STS 2453/2016, 17 de Noviembre de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, dictó Sentencia de fecha 13 de marzo de 2014, por cuya virtud se estimó el recurso contencioso administrativo nº 324/2013 interpuesto por la entidad Megapark Dos Hermanas, S.A. contra la Orden de 10 de abril de 2013, del Consejero de Turismo y Comercio de la Junta de Andalucía, por la que se dejó sin efecto la licencia comercial otorgada para la instalación de un gran establecimiento comercial localizado en el Plan Parcial Sector SEN-2 "Lugar Nuevo" en el término municipal de Dos Hermanas. Con costas.

Notificada esta resolución a las partes, por la Administración recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de la Sala de instancia de fecha 2 de abril de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (Junta de Andalucía) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 24 de junio de 2014 su escrito de interposición del recuro, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales. En concreto, por incongruencia extra petita de la Sentencia y vulneración del artículo 33 LJCA con indefensión para la parte y consiguiente infracción del artículo 24 CE .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAP -PAC, en relación con los artículos 87.1 y 92 del mismo texto legal .

Terminando por interesar la estimación del recurso de casación, casando la sentencia de instancia y, en consecuencia, desestimando la demanda en todos sus pedimentos.

Por providencia de la Sala, de fecha 8 de septiembre de 2014, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, remitiéndose a la Sección Tercera, ordenándose por diligencia de fecha 23 de septiembre de 2014 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Megapark Dos Hermanas, S.A.) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido mediante escrito de fecha 29 de octubre de 2014, en el que solicitó a la Sala la confirmación de la sentencia de instancia en todos sus términos, con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de la Sala, de fecha 15 de septiembre de 2016, y de conformidad con las normas establecidas para el reparto de asuntos entre las Secciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se remiten las presentes actuaciones a la Sección Quinta .

Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de noviembre de 2016, en que tuvo lugar.

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, de fecha 13 de marzo de 2014 , por cuya virtud se estimó el recurso contencioso administrativo nº 324/2013 interpuesto por la entidad Megapark Dos Hermanas, S.A. contra la Orden de 10 de abril de 2013, del Consejero de Turismo y Comercio de la Junta de Andalucía, por la que se dejó sin efecto la licencia comercial otorgada para la instalación de un gran establecimiento comercial localizado en el Plan Parcial Sector SEN-2 "Lugar Nuevo" en el término municipal de Dos Hermanas.

La sentencia impugnada procede en su FD 1º a identificar el objeto del recurso contencioso-administrativo sobre el que la Sala de instancia es emplazada a pronunciarse. En el FD 2º se resumen las posiciones respectivas mantenidas por las partes procesales intervinientes en el litigio.

Importa aquí especialmente consignar los hechos que han quedado debidamente acreditados a la luz del expediente, a juicio de la Sala sentenciadora (FD 3º). Se transcribe por eso en su integridad este fundamento:

Del expediente administrativo remitido a esta Sala quedan debidamente acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión de esta litis:

Mediante Orden de 1 de diciembre de 2008 del Consejero de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía se concedió a Megapark Dos Hermanas, S.A. licencia comercial para proyecto de gran superficie comercial ubicado en el Sector SEN-2 "Lugar Nuevo" de Dos Hermanas (Sevilla) -folios 1044 a 1048 del expediente-. En ella se establecía un plazo de dos años para la ejecución del proyecto y puesta en marcha de la actividad comercial a contar desde el día siguiente de su notificación, la cuál tuvo lugar el día 4 de diciembre de 2008.

En fecha 2 de diciembre de 2010 la actora presentó escrito solicitando la ampliación en doce meses del plazo señalado (folios 1054 a 1057), la cual le fue otorgada mediante Orden del mismo órgano de 3 de diciembre de 2010 en la que se fijaba como nuevo límite temporal el día 4 de diciembre de 2011 (folios 1061 y 1062).

