STS 2768/2016, 22 de Diciembre de 2016
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2016:5703 |
| Número de Recurso | 629/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 2768/2016 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 22 de diciembre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación 629/2015 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Diputación Provincial de Lugo, contra la Sentencia de 21 de enero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso contencioso-administrativo nº 281/2012 , sobre impugnación de una disposición de carácter general. Se ha personado como parte recurrida el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Junta de Galicia.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
La Diputación Provincial de Lugo interpuso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recurso contencioso administrativo contra el Decreto 99/2012, de 16 de marzo, de la Conselleria de Trabajo y Bienestar, sobre regulación de servicios sociales comunitarios y su financiación.
El expresado recurso contencioso administrativo termina por Sentencia de 21 de enero de 2015 , cuyo fallo es el siguiente:
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación de Lugo frente al Decreto 99/2012, de 16 de marzo por el que se regulan los servicios sociales comunitarios y su financiación (DOG nº 63, de 30 de marzo). (...) Sin costas.
.
Contra la indicada sentencia se prepara primero ante la Sala de instancia y se interpone después ante esta Sala, el correspondiente recurso de casación, en el que solicita se dicte Sentencia casando y anulando la resolución recurrida conforme a lo establecido en los apartados c ) y d) del artículo 95.2 LJCA .
Por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen, es presentado escrito en el que renuncia a la representación de la Diputación Provincial de Lugo, al ostentar la representación de la Junta de Galicia, personándose en sustitución la Procuradora de los Tribunales, Dña. Silvia Vázquez Senin en nombre y representación de la Diputación Provincial de Lugo.
Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 9 de julio de 2015 , se acordó lo siguiente:
Primero: No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso formulada por la Letrada de la Junta de Galicia, como parte recurrida.
Segundo: Declarar la admisión del Recurso de Casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Lugo contra la Sentencia 5/2015, de 21 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada en el Recurso nº 281/2012 ; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos. Sin costas.
.
La parte recurrida presentó el correspondiente escrito de oposición, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación, con imposición de las costas a la recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 20 de diciembre de 2016, en cuya fecha ha tenido lugar. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 21 de diciembre de 2016.
El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia que desestima el recurso contencioso administrativo deducido por la Diputación de Lugo, ahora también recurrente, contra el Decreto 99/2012, de 16 de marzo, por el que regulan los servicios sociales comunitarios y su financiación, publicado en el Boletín Oficial de Galicia de 30 de marzo de 2012.
La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo tras identificar la actuación impugnada, resumir la posición procesal de las partes, y analizar extensa y separadamente los motivos de impugnación alegados por la Diputación recurrente consistente en la ausencia e inadecuación del informe de la Asesoría Jurídica General ante los cambios operados en la tramitación del proyecto de Decreto, sobre las comunicaciones para impulsar el procedimiento, sobre la falta de audiencia a las Diputaciones, sobre la falta de audiencia a la Comisión Gallega de Administración Local, sobre la obligación de financiar servicios sociales, sobre la lesión a la autonomía financiera de la Diputación, sobre las cuestiones conexas con la abordadas y, en fin, sobre el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad que solicitaba la Administración local recurrente.
El recurso de casación se construye sobre dos motivos.
El primero, por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En concreto, se considera que la sentencia incurre en varios tipos de incongruencia, y resulta también inmotivada.
En el segundo motivo se aduce, ahora al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción de las normas del ordenamiento jurídico. En concreto, se denuncia en un apartado la lesión de los artículos 9 , 53 y 137 de la CE , 25 , 36 , 55 y 56 de la Ley de Bases de Régimen Local , y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, y en otro apartado se alega la vulneración del artículo 105 de la CE .
Por su parte, la Administración autonómica recurrida sostiene que la sentencia no incurre en la falta de motivación y de congruencia que se aduce en el escrito de interposición. Ni tampoco, se sostiene, la Sala de instancia ha vulnerado las normas que se aducen como infringidas por la Diputación provincial recurrente, en el motivo segundo, pues no se ha lesionado, por la sentencia impugnada, ni la reserva de ley, ni el sistema de competencias que diseña la Constitución.
La posición de las partes en esta casación determina que abordemos, de modo preferente, el quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que se aduce en el primer motivo de casación, y que denuncia una falta de motivación y varias formas de vulneración de la congruencia.
La falta de motivación , que se alega en la parte final del primer motivo, no puede ser estimada porque la sentencia recurrida no contiene un déficit de motivación cuando examina los motivos de impugnación, alegados por la recurrente en su escrito de demanda, pues responde a las cuestiones allí suscitadas y explica de forma ordenada y formulada las razones que llevan a la Sala de instancia a desestimar el recurso contencioso administrativo. Dicho de otro modo, la conclusión desestimatoria que se expresa en el fallo de la sentencia encuentra su lógica explicación en los fundamentos que preceden.
