STS, 6 de Julio de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta de Andalucía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de junio de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 31 de octubre de 2008, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 12 de diciembre de 2008, y no habiendo formulado escrito de oposición la parte recurrida, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de Julio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 3341/2008 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), Sección 3ª, dictó en fecha 30 de abril de 2008 y en su recurso contencioso administrativo nº 575/2004, por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad "Asociación Agraria Jóvenes Agricultores (ASAJA) de Huelva", contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 22 de junio de 2004, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la resolución de la Secretaría General Técnica de dicha Consejería de fecha 20 de junio de 2001, de Clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Santa Olalla del Cala (Huelva).

Impugnada esa resolución por la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores de Huelva, alegó en su demanda, en lo que aquí importa, la caducidad del expediente administrativo por transcurso de un plazo superior al legalmente establecido entre su incoación y la notificación de su resolución.

La Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, aceptó dicho motivo impugnatorio, al haber transcurrido un plazo superior a 27 meses (18 meses de plazo inicial establecido en el epígrafe 1 del artículo 16 del Decreto autonómico 155/1998, de 21 de julio, que resultó ampliado en 9 meses más, al amparo del epígrafe 4 de ese mismo artículo por resolución de 27 de septiembre de 2000 ) sin haberse notificado la resolución del expediente, según se señala en los fundamento de derecho segundo y tercero de dicha sentencia, donde se indica literalmente lo siguiente:

"Si examinamos esta cronología del devenir procesal administrativo, comprobamos que el inicio de los trámites para hacer la clasificación de las vías pecuarias se decide mediante resolución de 12 de abril de 1999. El 27 de septiembre de 2000 la administración prorroga el plazo inicial para resolver, por nueve meses más. Decisión esta razonable, a la vista de los motivos que la Consejería expone para justificar la ampliación.

El expediente se resuelve el 20 de junio de 2001.

Y la notificación tiene fecha del día 25 del mismo mes.

Basta tener en cuenta esta cronología, para comprobar que entre la fecha de iniciación, y la de notificación al interesado de la decisión que aprueba la clasificación, han transcurrido más de 27 meses. Quiere esto decir que se ha producido la caducidad del expediente.

Teniendo en cuenta las fechas recogidas, no es aplicable al caso, como con toda razón pone de manifiesto la administración, la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Esta Ley se publicó en el BOE de 14 de enero, y entró en vigor el 14 de abril siguiente, tras una vacatio legis de cuatro meses. Así pues, por solo dos días de diferencia, no se puede aplicar, puesto que expresamente niega su carácter retroactivo.

[...] Por lo tanto, se aplica el Reglamento autonómico aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio. El Art. 16, 1 de este Decreto establece:

"resolución del Secretario General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente, que ponga fin al procedimiento de clasificación, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, sin perjuicio de la notificación a todos los interesados en el procedimiento".

De este modo resulta obligado llegar a la conclusión de que el expediente está caducado.

Y frente a esta evidencia objetiva, nada pueden las consideraciones de la demanda, porque el mismo precepto reglamentario, en su apartado tercero, es contundente: "Si en el plazo citado no se hubiera dictado la resolución de clasificación, el procedimiento se entenderá caducado, debiendo procederse al archivo de las actuaciones y a la notificación a todos los interesados en el procedimiento ".

De acuerdo con la pura literalidad del precepto reglamentario aplicado, producida la caducidad por el transcurso de más de 18 meses (más los nueve de ampliación), se impone la necesidad de archivar en expediente.

De acuerdo con lo razonado, procede estimar la demanda sin necesidad de afrontar las restantes cuestiones que en ella se plantean. Si acaso destacar que esta caducidad es la segunda que se pronuncia en relación con el mismo quehacer administrativo, puesto que ya la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Santa Olalla de Cala se inició en la lejana fecha de 22 de enero de 1991, y el expediente también fue declarado caducado por inactividad de los órganos administrativos competentes...".

Contra esa sentencia ha formulado la Junta de Andalucía el presente recurso de casación, en el que alega como único motivo de casación el siguiente:

" Único. Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Por infracción de los artículos 44, 63.3 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Igualmente, por infracción del artículo 132 de la Constitución Española y artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias . Finalmente, por infracción de la jurisprudencia sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo que citamos en el presente recurso".