El día 1 de diciembre de 2011 la demandante presentó escrito solicitando una nueva ampliación del plazo por doce meses más, siéndole otorgada mediante Orden de 2 de diciembre de 2011 (folios 1071 y 1072 del expediente) en cuya virtud se concede "una prórroga por doce meses, hasta el 4 de diciembre de 2012", para la ejecución y puesta en marcha de la instalación del gran establecimiento comercial.

El 19 de diciembre de 2012 Megapark Dos Hermanas, S.A. presenta nuevo escrito en la Consejería de Turismo y Comercio (folios 1074 a 1076 del expediente) en el que pide la ampliación en otros doce meses más del plazo para el ejercicio del proyecto y la puesta en marcha de la actividad comercial, argumentando que por razones ajenas a su voluntad -que seguidamente concreta- se están produciendo retrasos en los expedientes administrativos urbanísticos que hacían necesaria la ampliación pedida.

El 17 de enero de 2013 se le notifica acuerdo de 10 de enero por el que, tomado conocimiento de aquel escrito, se da inicio al procedimiento por el que se declara que queda sin efecto la licencia comercia concedida, dándole plazo de quince días para que pueda aportar las alegaciones, documentos e informes que estime convenientes (folios 1077 a 1079).

Dicho trámite es evacuado mediante escrito presentado por la actora el 7 de febrero de 2013 en el que la actora explicita las actuaciones por ella llevadas a cabo así como las razones ajenas a su voluntad que harían necesaria la ampliación del plazo relacionadas con la tramitación de expedientes urbanísticos a que alude que habrían impedido la puesta en marcha de la actividad en el plazo establecido para ello (folios 1080 a 1084); acompañando al escrito documentación ordenada a justificar sus alegaciones consistente en certificado del acuerdo adoptado en fecha 1 de febrero de 2013 por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Dos Hermanas (folios 1085 y 1086).

El día 7 de marzo de 2013 se le notifica propuesta de resolución para dejar sin efecto la licencia comercial concediéndosele quince días hábiles para alegaciones (folios 1087 a 1090), trámite evacuado mediante escrito presentado el 27 de marzo de 2013 (folios 1091 a1094) en el que reitera las razones ajenas a su voluntad que han impedido la ejecución y puesta en marcha de la actividad en el plazo previsto y justifican su petición de ampliación del mismo; adjuntando diversa documentación (Tomos I/V a V/V) ordenada a corroborar sus argumentos.

Mediante Orden de 10 de abril de 2013 impugnada (folios 1096 a 1098) a través de este proceso se deja sin efecto la licencia comercial con fundamento en el transcurso del plazo máximo fijado sin que se haya iniciado la actividad ni se haya sido interesado su ampliación antes de la expiración del mismo.

Teniendo presentes estos hechos, así como la normativa autonómica que resulta de aplicación, en el siguiente FD 4º la sentencia impugnada procede a desestimar el primero de los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda en torno a la falta de expiración del plazo de la vigencia de la licencia otorgada y prorrogada de titularidad de la entidad mercantil recurrente en el momento en que ésta solicita una nueva prórroga:

Aplicada la normativa referenciada a las circunstancias del caso sometido a debate debemos rechazar la alegación actora en torno al momento de la expiración del plazo prorrogado mediante Orden de 2 de diciembre de 2011 y, por ende, a la presentación de su nueva ampliación antes de su finalización.

En este sentido debemos recordar que conforme a la referida Orden la ejecución y puesta en marcha de la actividad debía producirse antes del día 4 de diciembre de 2012. Tal decisión no fue impugnada, deviniendo por ello firme y consentida; y no era por lo demás contraria a lo previsto en el artículo 40.3 de la Ley 1/1996 en su párrafo primero (que alude a que el plazo máximo para iniciar la actividad se computará a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación de la resolución); precisamente, y en su virtud, las sucesivas ampliaciones de plazo por doce meses (con ocasión de peticiones formuladas en tiempo debido en 2010 y 2011) tomaban necesariamente como referencia la finalización del plazo inicial (4 de diciembre de 2010) y se extendían por tanto hasta los días 4 de diciembre de 2011 y 4 de diciembre de 2012, respectivamente.