El discurso argumental, sobre el que la Diputación recurrente construye la falta de motivación, pone de manifiesto que no se reprocha a la sentencia que no exponga los razonamientos sobre los que se sustenta la desestimación del recurso contencioso administrativo. Lo que reprocha es que la sentencia haga una interpretación de las normas jurídicas, singularmente, de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, distinta de la que postula la recurrente, lo que es una cuestión ajena al quebrantamiento de forma que se denuncia. En definitiva, no es que la recurrente no conozca o no comprenda las razones por las que la sentencia desestima el recurso, ya sea porque no se señalen razones o porque estas resulten incomprensibles, lo que acontece es que la recurrente disiente de los fundamentos de la sentencia.
En consecuencia, el quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia no puede ser estimado respecto de esta falta de motivación, porque la sentencia no contiene déficit alguno al respecto.
La falta de congruencia que se alega también en este primer motivo se funda en que la sentencia declara conforme a Derecho el artículo 31 del Decreto impugnado en la instancia, siempre que del mismo se haga la interpretación que señala el fundamento 7.4 y siguientes. La Diputación recurrente, en definitiva, considera incongruente la sentencia porque se anuda su validez a una determinada interpretación normativa, cuando en el proceso nadie había interesado una sentencia interpretativa.
Ciertamente las sentencias han de declarar la inadmisibilidad (1), estimar (2) o desestimar (3) el recurso contencioso administrativo, según dispone el artículo 68 de nuestra Ley Jurisdiccional . Clasificación elemental que naturalmente atiende al contenido del fallo. De modo que no podemos considerar de las denominadas sentencias interpretativas sean una nueva clase de sentencias añadida a esa tipología legalmente establecida, pues su fallo es desestimatorio en la medida que establecen la interpretación que ha de hacerse de la norma reglamentaria para que no sea considerada disconforme con el ordenamiento jurídico, ni, en consecuencia, declarada nula.
Con carácter general, las sentencias que resuelven los recursos directos interpuestos contra una disposición de carácter general, ex artículo 25.1 de la LJCA , como es el caso, normalmente realizan e incorporan, al aplicar el ordenamiento jurídico, una determinada interpretación normativa y en este sentido podrían ser consideradas, en un sentido amplio, como interpretativas. Lo que sucede es que en este caso la sentencia que se impugna considera que determinadas normas del Decreto autonómico impugnado en la instancia, para ser conformes con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, han de ser interpretadas en una forma que establece la sentencia, que es lo que caracteriza a las sentencias interpretativas en sentido estricto. De modo que la actuación administrativa habrá de ajustarse, si no quiere incurrir en vicio de invalidez, a la interpretación que la sentencia establece al respecto.
Acorde con la caracterización de este tipo de sentencias, va de suyo que no se incurre en incongruencia cuando ninguna de las partes haya solicitado en el proceso que se dictara una sentencia interpretativa, pues la recurrente solicitó la nulidad de la norma reglamentaria y la recurrida que se declarara conforme a Derecho. En ese espacio que aparece entre una pretensión estimatoria y otra desestimatoria encuentra su lugar la sentencia interpretativa porque desestima el recurso y la norma reglamentaria es conforme a Derecho siempre que sea interpretada en el sentido que fija la propia sentencia. Tampoco resulta exigible, desde luego, que se haga el planteamiento de la "tesis" a las partes antes de dictarse sentencia, ex artículo 33.2 de la LJCA , siempre, naturalmente, que el juzgador no aprecie que la cuestión que se somete a su enjuiciamiento no ha sido apreciada debidamente por las partes, y que se trate tan sólo, atendiendo a su posición en el proceso, de fijar la interpretación correcta, y conforme con el ordenamiento jurídico, de dicha norma reglamentaria.
En fin, las alusiones que hace la sentencia a la seguridad jurídica o a la técnica legislativa seguida, en relación con el Decreto autonómico recurrido en la instancia, no pueden integrar, en modo alguno, una incongruencia por contradicción interna en sus razonamientos, sino que constituyen una exposición razonada de variada índole, y con diferentes contornos, siguiendo un discurrir lógico sobre el que asentar su conclusión.
El segundo motivo alega la infracción de normas del ordenamiento jurídico , en concreto se denuncia en un apartado la lesión de los artículos 9 , 53 y 137 de la CE , 25 , 36 , 55 y 56 de la Ley de Bases de Régimen Local , y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, y en otro apartado alega la vulneración del artículo 105 de la CE .
