STS, 7 de Enero de 1997
| Ponente | RAMON RODRIGUEZ ARRIBAS |
| Número de Recurso | 188/1993 |
| Fecha de Resolución | 7 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a siete de Enero de mil novecientos noventa y siete.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 188/93 interpuesto por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona
,representado por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 2 de Noviembre de 1992, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en el recurso nº.697/90 interpuesto por dicho Organismo Autónomo de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona, contra los Acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Manresa de fechas 28-3- 1988 y 25-7-1988.
Comparece como parte recurrida el expresado Ayuntamiento de Manresa, representado por el Procurador Sr. Gandarillas Carmona, asistido de Letrado.
Por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona se interpuso recurso contencioso-administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimo del caso, pidió que se dictara Sentencia en los siguientes términos :" que habiendo por presentado el presente escrito, lo admita junto con los documentos acompañados, tenga por devuelto el expediente administrativo entregado, y por formulada la demanda, en su virtud, tras el trámite legal dicte Sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto los actos recurridos por no hallarse ajustados a derecho."
Conferido traslado de aquella a la representación procesal del Ayuntamiento de Manresa, evacuó el trámite de contestación pidiendo : "que, previos los trámites legalmente preceptivos, se dicte Sentencia desestimatoria, ratificando la conformidad a Derecho de los acuerdos de declaración de responsabilidad por perjuicio de valores, y condenado a dicha Entidad al depósito de los importes perjudicados, en las cuantias legalmente receptivas".
En fecha 2 de Noviembre de 1992 la Sala de instancia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó Sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal :Fallo "1º.- Estimar parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, declarar no ajustadas a Derecho y anular las resoluciones impugnadas, en cuanto se refiere exclusivamente al depósito sin interés del diez por ciento del importe de los valores declarados perjudicados en segundo grado.- 2º.- Desestimar el recurso en todo lo demas. 3º.- No efectuar atribución de costas."
Contra dicha Sentencia se preparó recurso de casación al amparo del artículo 96 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, en la redacción que le dio la Ley 10/1992 de 30 de Abril, e interpuesto este compareció como parte recurrida el Ayuntamiento de Manresa, que se opuso al mismopidiendo la confirmación de la Sentencia dictada en la instancia, tras de lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, acto que tuvo lugar el 19 de Diciembre de 1996.
En el presente recurso la pretensión del Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona consiste en que se case la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó parcialmente su demanda, en cuanto a la constitución del depósito sin interés del 10% del importe de los valores declarados perjudicados por la resolución del Ayuntamiento de Manresa y desestimó las demás pretensiones, todo ello en relación con la encomienda por dicho Ayuntamiento a la recurrente de la cobranza en periodo voluntario y ejecutivo de una serie de tributos municipales.
El primer motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4.º de la Ley de la Jurisdicción invoca como infringidos los preceptos del Título VII de la Ley General Presupuestaria, especialmente los números 140 y 141 , el artículo 38 de la Ley Organica 2/82 del Tribunal de Cuentas, el artículo 1902 del Código Civil, el Capítulo III Libro IV del Reglamento General de Recaudación de 14 de Noviembre de 1968 y la doctrina legal contenida en las Sentencias de 10 de abril de 1930, 2 de Junio de 1931 y 6 de Noviembre de 1990.
Alega , en síntesis, la parte recurrente que no se trata de una relación contractual, si no mas bien de una concesión, pero que en cualquier caso la responsabilidad siempre es subjetiva por dolo o culpa y nunca objetiva , si no contable, en el marco de unas relaciones entre Entes Públicos, citando los artículo 200 y 201 del Reglamento General de Recaudación, en cuanto a las causas y grados del perjuicio de valores y otras normas, para llegar a la conclusión de que para exigir responsabilidad han de justificarse los deberes incumplidos y demoras ocasionadas.