A partir de lo anterior es claro que la tercera petición ampliatoria de plazo (mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2012 según sello de entrada) se formuló cuando ya había precluído el plazo para la puesta en marcha de la actividad establecido por Orden de 2 de diciembre de 2011; debiendo tenerse en cuenta a este respecto que según lo previsto en el artículo 49.3 de la Ley 30/1992 " Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido .".

Y el segundo de los motivos esgrimidos en la demanda la falta de declaración expresa de caducidad de la licencia comercial, asimismo resulta rechazado, como comienza señalando el siguiente FD 5º:

Tampoco merece favorable acogida el argumento de la actora relativo a la falta de declaración expresa de caducidad de la licencia comercial y a la omisión del preceptivo trámite de audiencia; toda vez que la Orden impugnada de 10 de abril de 2013 culmina precisamente un expediente iniciado en enero de 2013 con dicho fundamento (falta de ejecución del proyecto e inicio de la actividad en el plazo previsto en la licencia y ulteriores prórrogas de la misma) y consecuencia (dejar sin efecto la licencia comercial), en el que además se ha conferido trámite de audiencia a la actora, que de hecho lo evacuó.

Si bien a continuación está conclusión inicial se ve inmediatamente matizada:

Ahora bien, sí asiste a la parte actora la razón -de ahí la estimación de su pretensión- cuando sostiene que el acto impugnado es contrario a derecho por basarse únicamente en el mero transcurso del plazo mencionado.

Aplicando en efecto la doctrina que tenemos establecida a propósito de la caducidad de las licencias de obras, no procede la aplicación automática de esta institución y ha de valorarse si las causas determinantes de la inactividad son o no imputables a los titulares de tales licencias:

En suma, junto al trámite procedimental aquí cumplido y al incuestionable transcurso de los plazos, a la hora de decidir dejar sin efecto la licencia comercial la Administración autonómica debió valorar la conducta y actividad mantenida por la promotora y la posible concurrencia de circunstancias ajenas a ella que pudieran haber impedido la ejecución en plazo de la licencia otorgada - valoración que aquí no se ha producido -, pues sólo así podía concluirse la dejación voluntaria del derecho reconocido a través de esa autorización; todo ello partiendo de la premisa de que tanto en el escrito presentado en fecha 19 de diciembre de 2012 como en los de febrero y marzo de 2013 evacuando los sucesivos trámites de alegaciones la actora puso de manifiesto ante el órgano autorizante la actividad desarrollada y las concretas circunstancias de orden administrativo urbanístico que, según sostenía, le impidieron llevar a cabo en plazo el proyecto y actividad objeto de la licencia, aportando además diversa documentación orientada a justificar sus afirmaciones.

La normativa autonómica que se invoca a continuación, así como la jurisprudencia establecida en la instancia, vendrían igualmente a avalar el planteamiento transcrito.

Procede en suma la estimación del recurso contencioso-administrativo, y la consiguiente anulación del acto recurrido, con la imposición de las costas correspondientes a la parte demandada, en los términos establecidos en el siguiente FD 6º.

No habiéndose suscitado óbice alguno en torno a la admisibilidad el presente recurso, podemos sin más dilaciones ocuparnos de enjuiciar los motivos de casación alegados en el recurso sometido a nuestra consideración; si bien, en este caso, y aunque es poco habitual, conviene invertir el orden y comenzar por el examen del segundo de tales motivos, fundado sobre la base de la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional . En cuanto que se trata de motivos diferenciados y autónomos, que no se sitúan en recíproca interdependencia, cabe en efecto alterar en este caso su orden de enjuiciamiento.

Se alega la infracción del artículo 49 LRJAP -PAC, cuyo contenido conviene ante todo comenzar recordando. Establece así este precepto en su primer apartado:

La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

Tanto más importa consignar el tenor literal del siguiente apartado tercero:

Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido...

.