Entiende la Administración recurrente que el procedimiento administrativo aquí concernido fue tramitado en plazo, y aun en la hipótesis de que no hubiera sido así, no se habría producido su caducidad, toda vez que el artículo 43.4 de la Ley 30/92 (recuérdese, en su redacción originaria) no es de aplicación al caso, habida cuenta que la clasificación de la vía pecuaria podría producir efectos desfavorables para la parte actora, pero ello no impide que pueda producir efectos favorables para otros interesados y más concretamente para el interés general. A continuación, alega que la naturaleza jurídica del procedimiento de clasificación impide apreciar la caducidad del mismo por el transcurso del plazo establecido para su resolución. Cita las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de mayo, 2 de junio y 21 de abril de 2004, y dice que las vías pecuarias son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que el deslinde, configurado como un procedimiento tendente a la recuperación de esos bienes, nunca puede ser susceptible de caducidad. Añade que la aplicación del mecanismo de la caducidad es contrario a los principios de eficacia de la Administración y seguridad jurídica. Alega en fin, que no tiene sentido declarar la caducidad del expediente cuando, al tratarse de bienes imprescriptibles, la Administración podría reiniciar indefinidamente el expediente.

Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999, mientras que en el concreto litigio aquí examinado la norma aplicable al caso es la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, ya que el procedimiento administrativo concernido comenzó el día 12 de abril de 1999, esto es, antes de la entrada en vigor de aquella Ley de 1999 (que se produjo el 14 de abril de 1999 ), siendo, pues, de aplicación al caso su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero, que señaló que "a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior".

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, pues, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009, el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999, no se refiere, como el anterior artículo 43.4, a procedimientos iniciados de oficio " no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos ", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras " o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen ", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

Así las cosas, siendo aplicable al caso la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en su redacción originaria, el precepto verdaderamente relevante para apreciar la caducidad del expediente es el artículo 43.4, donde se establecía, en lo que ahora interesa, que " cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada ".

Y partiendo de esta base, es claro que la propia y específica naturaleza del procedimiento de clasificación, en cuanto a través del mismo " se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria " (artículo 7 de la Ley 3/1995 ), siendo las vías pecuarias bienes de dominio público (artículo 2 ), promueve y defiende intereses generales que revierten en beneficio de los ciudadanos, y esta constatación es la que nos lleva a excluir, en definitiva, la aplicabilidad del tan citado artículo 43.4 al caso (así nos hemos pronunciado nuestra reciente STS de 18 de mayo de 2009, RC 1323/2006 ) referida a un procedimiento de deslinde de vías pecuarias).

En consecuencia, hemos de estimar el motivo casacional, pues la Sala de instancia aplicó indebidamente el tantas veces mencionado artículo 43.4 LRJ-PAC en su redacción originaria. Huelga, pues, estudiar si efectivamente el expediente administrativo se tramitó o no en plazo, pues en todo caso subsiste el dato de que no era de aplicación al mismo el instituto de la caducidad, y es este dato el que, como decimos, determina la estimación del motivo.

(Maticemos, en este sentido, que no ignoramos que el Decreto autonómico 155/1998, en su artículo 16, tras establecer un plazo de tramitación del procedimiento de clasificación de 18 meses, añade que si en el plazo citado no se hubiera dictado la resolución de clasificación, "el procedimiento se entenderá caducado"; ahora bien, esta previsión reglamentaria no podía prevalecer al tiempo de los hechos frente al artículo 43.4 de la Ley -ya derogado pero entonces vigente-, tan citado, que excluía la producción del efecto de caducidad).

La estimación del motivo por esta razón nos obliga a examinar las alegaciones impugnatorias esgrimidas por la parte demandante concernientes a la clasificación, toda vez que la Sala de instancia, en su sentencia, se limitó a acoger la caducidad sin extender su juicio al resto de las cuestiones de fondo suscitadas.

En su escrito de demanda la entidad actora, "Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores Asaja Huelva", solicitó la anulación de las resoluciones impugnadas, además de por la caducidad del procedimiento, cuestión ésta ya resuelta, por las siguientes razones:

Infracción de los artículos 58.1 de la Ley 30/1992 y 14.2 y 14.3 del Decreto 155/1998, Reglamento Andaluz de Vías Pecuarias, por falta de notificación individual del procedimiento de clasificación a los propietarios de terrenos colindantes con la vía pecuaria, no pudiendo entenderse suplida esta obligación con la publicación y no siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 59.5. a) de la Ley 30/1992 ; y nulidad del Acta de Recorrido de la vía pecuaria, pues la falta de notificación a los propietarios colindantes determina que estos no han prestado su consentimiento a la ocupación de sus fincas, lo que priva de eficacia a la indicada Acta.

Infracción del articulo 12 del Decreto 155/1998, por inexistencia de las vías pecuarias clasificadas, al no haber acreditado la Administración, a la que incumbía la carga de la prueba, la existencia de las mismas.

La primera alegación no puede prosperar, pues asiste la razón a la Administración demandada cuando invoca la falta de legitimación de la Asociación actora para sostenerla.

