STS, 5 de Julio de 1999

Por escrito presentado el 22 de abril de 1996, el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la Federación Estatal de Asociaciones Profesionales de Empleados de Notarías y de la Federación de Servicios de la Unión General de Trabajadores, interpuso recurso contencioso administrativo contra el referido Acuerdo del Consejo de Ministros, de 2 de febrero de 1996, sobre integración en el Régimen General de la Seguridad Social del personal que viniere percibiendo la acción protectora sustitutiva a través de la Mutualidad de Empleados de Notaría. Por medio de otrosí solicitaba la suspensión del Acuerdo recurrido; solicitud que fue denegada por Auto de 28 de abril de 1997.

Recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 11 de septiembre de 1996, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 11 de octubre de 1996, en el que se solicita que se declare la nulidad, por contrarias al ordenamiento jurídico, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 y de las resoluciones dictadas en ejecución del mismo por el Director General de los Registros y el Notariado el 8 de marzo de 1996 y por la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España mediante circular de 29 de febrero de 1996. Por medio de otrosí interesaba el recibimiento a prueba del recurso.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita se declare la inadmisibilidad del recurso contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 8 de marzo de 1996, dictando sentencia que desestime el recurso en todo lo demás, confirmando el Acuerdo del Consejo de Ministros y Orden del Ministerio de Trabajo impugnados, Asimismo, por medio de otrosí, se oponía al recibimiento a prueba solicitado por la parte actora.

Por auto de 13 de enero de 1997, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

Después de que por Auto de 6 de mayo de 1998 se denegara la acumulación solicitada al presente recurso de los autos remitidos por la Sala de la Audiencia Nacional relativos a la impugnación de la Orden del Ministerio de Justicia de 16 de enero de 1997, sobre desglose el patrimonio de la Mutualidad de Empleados de Notarías, el trámite de conclusiones fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 4 de diciembre de 1998, en el que reitera sentencia acorde con la pretensiones contenidas en el escrito de demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 22 de marzo de 1999, en el que solicita sentencia en los términos interesados en el escrito de contestación a la demanda.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 5 de mayo de 1999, se señaló para deliberación y fallo el 29 de junio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La demanda señala como objeto del proceso la pretensión de anulación que la actora formula con respecto al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 2 de febrero de 1996, por el que se procede a integrar en el Régimen de la Seguridad Social al personal incorporado a la Mutualidad de Empleados de Notarías y a las resoluciones dictadas por el Director General de los Registros y del Notariado, el 8 de marzo de 1996, y de la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España, mediante circular de 29 de febrero de 1996. Ahora bien, como señala el Abogado del Estado deben excluirse del ámbito objetivo del proceso estos actos, pues, con independencia de la relación que puedan tener con el citado Acuerdo del Consejo de Ministros, es lo cierto que, conforme al artículo 58 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la competencia para conocer de su revisión no corresponde a esta Sala, y, de acuerdo con lo que resulta del artículo 154 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no sería su anulación una pretensión acumulable. En el bien entendido, claro está, de que resulta aplicable lo establecido en el artículo 45.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (art. 35.2 de la Ley de 1998); y, por tanto, procedente habilitar la posibilidad de que, en el plazo, de treinta días, puedan las partes actoras interponer por separado recurso frente a dicha resolución y acuerdo ante el órgano jurisdiccional competente.

Despejadas las dudas sobre el ámbito objetivo del recurso, debe resaltarse que la vulneración del ordenamiento jurídico que se atribuye al acto impugnado lo es, en la tesis de la parte actora, por dos razones: la primera, porque el Acuerdo del Consejo de Ministros se fundamenta en una norma derogada, el RD 2248/1985, de 20 de noviembre, sobre integración en la Seguridad Social de las entidades que actuaban en sustitución suya; y la segunda, porque la Mutualidad de Empleados de Notarías está sometida a las normas contenidas en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, y, con anterioridad a las normas de su antecedente, la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado, no siéndole de aplicación el conjunto normativo invocado por el Consejo de Ministros en el Acuerdo objeto de recurso. Argumentos o razones que han de ser objeto de consideración separada.

La derogación del RD 2248/1985 se argumenta sobre la base de la Disposición Derogatoria Única del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, según la cual a partir del 1 de septiembre de 1994, fecha de la entrada de dicha norma, quedaban derogadas las disposiciones que se opusieran a lo establecido en dicha Ley, y, de modo expreso, el número 7 de la Disposición Transitoria Sexta del Texto de la Ley de Seguridad Social de 1974; de donde concluye la parte recurrente que han de entenderse igualmente derogadas e ineficaces las normas reglamentarias dictadas en ejecución de la misma, entre las que figura el cuestionado Real Decreto.