La vulneración de la expresada Ley 27/2013, que es el principal soporte argumental del motivo, no puede ser acogida por las siguientes razones. De un lado, porque no puede imputarse al Decreto autonómico nº 99/2012 impugnado en la instancia, la lesión de una Ley futura, que no estaba en vigor al tiempo de dictase la norma reglamentaria autonómica impugnada en la instancia. Mal puede vulnerar la norma reglamentaria una norma legal futura que, por su propia naturaleza, resulta incierta su vigencia y su contenido. Y de otro, porque en casación no puede alegarse la lesión de la totalidad de una Ley. Así es, sobre la cita de textos normativos completos, sin designar la norma concreta que se considera infringida, hemos declarado en STS 27 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 6469/2005 ) que « así como las referencias a dichos textos normativos en los demás motivos, constituyen una crítica imprecisa e indefinida de la directiva, de la ley y del decreto expresados. Y reviste este carácter incierto porque se invocan esos textos normativos completos sin hacer cita concreta de la norma específica que se reputa infringida o que ha resultado vulnerada por la sentencia recurrida. Este planteamiento resulta incompatible con la técnica propia del recurso de casación a que antes nos hemos referido y sobre lo que no procede insistir. Téngase en cuenta que esta Sala no puede rehacer el recurso de casación para contrastar precepto tras precepto de los textos normativos que se citan, en relación con los fundamentos de la sentencia ». Y en Sentencia de 5 de julio de 2010 (recurso de casación nº 1891/2006 ), recogiendo lo dicho en otras sentencias precedentes, se señala que ya « en Sentencia de 2 de julio de 2008 (recurso de casación nº 6256/2003 ) sobre la inadecuación o incompatibilidad con el recurso de casación cuando se hace una cita de textos normativos completos como norma infringida, que " esta Sala ha calificado como "anomalía", en Sentencia de 15 de julio de 2002 , la cita de un texto normativo completo, al señalar que "no deja de suponer una anomalía en un recurso extraordinario como es este de casación la cita indiscriminada de preceptos, incluso de Leyes completas, sin precisar qué preceptos, de los múltiples que contienen pueden ser los infringidos". A lo que debemos añadir, ahora, que cuando se alega una profusión tal de normas, cuya lesión concreta ni se justifica ni guarda relación con lo razonado en la sentencia impugnada, se desdibuja la propia caracterización del recurso de casación, pues se impide, o dificulta, según el caso, que cumpla la función a que está llamado ».
Respecto de las demás infracciones constitucionales y legales, de la Ley de Bases de Régimen Local, el alegato casación más parece una legitima queja sobre las competencias de las Diputaciones provinciales al proporcionar asistencia económica técnica y jurídica a los ayuntamientos o agrupaciones de ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, en la implantación y gestión de los servicios sociales comunitarios municipales, y otras del artículo 31 del Decreto impugnado en el recurso contencioso administrativo, que un alegato sobre las infracciones normativas precisas e identificadas, sobre las que construir una causa de nulidad.
Tampoco procedía el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad pues, insistimos, la citada Ley 27/2013 no resultaba de aplicación al caso, no podía constituir su " ratio decidendi" y por tanto la validez del Decreto impugnado en la instancia no dependida de la constitucionalidad de dicha norma legal.
No está de más recordar al respecto que la cuestión de inconstitucionalidad debe plantearse, ex artículo 163 de la CE , cuando la Sala albergue dudas de la constitucionalidad de una norma con rango de ley " aplicable al caso ", y " de cuya validez dependa el fallo " que, como hemos señalado, no es el caso, al tratarse de una norma legal posterior a la norma reglamentaria impugnada en la instancia.
Por lo demás, el derecho de audiencia que se invoca al socaire de la lesión del artículo 105 de la CE , tampoco puede ser estimado pues dicha lesión se funda en la aplicación de una norma legal autonómica, como es la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de Administración General y Sector Público de Galicia, y sabido es que el recurso de casación únicamente puede fundarse, ex artículo 86.4 de la LJCA , sobre la vulneración de normas estatales y de derecho comunitario europeo. Pero es más, la cita de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al aludir genéricamente al artículo 24, no resulta relevante pues dicha norma no regula el procedimiento seguido para la elaboración del Decreto gallego 99/2012, ni contiene alusión alguna a las Diputaciones, y, en fin, tampoco se razona sobre su aplicación concreta al caso.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer al recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Lugo, contra la Sentencia de 21 de enero de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso contencioso-administrativo nº 281/2012 . Con imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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