Sobre la base de esta previsión legal, afirma el recurso, la resolución anulada por la Sala de instancia era conforme a derecho, ya que la solicitud de prórroga vino a efectuarse el 19 de diciembre de 2012, cuando ya había expirado el plazo de vigencia de la prórroga precedente (hasta el 4 de diciembre de 2012 según vino a expresar la anterior Orden de 2 de diciembre de 2011, que no se impugnó y que por tanto devino una resolución firme y consentida).

Sin embargo, aunque los hechos sucedieron de la manera que acabamos de expirar, y aunque ciertamente la sentencia impugnada apela a este precepto para justificar la expiración del plazo (como ya vimos, su razón de decidir se basó en otra serie de consideraciones, a saber, que, además de la inactividad del titular había que determinar si las causas determinantes de dicha inactividad le eran o no imputables), el presente motivo no puede ser acogido.

Y no puede acogerse, por la sencilla razón de que el artículo 49 no resulta de procedente aplicación en el caso que nos ocupa, porque es distinto el supuesto de hecho para el que se proyecta la consecuencia asimismo prevista en el indicado precepto.

En efecto, la LRJAP-PAC plantea unos plazos máximos de duración de los procedimientos administrativos (artículo 42 ) e igualmente establece unas reglas para el cómputo de tales plazos, así como de los trámites que han de practicarse en ellos ( artículo 48). Inmediatamente después, la LRJAP -PAC contempla en sendos preceptos, sucesivamente, la posibilidad tanto de ampliar (artículo 49), como de reducir tales plazos (artículo 50). Tratándose de una ampliación, lo más frecuente será que ésta se produzca a impulsos de la propia Administración de oficio, porque precise más tiempo para resolver (así, en relación con el procedimiento en su conjunto: artículo 42.6), pero asimismo cabe que se produzca a petición de los interesados (por ejemplo, podría ser el caso de algún procedimiento que pudiera concluir en sentido favorable).

Ahora bien, nada de esto se suscita en el supuesto sometido a nuestra consideración. No hay un trámite concreto que ampliar, ni tampoco se trata de un procedimiento cuyo plazo total legalmente previsto convenga en ampliarse a la luz de las circunstancias del caso.

Como ya ha quedado expuesto, hubo un procedimiento con anterioridad, que se inició a partir de la solicitud de la segunda prórroga de la licencia (1 de diciembre de 2011), por cuya virtud su plazo de vigencia se extendió hasta el 4 de diciembre de 2012 (por un año, en tanto que la primera prórroga había durado hasta el 4 de diciembre de 2011); y de lo que se trata ahora por parte de la entidad titular de la autorización prorrogada hasta dicha fecha es justamente de solicitar una nueva prórroga, la tercera, esto es, de iniciar un nuevo procedimiento por medio de su escrito de 19 de diciembre de 2012, encaminado justamente a la obtención de una tercera prórroga, una vez expirado el plazo de vigencia de la segunda; lo que no es puesto en cuestión.

Así, pues, no ha lugar a la estimación de este motivo, porque el artículo 49 no es de aplicación al caso. Ciertamente, el defecto en el planteamiento observado, más que imputable al recurso en sí mismo considerado, lo es a la propia resolución recurrida, en tanto que, como comenzamos indicando, es ella la que invoca este precepto de la normativa estatal básica sobre procedimiento administrativo común (para concluir que el plazo ha expirado, si bien después estima el recurso por otra razón). Pero el empleo de las distintas expresiones técnicas examinadas en este fundamento -prórroga (de licencias) y ampliación (de plazos de trámites y procedimientos)- no resulta indiferente y contribuye en este caso a despejar, precisamente, la confusión que está en el origen de esta cuestión.

Por las razones expresadas, por tanto, el motivo de casación examinado esgrimido en el recurso no puede prosperar.

Distinta ha de ser nuestra conclusión, en cambio, en lo que respecta al primero de los motivos invocados en el recurso, articulado por la vía del apartado c) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , y en el que se reprocha a la Sala sentenciadora una vulneración de lo previsto por el artículo 33.2 de nuestra Ley Jurisdiccional , en la medida en que al haber dado entrada a un motivo de impugnación distinto de los alegados por la parte recurrente, el Tribunal debió conceder a la parte recurrida un trámite de alegaciones en relación con dicho motivo que es el que la Sala de instancia termina por acoger para estimar la demanda y anular el acto impugnado.