Ahora bien, el citado número de la Disposición Transitoria del Texto de 1974 (LGSS-1974) establecía que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y oída la Organización Sindical (ya desaparecida), determinará la forma y condiciones en que se integrarán en el Régimen General de la Seguridad Social o en alguno de sus Regímenes Especiales, aquellos sectores laborales que, de acuerdo con lo dispuesto en la propia Ley, se encuentren comprendidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social, pero que en 24 de abril de 1966 no estuvieren encuadrados en una Institución de Previsión Laboral de las enumeradas en el artículo 1º del Decreto de 10 de agosto de 1954 y tuteladas por el Servicio de Mutualidades Laborales del Ministerio de Trabajo o en las Entidades Gestoras correspondientes de los Regímenes Especiales. Las normas que se establezcan contendrán las disposiciones de carácter económico que compensen, en cada caso, la integración propuesta. Se trata, por consiguiente de una habilitación legal al Gobierno para dictar la correspondiente normativa reglamentaria, a cuyo amparo se aprobó válidamente el RD 2248/1985, de 20 de noviembre, según resulta de la doctrina contenida en Sentencias de esta Sala de 10 de febrero, 2 de abril de 1987, de 20 y 24 de febrero de 1997 y 17 de julio de 1998. Y lo que se produce por virtud del nuevo Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de 1994(LGSS-1994) es la derogación de dicha habilitación legal como tal, pero no del Reglamento que se dictó con su cobertura. O, dicho en otros términos, la derogación de una habilitación legal determina que el Gobierno no pueda seguir haciéndose uso de ella , pero en modo alguno supone la pérdida de vigencia de los productos normativos que dio lugar antes de su derogación. Por tanto, sin derogación del reiterado RD 2248/1985, se ha producido una sustitución de la habilitación legal contenida en LGSS-1974 por la contenida en la LGSS-1994; Disposición Transitoria Octava, por cierto, en términos de una evidente continuidad, como lo acredita el seguir utilizando la siguiente fórmula: "Integración de Entidades Sustitutorias. El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, determinará la forma y condiciones en que se integrarán en el Régimen General de la Seguridad Social, o alguno de sus Regímenes especiales, aquellos colectivos asegurados en entidades sustitutorias, aún no integrados que, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley, se encuentren comprendidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social. Las normas que se establezcan contendrán las disposiciones de carácter económico que compensen en cada caso la integración". Y así, mientras el Gobierno no apruebe un nuevo Reglamento, utilizando esta nueva habilitación de la LGSS-1994, seguirá rigiendo el Real Decreto 2244/1985, de 20 de diciembre.

El segundo argumento jurídico de la demanda consiste en que, aun admitiendo dialécticamente la vigencia del RD 2248/1985, tal norma resultaría inaplicable a la Mutualidad de Empleados de Notarías que se encontraría sometida a la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, y, con anterioridad, a las normas de su antecedente Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado.

Para decidir sobre este segundo aspecto de la demanda resulta determinante distinguir entre las Mutualidades de Previsión Social, que fueron contempladas en el Capítulo IV de la Ley 33/1984, de 2 de agosto y Reglamento de Entidades de Previsión Social, aprobado por RD 2615/1985, de 4 de diciembre, y las Entidades o instituciones sustitutorias de la Seguridad Social a las que ser refiere el RD 2248/1985, de 20 de noviembre, determinando en cual de las dos categorías puede encuadrarse la Mutualidad de Empleados de Notarías.

Como advierte la recurrente, la Mutualidad se crea como institución de carácter benéfico-social con personalidad jurídica (Ordenes de 18 de enero y 21 de mayo de 1939), cuyas subvenciones, pensiones y auxilios, según el artículo 34 del Estatuto aprobado por Decreto de 3 de agosto de 1944, tenían carácter complementario de los que realizaba el Instituto Nacional de Previsión u otros organismos oficiales, carácter complementario que reitera el Estatuto aprobado por Orden de 6 de noviembre de 1950.

Ahora bien, ya la Orden de 28 de noviembre de 1988, sobre actualización de pensiones, de bases de prestación y cotización se refiere a que "la actualización de pensiones sustitutorias y de las correspondientes bases de prestación y cotización se llevará a cabo con arreglo a los criterios cuantitativos fijados anualmente para el Régimen General de la Seguridad Social". Y, en este mismo sentido el preámbulo de la Orden de 15 de junio de 1992 califica de sustitutoria del Régimen General de la Seguridad Social a la Mutualidad de Empleados de Notarias.

