en el Registro o en 3 los títulos de propiedad no implica inexistencia de la vía pecuaria, ya que las vías pecuarias, no representan servidumbre de paso o carga alguna, ni derecho limitativo del dominio, y, sí son, como precisa el art. 1 del Decreto de 23 de diciembre de 1944 una faja de terreno de dominio nacional, o una faja o zona partícipe de la naturaleza propia del dominio público, como refiere la Sentencia de 4 de noviembre de 1963, y por tanto su existencia surge de la propia clasificación y deslinde, que la Administración del Estado hizo, en la forma y momento que las actuaciones muestran.

Dice también la STS de 27-4-99, en su fundamento jurídico tercero, párrafo 2º que: "Realmente basta con recordar, para rechazarlo, que las vías pecuarias son precisamente (Ley de 27 de junio de 1974 y Reglamento de 3 de noviembre de 1978) bienes de dominio público, no susceptibles de prescripción ni de enajenación, y también que las cuestiones sobre titularidad dominical definitiva de las mismas, ni son propias de un simple expediente de clasificación, ni en todo caso corresponde su resolución a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, tal como viene siendo reiteradamente proclamado por la doctrina de esta misma Sala (Sentencias de 21 de marzo y 2 de julio de 1979 y , 10 de febrero de 1989, 22 de marzo de 1990 y 10 de junio de 1991, entre otras), en acatamiento a lo preceptuado en la disposición final 1ª de la Ley y Reglamento. Por lo tanto, en ningún caso podría atribuirse virtualidad al motivo invocado ya que a través de él se parte de una doble inexactitud: la de dar acreditado el previo dominio público municipal sobre las vías pecuarias clasificadas, y la de atribuir valor decisorio en cuanto a la titularidad definitiva de las mismas a la Sentencia impugnada". Existen multitud de actos administrativos dictados en el periodo 1936-1975, que en nada se ven afectados por la entrada en vigor de la C. de 1978, precisamente por razones de legalidad y seguridad jurídica, sin que pueda alegarse, válidamente, que por la entrada en vigor de la C.E. de 1978 quedasen sin efecto todos los actos administrativos dictados en ese periodo.

En relación a la usucapión, ya en nuestra Sentencia de 25 de mayo de 2012, indicamos que: "tras la Sentencia recaída en el Tribunal Supremo de fecha 27 enero 2010, el citado criterio debe ser matizado. La citada resolución señala que: "La Sala de instancia, según hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, reconoce en el apartado 3 del fundamento jurídico tercero de su sentencia que la regla general, que debe mantenerse sin ningún género de dudas después de la entrada en vigor de la Ley 3/1995, es la competencia de la jurisdicción civil, pues se trata de acciones civiles, que pretenden un pronunciamiento sobre la propiedad, a pesar de lo cual considera que los principios de economía procesal y unidad del ordenamiento jurídico hacen posible, de manera excepcional, invocar en vía contencioso-administrativa, como motivo de impugnación del deslinde administrativo, la vulneración de un derecho de propiedad que se haya acreditado absolutamente notorio e incontrovertido en el expediente administrativo, hasta el extremo de que, en estos casos, la falta de consideración por la Administración deslindante de estas alegaciones, tan notoriamente bien fundamentadas, ha de considerarse como una desviación de poder corregible en vía contencioso-administrativa. De aquí que, considerando que la titularidad dominical de dos de los demandantes se encuentra en dicho supuesto por haber adquirido e inscrito su derecho dominical sobre sendas fincas segregadas de otra que constaba inscrita en el Registro de la Propiedad desde el 5 de abril de 1962, es decir antes de haberse clasificado el terreno como vía pecuaria por Orden de 17 de junio de 1969, estima el recurso contencioso-administrativo deducido por ambos propietarios por haber acreditado ser titulares registrales que traen causa de quien adquirió a título onerosos o gratuito de quien en el Registro de la Propiedad aparecía con facultades para transmitir antes del año 1969 y, además, de buena fe, reuniendo las condiciones que exige el artículo 34 de la Ley Hipotecaria para ser mantenidos en su propiedad.

Esta tesis de la Sala de instancia no es aceptable porque en la propia sentencia recurrida se declara que la Orden Ministerial, de fecha 17 de junio de 1969, aprobatoria de la clasificación de la vía pecuaria en cuestión había adquirido firmeza, en la que se fijó su anchura (37,61 metros), recorrido, dirección, superficie y demás características, de manera que el deslinde aprobado por la resolución administrativa impugnada no tuvo otro alcance que el de definir los límites de la vía pecuaria de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación, y la propia Sala de instancia declara también que el deslinde se ajusta al proyecto sobre características de la vía al que se remite el acto de clasificación.

No cabe, por tanto, que la Sala de instancia declare la titularidad dominical sobre un suelo que fue clasificado como vía pecuaria en una resolución firme, a la que se ajusta el deslinde impugnado, que se ha atenido a definir los límites de esa vía pecuaria, pues tal declaración sólo puede ser efectuada por la jurisdicción del orden civil como consecuencia de la acción civil que, en su caso, puedan ejercitar los que se consideren privados de su derecho de propiedad, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 8.6 de la Ley de Vías Pecuarias 3/1995, de 23 de marzo y 3 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, ambos infringidos por el Tribunal a quo, lo que conduce a la estimación del motivo 4 de casación alegado y a la consiguiente anulación de la sentencia recurrida". Pues bien, eso sucede en este caso, donde ya existe un Proyecto de Clasificación declarado firme.