Ciertamente, la falta de valoración de la actuación de la entidad demandante en la ejecución del proyecto a desarrollar sobre la base de la autorización de que era titular no fue alegada por la parte actora en su demanda como uno de los motivos determinantes de la impugnación de la actuación administrativa recurrida.

Así lo viene a dejar claramente de manifiesto la propia sentencia impugnada, que cifra en dos los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda. Como primer motivo, la demanda argumenta la falta de vencimiento del plazo de prórroga concedido (segunda prórroga) al tiempo de formular la solicitud de una nueva prórroga (tercera prórroga):

Argumenta como primer motivo de impugnación el no trascurso del plazo de un año de prórroga concedido mediante Orden de 2 de diciembre de 2011, pues su vencimiento tenía lugar el 28 de diciembre de 2012 (un año después de su notificación) de acuerdo con lo en ella establecido y con el artículo 40 de la Ley 1/1996 de Comercio Interior de Andalucía , y antes del transcurso de ese plazo presentó escrito interesando su ampliación, de modo que se ha conculcado lo dispuesto en el referido artículo 40 de la citada Ley en su apartado 3 al no respetarse el plazo de un año que en ella se establece; refiriéndose por último a la ejecutividad y presunción de legalidad de los actos administrativos según lo que disponen los artículos 56 y 57.1 Ley 30/1992 .

Y, por otro lado, como segundo motivo, la entidad recurrente invoca la falta de declaración expresa de caducidad de la licencia comercial:

El segundo motivo de impugnación se centra en la falta de declaración expresa de caducidad de la licencia comercial y en que se solicitó la última prórroga estando vigente la misma dado que para entonces no se había producido esa declaración de caducidad, teniendo en cuenta que la caducidad de las licencias no opera automáticamente ni por el mero transcurso del tiempo, siendo necesaria una resolución que así lo declare tras la tramitación de un expediente con audiencia del interesado (de acuerdo con lo establecido por los artículos 84 y ss Ley 30/1992 y 36.1 de la Ley andaluza 1/1996), lo que aquí no ha sucedido; todo lo cuál conduce inexorablemente a considerar el acto administrativo impugnado no conforme a Derecho y a admitir la solicitada prórroga de la licencia.

Es por ello por lo que la defensa de la Administración demandada se fundamenta sobre la improcedencia de acoger alguno de estos dos motivos:

La defensa autonómica, tras referirse a que la Orden impugnada no comporta perjuicio para la actora dada la eliminación de todo procedimiento autorizatorio en virtud de la incorporación al ordenamiento jurídico interno de la Directiva 2006/123/CE de 12 de diciembre de 2006, opone que la tercera solicitud de prórroga se formuló extemporáneamente cuando el plazo que se pretendía ampliar había vencido ya dado que la Orden de 2 de diciembre de 2011 -que no fue impugnada- previó la ampliación del plazo hasta el 4 de diciembre de 2012; que el artículo 40 de la Ley 1/1996 invocado de contrario se refiere al otorgamiento de licencias, no a la ampliación del plazo de ejecución de la actuación objeto de la misma, que es lo que aquí nos ocupa, debiendo estarse para estos efectos a lo dispuesto en la Disposición Transitoria sexta de la Ley 3/2010 ; y que de aceptarse la tesis de la actora se estaría ampliando el plazo por más de doce meses en contra de lo estipulado en el artículo 49 de la Ley 30/1992 . Responde al segundo motivo de impugnación que no puede pretenderse que el hecho de no haberse declarado la pérdida de objeto de la licencia antes de solicitarse la tercera prórroga comporta la ampliación del plazo pues ello es contrario al artículo 49.3 Ley 30/1992 ; siendo precisamente lo acordado por la Administración dejar sin efecto la licencia una vez comprobada la expiración del plazo para ejecutar el proyecto y puesta en marcha de la actividad y la solicitud extemporánea de ampliación del plazo, decisión adoptada una vez conferido trámite de audiencia a la interesada, que por ello no ha sufrido indefensión alguna.