Por consiguiente, puede hablarse de un doble carácter de la Mutualidad contemplada que se explica precisamente por la propia evolución histórica del sistema de la Seguridad Social española. Los seguros profesionales y los generales funcionaron separadamente hasta la sistematización efectuada por la Ley de Bases de 28 de diciembre de 1963. De ahí que la Disposición Transitoria 5ª.11 del Texto Regulador de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966 estableciera la previsión que luego reproduciría la Disposición Transitoria 6ª.7 LGSS-1974 (STS 24 de febrero de 1997) y que constituyó la habilitación legal del RD 2248/1985, de 20 de noviembre.

Junto a este cuadro institucional coexistió el integrado por las llamadas "Mutualidades libre", contempladas por la Ley de 6 de diciembre de 1941, que ejercen una modalidad de previsión social absolutamente voluntaria, como resulta del artículo 16 de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación de Seguro Privado al definir las Mutualidades de Previsión Social como "entidades privadas, que operan a prima fija o variable, sin ánimo de lucro, fuera del marco de los sistemas de previsión que constituyen la Seguridad Social obligatoria, y ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario encaminada a proteger a sus miembros, o a sus bienes, contra circunstancias o acontecimientos de carácter fortuito y previsible, mediante aportaciones directas de sus asociados o de otras entidades o personas protectoras", sujetas a los requisitos establecidos en el aparto 2 del propio precepto y a las garantías financieras a que se refería el artículo 19.

Como tuvo esta Sala ocasión de señalar en STS de 19 de diciembre de 1987, la referida Ley deOrdenación de Seguro Privado no suprimió la habilitación legal concedida al Gobierno en la Disposición Transitoria 6ª.7 LSS-1974, antes bien cuenta con esa habilitación cuando en la Disposición Final 2ª establece que las Entidades de Previsión Social que actúen exclusivamente como sustitutorias de la Seguridad Social obligatoria quedan fuera el ámbito de la propia Ley, mientras que "aquellas entidades que realicen actividades u otorguen prestaciones además de las sustitutorias de la Seguridad Social, deberán establecer la separación económico-financiera y contable de los recursos y patrimonio afectos a las prestaciones de la Seguridad Social, a la que la entidad sustituye, de los afectos a la Previsión Social voluntaria...". Separación patrimonial que, como se señala en Sentencias de 27 de febrero de 1997 y 17 de julio de 1998, se configura como una obligación de las entidades de previsión a las que va dirigida, pero en modo alguno constituye un requisito para que el Gobierno haga uso de la autorización contenida en la Disposición Transitoria 6ª.7 LGSS-1974. No existe condicionamiento normativo que supedite la integración en la Seguridad Social de las entidades sustitutorias de la misma (o sustitutorias/complementarias) a que éstas efectúen previamente dicha separación.

Son, en definitiva, a las mismas Entidades de Previsión voluntarias o "Mutualidades Libres" a las que se refiere el Reglamento aprobado por RD 2615/1985, de 4 de diciembre y la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, que dedica el Capítulo VII del Título II a las Mutualidades de Previsión Social, definiéndolas como entidades aseguradoras que ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social obligatoria, y la invocada Disposición Transitoria Quinta a su adaptación.

Sobre la indicada base, debe tenerse en cuenta que si bien es cierto que la Mutualidad de Empleados de Notarias no cumplió los requisitos de la Ley de 6 de diciembre de 1941 y por ello pudo sostenerse que no le era de aplicación el RD 1879/1978, de 23 de junio, por el que se establecían las normas aplicables a las Entidades de Previsión Social regidas por dicha Ley, que actuaban en sustitución de las Entidades Gestoras en la gestión de las contingencias correspondientes del Régimen General o de los Regímenes Especiales de la Seguridad Social, también lo es, por una parte, que cumplía funciones sustitutorias en cuanto sus prestaciones resultan coincidentes con las del Régimen General de la Seguridad Social, y, por otra, que es obligatoria para el colectivo que protege, según resulta de las disposiciones estatutarias y de las que rigen su actividad. Y, de esta forma, su carácter sustitutorio tiene reconocimiento explícito en las Ordenes de 28 de noviembre de 1988 y 15 de junio de 1992, señalándose en ésta que la "Mutualidad de Empleados de Notarias tiene carácter obligatorio para los empleados de Notarías y es sustitutoria del Régimen General de la Seguridad Social en la cobertura de las contingencias de jubilación, invalidez permanente, muerte y supervivencia".

Sobre la base de la reiterada Disposición Transitoria 6ª.7 de la LGSS -1974, se aprueba el Real Decreto 2248/1985 que contiene un artículo único, dos Disposiciones Finales, dos Transitorias, dos Adicionales y dos Finales.