CUARTO.- En relación con las discordancias atribuidas al acto de deslinde en relación con el Proyecto Clasificatorio, insistir en la preeminencia de las actuaciones que los técnicos han realizado, otorgándoseles presunción de veracidad. El informe del Ingeniero agrónomo, Sr. Raimundo, como respuesta a la pregunta cuarta en relación a la discrepancia del trazado, es una conclusión sumamente general que no puede ser ni mucho menos suficiente para desvirtuar como decimos los trabajos técnicos. Por otra parte, carece de virtualidad la opinión pericial relativa a la necesidad de otros usos alternativos y decimos lo anterior porque es la Propia Ley la que admite tales usos en su Título segundo, aparte y como señala la STS de 22 de abril de 2003. En cualquier caso, el espíritu de la legislación vigente en 1994, era el de conservación y mantenimiento del uso de las vías pecuarias, por regla general, de modo exclusivo. Ello no impedía, en función de circunstancias especiales, otros usos, siempre que fueren compatibles, con la finalidad esencial de la vía pecuaria. Cuestión diferente es la estudiada por el Supremo en la Sentencia de 31 de mayo de 2012, ya que ahí se atribuía en virtud de Planes urbanísticos la condición de "viarios" a las vías pecuarias y eso si es incompatible con los usos alternativos, cuestión que nada tiene que ver con el supuesto examinado ahora. Todo ello lleva a desestimar el Recurso en su integridad

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Disconforme con dicha sentencia, la representación procesal de los hermanos Eliseo Cosme Faustino Apolonia interpuso, por escrito de 14 de enero de 2015, recurso de casación para la unificación de doctrina con fundamento en que la sentencia de instancia infringe (i) «lo dispuesto en los artículos 47 y 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, vigente en el momento del acto de clasificación» (pág. 23 del escrito de interposición); (ii) «el artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción y 10 de la LOPJ en relación con lo dispuesto en los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria y el 1957 del Código Civil y la propia doctrina del Alto Tribunal: mediante la cuestión prejudicial planteada no se pretende la obtención de una declaración del derecho de propiedad de [sus] mandantes sino la anulación de una resolución de deslinde» (págs. 25-26); y además -continúa- contradice la doctrina contenida en las Sentencias dictadas por la misma Sala y Sección que la impugnada de 26 de noviembre de 2007 (rec. núm. 243/2006); de 28 de diciembre de 2011 (rec. núms. 837/2009, 838/2009 y 992/2009), que se aportan como de contraste.

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el letrado de la Junta de Extremadura no presentó escrito de oposición.

Remitidas las actuaciones a la Sala, para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del 14 de febrero de 2017, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.

El presente recurso de casación para la unificación de la doctrina se formula contra la sentencia núm. 1028, dictada el 26 de noviembre de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que desestimó el recurso núm. 566/2013, instado frente a la resolución de 15 de julio de 2013 de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía del Gobierno de Extremadura, por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada "Vereda de los Contrabandistas" en el término municipal de Monesterio, publicada en el DOE núm. 142, de 24 de julio de 2013.

El recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional, por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa - artículo 86.2.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en lo sucesivo, LJCA)- la Ley permite -artículo 96- que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles.

Por tanto, como establece el apartado 3 del artículo 96, sólo son susceptibles de aquel recurso las sentencias contra las que no quepa el recurso de casación ordinario y, además, siempre que su cuantía exceda de 30.000 euros.

Por otro lado, es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala que considera irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación -en la doble modalidad de casación ordinaria y para la unificación de doctrina-, que se haya tenido por preparado o interpuesto el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada siempre, naturalmente, que concurra la causa de inadmisión, según ha declarado esta Sala reiteradamente [por todas, sentencia de 18 diciembre 2013 (rec. cas. para unificación de doctrina 2720/2012); en similares términos la sentencia núm. 2117/2016, de 30 septiembre (rec. cas. para unificación de doctrina 185/2015); así como las sentencias de 16 de noviembre de 2006 (rec. cas. para la unificación de doctrina 224/2004); de 24 de mayo de 2006 (rec. cas. para la unificación de doctrina 276/2003); y de 8 de octubre de 2007 (rec. cas. para la unificación de doctrina 301/2006)].

En el asunto que examinamos la sentencia recurrida se dicta en un proceso sobre el deslinde de una vía pecuaria, habiéndose fijado la cuantía del asunto como indeterminada por decreto de la secretaria judicial de la Sala de instancia, de 31 de enero de 2014, de conformidad con lo solicitado por la parte demandante y ahora recurrente, en aplicación de los arts. 40 y ss. de la LJCA. En el escrito de interposición no se expresa razonamiento alguno en el que se combata el desacierto de la fijación de la cuantía efectuado en la instancia, que no fue objeto de recurso. La parte se limita a afirmar que el valor de los terrenos que dice de su propiedad, afectados por el deslinde, es muy superior al límite de 30.000 euros, pero nada aporta ni razona sobre cual sería concretamente ese valor, como tampoco el del vallado que por ser una finca dedicada a la caza, según afirma, entiende que debería acometer como consecuencia del deslinde. Pero ni esta actuación está ordenada en el acuerdo recurrido, ni se acredita por la parte ningún indicio que respalde sus estimaciones. Siendo ello así, y estando ante un asunto de cuantía indeterminada, la sentencia resultaba recurrible por la vía del recurso de casación ordinario, conforme al art. 86.2.b) de la LJCA, y no por la vía subsidiaria del recurso de casación para unificación de doctrina que resulta, en consecuencia, procesalmente inviable de acuerdo con lo establecido en el citado artículo 96.3 LJCA.

En atención a lo expuesto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto, sin que, de conformidad con el art. 139.2 de la LJCA haya lugar a declaración alguna sobre las costas, al no haber verificado la parte recurrida actuación procesal alguna en fase de casación.