Pues bien, así las cosas, como ya sabemos (nos remitimos al FD 2º de esta sentencia), la Sala de instancia va a rechazar ambos motivos, y concluye que, por un lado, el plazo de vigencia de licencia prorroga sí había precluido en el momento de formalizar la petición de una nueva prórroga (FD 4º " in fine " de la sentencia impugnada) y, por otro lado, excluye la inexistencia de una declaración expresa de caducidad (FD 5º, también, de esta última sentencia).

Y, sin embargo, estima el recurso contencioso-administrativo y anula la resolución administrativa contra el que se promueve, aun cuando lo hace ciertamente en base a un motivo distinto de los invocados en la demanda, concretamente, la necesidad de estar en punto a la aplicación de la caducidad, no solo al trascurso de los plazos previstos, sino también a las causas determinantes de la inactividad, de tal manera que no cabe apreciar aquélla si ésta se debe a causas que no resultan imputables a los titulares de las licencias y autorizaciones a los que se les pretenda aplicar para dejar sin efectos sus títulos habilitantes.

Entiéndase bien, no es que a los órganos judiciales les esté vedada esta facultad. Lo que sucede es que nuestra Ley Jurisdiccional establece unas exigencias en tales casos (artículo 33.2 ) y, en concreto, recaba la necesidad de dar un trámite a las partes para que aleguen lo que tengan por conveniente en garantía de sus derechos de defensa y evitar de esto modo toda sombra de indefensión.

Es clara la dicción literal del indicado precepto de la Ley Jurisdiccional, que se refiere expresamente a otros motivos de impugnación distintos de los alegados por las partes:

Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno.

Porque en principio:

Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

El principio " iura novit curia " permite a los órganos jurisdiccionales sin estas restricciones que sus razonamientos jurídicos puedan discurrir por distintas líneas argumentales respecto de las alegados por las partes. Pero tratándose ya de los motivos de impugnación sobre los que se fundan sus pretensiones, y no de meros argumentos, si bien cabe asimismo separarse de los invocados por aquéllas, perentorio resulta en tal caso acudir al cauce legalmente previsto por la Ley Jurisdiccional, precisamente, como mecanismo de excepción para eludir la aplicación de lo que constituye la regla general.

Así lo tenemos declarado en numerosas ocasiones. Valga por todas la cita de nuestra Sentencia de 28 de noviembre de 2013 (RC 6133/2010 ):

SÉPTIMO.- Nuestra jurisprudencia ha venido exigiendo de manera reiterada la observancia del trámite indicado. Así, nuestra STS de 24 de septiembre de 2008 (Rec. Cas. nº 5949/2004 ):

"Como ya hiciera la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativo de 1956, la vigente LRJCA contiene diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el artículo 43.1 de la citada LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. En este sentido, esta Sala desde hace tiempo (por todas STS de 5 de noviembre de 1992 ), ha venido señalando los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena, etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un íter paralelo a aquel discurso.

Así el artículo 67 de la vigente LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ). Y, por su parte, los artículos 43.2 y 79.2 LRJCA tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992 , para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena de incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones --- art 79.1 y 2 de la LRJCA ---, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia --- artículo 43.2 de la misma Ley ---, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción".

Así, pues, la doctrina expuesta se ha formando atendiendo a su vinculación última con el principio de congruencia que, en otro caso, quedaría conculcado (incongruencia por exceso), infracción que puede ser invocada en casación y, en su caso, dar lugar a la estimación del recurso.

Entendemos, en efecto, que el deber de congruencia se extiende no sólo a las pretensiones sostenidas en el proceso, sino también a los motivos sobre los que se sustentan tales pretensiones, esto es, alcanza a la denominada "causa petendi", que puede sin embargo resultar alterada en el curso del proceso; pero sólo cabe resolver en tal caso previo el planteamiento de la cuestión a las partes y a la sustanciación de un incidente en los términos antes indicados.