El artículo único establece las formas y condiciones, con arreglo a las cuales se habrían de integrar en el Régimen General de la Seguridad Social "el personal activo y pasivo de los colectivos comprendidos en el número 7 de la disposición transitoria sexta de la Ley General de la Seguridad Social", limitándose, por tanto, a invocar la norma legal habilitante sin añadir ningún elemento configurador de su ámbito de aplicación. Y aunque su Disposición Final Primera no incluye entre las Entidades que enumera a la Mutualidad de Empleados de Notarias, debe tenerse en cuenta que, como se señaló en STS de 17 de julio de 1998, el Real Decreto no agota su virtualidad normativa con la integración de las Entidades relacionadas en dicha Disposición, sino que permitía la integración sucesiva de otras Entidades por nuevo Acuerdo del Consejo de Ministros con tal de que, como ocurre con la Mutualidad de que se trata, pudieran considerarse encuadrables en el ámbito de la Disposición Transitoria 6ª.7 LGSS-1974, tratándose de sectores laborales a los que la misma se refiere. Integración, en definitiva, en el Régimen General de la Seguridad Social de determinados colectivos, en cumplimiento de la finalidad o aspiración consustancial a nuestro ordenamiento jurídico de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de todos los trabajadores por cuenta ajena (STS 24 de febrero de 1997) que está ya presente en la Ley de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966, y que sólo con carácter transitorio exceptuaba de la integración inmediata a determinados colectivos que en aquel momento gozaban de un régimen específico de protección social (Disposición Transitoria 5ª.11).

Teniendo en cuenta las anteriores premisas, las restantes alegaciones de la parte actora no pueden considerarse suficientes para entender que el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado vulnere el ordenamiento jurídico, único parámetro desde el que ha de efectuarse la revisión de aquél en esta sede jurisdiccional, por las siguientes razones:a) La contradicción que la parte asegura de la Resolución de 23 de febrero de 1996 de la Dirección General de Ordenación Jurídica de las Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social con la Orden Ministerial de 21 de febrero de 1996 por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado no tendría, en ningún caso, relevancia desde la perspectiva de la jerarquía normativa. Y tampoco cabe reconocer unos principios generales que sean aplicables a trabajadores por cuenta ajena, como son aquellos a los que se refiere el Acuerdo del Consejo de Ministro recurrido.

2. El artículo 64 de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados se refiere, como se ha dicho, a las Mutualidades de Previsión Social que ejerzan una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social, luego sí diferencia a las Mutualidades que como la de Empleados de Notarias es obligatoria y sustitutoria de dicho Régimen.

3. Atendida la expresada naturaleza de la Mutualidad examinada, no puede reconocerse que se haya producido la pretendida transferencia de competencia al Ministerio de Hacienda y el consecuente desapoderamiento del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Justicia en un ámbito que afecta al sistema de Seguridad Social de los empleados de Notarías.

4. El Acuerdo del Consejo de Ministros sobre integración del personal activo y pasivo de la Entidad no supone necesariamente la desaparición de prestaciones voluntarias y complementarias a las del sistema de la Seguridad Social que se sometiesen a la normativa reguladora de los seguros privados.

5. Los perjuicios que se invocan no pueden considerarse una lesión a eventuales derechos adquiridos porque el Acuerdo del Consejo de Ministros y el Real Decreto que aplica no impiden, por sí mismos, que el exceso respecto de las prestaciones que asume la Seguridad Social pueda ser satisfecho por la Entidad que otorgaba las prestaciones, por cuanto se trata sólo de determinar las condiciones en que la Entidad Gestora competente debe asumir las prestaciones económicas de carácter periódico que, comprendidas en la Seguridad Social, vinieran percibiendo quienes se encuentren incluidos en los colectivos que se integran, lógicamente en la cuantía, términos y condiciones que resulten de aplicar las normas de la Seguridad Social vigentes, pues cualquier otra solución como la que parece subyacer en la demanda sería difícilmente cohonestable con el respeto al principio de igualdad. Y, en definitiva, en relación con el sistema compensatorio lo que se trata es de que las instituciones que se desprenden de las cargas que asume la Seguridad Social, se desprendan también de los medios patrimoniales que deberían estar adscritos al cumplimiento de aquellas cargas. Se trata de una transferencia de recursos que se suponen allegados a cumplir determinadas cargas de las que en adelante se quedan liberadas las instituciones afectadas (SSTS 2 de abril, 10 de febrero y 19 de diciembre de 1987 y 20 de febrero de 1997).

6. Como se ha adelantado, la división patrimonial de la Mutualidad no es requisito imprescindible para proceder a la integración, sino una obligación de las correspondiente entidades de previsión social.

Las anteriores razones justifican que limitando el ámbito objetivo del recurso a la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996, deba desestimarse el recurso sin perjuicio de reconocer la posibilidad de recurrir por separado en el plazo de treinta días, la resolución de la Dirección General de Registros y Notariados y el acuerdo de la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España a que se refiere la demanda; y sin que se aprecien motivos para una expresa declaración sobre las costas procesales causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,