No ignoramos que el Reglamento andaluz de vías pecuarias establece que el inicio de las operaciones materiales de recorrido, reconocimiento y estudio de cada vía debe ser, con independencia de su anuncio en los diarios oficiales, personalmente notificado a los interesados; (artículo 14.2 ) añadiendo el artículo 15 que el proyecto-propuesta de clasificación debe ser sometido a un nuevo trámite de información pública, así como puesto en conocimiento, entre otros, de "los particulares, Corporaciones Locales, Organizaciones Profesionales Agrarias y Ganaderas, Organizaciones o Colectivos cuyo fin sea la defensa del medio ambiente... que resulten directamente afectados y consten como interesados en el correspondiente expediente".

Ahora bien, aun partiendo de la base de que a los propietarios de los predios afectados por el expediente de clasificación, indudablemente interesados en el procedimiento administrativo correspondiente, se les deben notificar dichos actos; aun así, no debe olvidarse que según reiterada jurisprudencia los defectos o irregularidades formales en la tramitación de los procedimientos administrativos resultan trascendentes en la medida que a través de ellos se genera una situación de indefensión real y efectiva, más allá de la meramente formal; y en este sentido, nadie está legitimado para alegar posibles indefensiones ajenas (SSTS de 27 de diciembre de 2001, RC 5583/1997, y 24 de octubre de 2002, RC 10277/1998 ), pues puede acaso suceder que esas terceras personas cuyo emplazamiento personal se echa de menos hubieran conocido la existencia del expediente de referencia (que fue ampliamente anunciado en el Boletín Oficial de la Provincia, prensa escrita de difusión provincial, y tablones de anuncios del Ayuntamiento de Santa Olalla, la Diputación Provincial de Huelva, la Cámara Agraria Provincial de Huelva y la Oficina Comarcal Agraria de Aracena), pero aun conociéndolo no hubieran querido, por la razón que fuese, personarse en él.

Y así ocurre en este caso, pues la Asociación recurrente no dice haber sufrido personalmente los efectos de una indebida comunicación del procedimiento de deslinde (de hecho consta que intervino activamente en dicho expediente), por lo que desde su perspectiva propia e individual no se le originó a ella misma ninguna indefensión. Tampoco se ha alegado ni consta que algunos de sus asociados (respecto de quienes la Asociación hubiera podido asumir su defensa) hubieran quedado en situación de indefensión por la falta de notificación del expediente. Así las cosas, las notificaciones que echa en falta corresponderían, en todo caso, a terceros que no se identifican, que no forman parte de la Asociación (pues nada se ha dicho y menos acreditado en tal sentido) ni consta que le hayan habilitado o autorizado para defender sus propios intereses; por lo que sería a esos terceros a quienes incumbiría la carga de reaccionar contra la falta de notificación y promover las acciones impugnatorias oportunas, pero no a la Asociación recurrente, que no puede litigar en este ámbito como mera defensora general de la legalidad.

Tampoco puede prosperar la alegación sobre la inexistencia de las vías pecuarias aquí contempladas.

La Asociación demandante aduce que no ha quedado acreditada la existencia de vías pecuarias en el término municipal de Santa Olalla, pero partiendo de la base de que la Administración no basó su decisión en su solo voluntarismo, pues en el expediente constan diversos actos de instrucción encaminados a determinar la existencia y trazado de las vías finalmente clasificadas (habiéndose recopilado legajos del Archivo Histórico Nacional y Municipal, planos catastrales, documentación del fondo documental de vías pecuarias de la Delegación Provincial de Medio Ambiente de Huelva, y, sobre todo, testimonios aportados por los prácticos designados por el Ayuntamiento), ocurre que la actora no aportó ninguna prueba eficaz para contrarrestar esos datos, pues aun cuando en su demanda pidió el recibimiento a prueba del proceso para contrastar las declaraciones emitidas por los prácticos, una vez que se acordó el recibimiento a prueba del proceso y pudo proponer las oportunas, únicamente pidió la práctica de la documental consistente en que se tuvieran por reproducidos los documentos adjuntos a la demanda, los cuales, por sí solos, poca utilidad podían reportar para el éxito de su tesis. No pidió la práctica de una testifical ni aportó ni pidió otras pruebas como, (por ejemplo, la pericial), que pudieran rebatir o desvirtuar los datos en cuya virtud se procedió por la Administración a clasificar las vías pecuarias.

Y no debemos terminar estas reflexiones sin mostrar nuestro desacuerdo con las consideraciones que la Sala de instancia hace en el último párrafo del fundamento de Derecho tercero de su sentencia, que exceden de lo que es propio de una resolución judicial, a saber, la aplicación del ordenamiento jurídico.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones de temeridad o mala fe que impongan hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.