En el mismo sentido, y remarcando el ámbito sobre el que el órgano jurisdiccional ha de contraer su enjuiciamiento, nuestra sentencia de 25 de noviembre de 2008 (Rec. Cas. nº 2515/2004 ), para la que el límite no solo se extiende a las pretensiones de las partes, sino también procede juzgar dentro "de los motivos que fundamentan el recurso y la oposición, conformando así la necesidad de que la sentencia en su ratio decidendi se mantenga dentro de los términos en que el debate se ha planteado por las partes, sin que se introduzcan motivos que, no habiendo sido alegados por las partes, resulten determinantes del pronunciamiento de la sentencia, privando a las mismas de formular las alegaciones y ejercitar su defensa respecto de aspectos fundamentales que quedan así al margen del necesario debate procesal que exige el principio de contradicción".

De ahí la irremediable necesidad de acudir al cauce establecido por la Ley jurisdiccional si se procede a la alteración de la "causa petendi". Lo subraya así la STS de 3 de diciembre de 2004 (Rec. Cas. nº 3506/2001 ), con cita incluso de jurisprudencia constitucional:

"Conviene para la resolución del recurso tener en cuenta la interpretación que de la situación jurídica planteada y los preceptos que la regulan se mantiene en la jurisprudencia de este Tribunal y la doctrina del Tribunal Constitucional, siendo expresiva al efecto la sentencia de 21 de julio de 2003 al señalar que: "Tanto la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante) como la LJCA de 1998 contienen diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el artículo 33 LJCA ( art. 43.1 LJ ), que establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la sentencia de fecha 5 de noviembre de 1992, dictada por la Sala Tercera del TS , señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional.

No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El artículo 67 LJCA ( 80 LJ ) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LEC/1981 ( art. 218 LEC/2000 ).

Y los artículos 33.2 y 65.2 LJCA ( arts. 43.2 y 79.2 LJ ) que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992 , para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena de incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones - art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional -, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

El Tribunal Constitucional, en fin, desde su sentencia 20/1982 , ha considerado que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal ( SSTC 211/1988 , 144/1991 , 43/1992 , 88/1992 y 122/1994 )".

OCTAVO.- De acuerdo con la expresada doctrina constitucional, por tanto, el planteamiento expuesto no responde a una interpretación formalista en exceso sino a la necesidad de salvaguardar en términos reales la vigencia de los derechos de defensa de las partes y el principio de contradicción en el proceso; con lo que queda desvirtuada así toda posición sostenida en sentido contrario. Si bien es cierto que de adverso se cita alguna jurisprudencia en su apoyo, no menos cierto es que las resoluciones aducidas en dicho sentido son anteriores a las que hemos dejado consignadas en esta resolución y, también que, aunque alguna de ellas singularmente vendría a avalar la posición pretendida, alguna otra de las que se esgrime habría de situarse en cambio en la misma dirección en que ahora venimos a formular nuestro pronunciamiento.

Es evidente que las exigencias dimanantes de la regla de la congruencia y la necesidad de acudir al cauce prevenido por la Ley Jurisdiccional no se extienden ya a los singulares argumentos desarrollados por las partes como concreción de la "causa petendi". Pero lo es también que ésta última sí que está directamente vinculada con la propia pretensión y forma con ello un binomio inescindible; de modo que, por tanto, no puede alterarse sino por al cauce indicado en garantía de los derechos de defensa y contradicción.

Y en el supuesto sometido ahora a nuestra enjuiciamiento los términos del debate en instancia, en tanto que inicialmente centrados sobre la supuesta elusión del cumplimiento de una resolución judicial precedente, son expresamente rechazados y alterados por la Sala con base en una explícita apelación al "iura novit curia", para situarse así en torno a la infracción de la regla prohibitiva de dispensas singulares en el ámbito urbanístico sobre lo que las partes no han tenido ocasión de pronunciarse.

En el sentido expuesto, hemos de reiterarnos, pues, en que la "ratio decidendi" debe mantenerse estrictamente dentro de los que términos en que el debate se ha planteado por las partes.

Consiguientemente, y por todo ello, ha de acogerse el motivo de casación aducido a este respecto en ambos recursos; y en lógica correspondencia, a fin de restablecer los derechos de defensa, hemos de retrotraer las presentes actuaciones en aplicación de lo prevenido por el artículo 95.2 c) de la Ley Jurisdiccional , con vistas a que la Sala de instancia proceda a la apertura del cauce previsto en la Ley Jurisdiccional (artículos 33.2 y 65.2 ) y suscite a las partes, antes de resolver, la cuestión relativa a la procedencia de estimar o no conculcada en el caso la prohibición de acordar dispensas singulares en el ámbito urbanístico.

Sin que proceda, por lo mismo, pronunciarnos sobre el resto de los motivos invocados en casación.

Trasladadas consecuentemente estas consideraciones al supuesto de autos, resulta preciso proceder a reformular los términos del debate procesal respecto de aquellos en los que éste inicialmente vino a plantearse y darle a la cuestión la relevancia que pretende asignársele, facilitando un examen completo de todos los aspectos concernidos que requieren ser clarificados; y sin escatimar por tanto la apertura de un debate que impida que ahora pudiera alcanzarse alguna conclusión que pudiera resultar incompleta o apresurada, de no facilitarse la apertura de un debate adecuado al referido propósito.

Procede en suma acoger este motivo de casación.

Una vez estimado el indicado motivo y con él el recurso, hemos de deducir las consecuencias procedentes que no son otras sino las previstas por nuestra Ley Jurisdiccional, precisamente, para atender tales supuestos.

Según resulta, en efecto, del artículo 95.2 c):

c) De estimarse la existencia de las infracciones procesales mencionadas en el motivo del artículo 88.1.c), se mandarán reponer las actuaciones al estado y momento en que se hubiera incurrido en la falta, salvo si la infracción consistiera en vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en la siguiente letra d).

Es lo que en suma vinimos a consignar en nuestra resolución mencionada en el fundamento precedente y en cuantas otras han venido apreciar la comisión de la misma infracción procesal que nos ocupa ( SSTS de 13 de mayo de 2005 RC 5899/2001 ; 10 de noviembre de 2009 RC 3611/2005 ; 6 de octubre de 2010 RC 6096/2008 ; 26 de abril de 2013 RC 5885/2011 , 22 de mayo de 2013 RC 415/2010 y 6 de septiembre de 2013 RC 1634/2010 ). Por mencionar alguna otra en la misma línea, nuestra Sentencia de 17 de enero de 2014 (RC 5123/2010 ):

El cúmulo de circunstancias expresadas a lo largo de los fundamentos precedentes trasciende el debate procesal en los términos planteados inicialmente y por eso hacía indispensable antes de resolver, la formulación, en este caso, del planteamiento previo a las partes procesales de la cuestión relativa al alcance de la competencia estatal sobre el asunto controvertido y su proyección sobre el plan impugnado en instancia. Al no hacerse así e ir mas allá de los términos en que dicho debate venía suscitado inicialmente, la resolución impugnada ha incurrido en un defecto de incongruencia (en este caso, "ultra petita" o por exceso) que ahora se hace preciso enmendar.

Apreciada, en efecto, la concurrencia de un defecto de incongruencia en los términos indicado, hemos de proceder ahora a estimar el presente recurso de casación por el motivo indicado y a ordenar, en su consecuencia, la retroacción de las presentes actuaciones, a fin de que, con carácter previo y antes de resolver, se someta la cuestión apuntada a la consideración de las partes ( artículos 33 y 65 de la Ley Jurisdiccional ).

La estimación del presente recurso, en los términos expresados en los fundamentos precedentes, exonera a la entidad recurrente de las costas procesales, según determina el artículo 139.2 de nuestra Ley Jurisdiccional .