Tambien cita la parte recurrente la Sentencia de 6 de Noviembre de 1990 en el mismo sentido sumariamente referido y termina argumentando que, aparte de estar realizados o datados la mayoría de los valores que se dicen perjudicados, no puede exigirse responsabilidad a la entidad recaudatoria si se incurrió tambien en negligencia por parte del Ayuntamiento exaccionante, circunstancias que invoca , referidas a la documentación precisa para promover adecuadamente el cobro de los valores perjudicados.
La realidad es que ni en el expediente administrativo del Ayuntamiento de Manresa , ni en la Sentencia aqui combatida, se hace alusión alguna a la concurrencia de conducta negligente o descuidada por parte de la entidad encargada de la recaudación, no obstante haberse incluido en las conclusiones de la parte recurrente en la instancia la referencia a la Sentencia de esta Sala de 6 de Noviembre de 1990.
La referida Sentencia declara que " el automatismo en la operatividad de los plazos a que se refiere el artículo 200.3. del Reglamento General de Recaudación , resulta insuficiente para responsabilizar al recaudador de una situación de perjuicio, en alguno de los grados que contempla, siendo necesaria ademas una actitud acreditadamente dolosa o negligente que la Administración delegante no haya tolerado ni contribuido a fomentar, mediante una actuación incorrecta o de simple dejación de funciones."
La doctrina reseñada parte de un esquema de responsabilidad subjetiva en el mecanismo recaudatorio que la Sala, en este momento, no comparte, lo que obliga a modificar aquella con la correspondiente justificación del cambio de criterio.
Esta Sala en su Sentencia de 19 de diciembre de 1995 inició un giro en la doctrina sentada en la de 6 de noviembre de 1990 al exigir , sin abandonarla aún, que el concurso o no de negligencia generadora de la responsabilidad por el perjuicio de valores, había de ponerse en relación con circunstancias que de manera real y efectiva hubieran impedido o dificultado la normal actividad cobratoria y de data , de manera que aquel perjuicio no aparezca debido exclusivamente a la inactividad o deficiente actuación del recaudador o de sus dependientes; tendencia hacia la objetivación que ahora se culmina.
En efecto aunque aqui la encomienda de la cobranza de tributos se produzca entre entidades de derecho público, no por eso sus relaciones tienen naturaleza estrictamente extracontractual , que es el área donde la responsabilidad y obligación de resarcimiento de daños y perjuicios se generan en principio por culpa o negligencia y eventualmente el dolo del causante de la lesión patrimonial, aunque en algunas áreas se advierte una creciente objetivación de la responsabilidad cuando el riesgo va ligado al empleo de medios que por si mismos son peligrosos y al mismo tiempo producen ventajas o beneficios para quien los utiliza.Por el contrario en el campo de relaciones contractuales y cuasi-contractuales, en que rige con plenitud la autonomía de la voluntad y el pacto es la Ley principal, el incumplimiento de lo convenido hace nacer por si la obligación reparatoria del daño causado, bastando acreditar este y su ponderada cuantia para poder exigir la indemnización, que solo excluye la prueba de haberse originado por fuerza mayor ajena a la voluntad de la parte incumplidora.
Sin duda a estos principios obedece el automatismo con lo que los preceptos del Raglamento General de Recaudación, vigente a la sazón, ligan el perjuicio de valores y su compensación por quien estaba encargado de su cobro.
Prueba del caracter contractual o cuasi-contractual que el Legislador ha otorgado siempre a las relaciones entre la Hacienda y los Recaudadores concertados, se encuentra en la desaparición del perjuicio de valores en el vigente Reglamento General de Recaudación aprobado por el Real Decreto 1684/1990 de 2 de diciembre, al producirse la supresión de la figura del Recaudador externo, lo que ha reducido el capítulo de las responsabilidades del artículo 184, que al referirse a quienes desempeñan la función recaudatoria en la Administración Pública declara que se ajustará a lo dispuesto en el Título VII de la Ley General Presupuestaria ( cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto 109/1988 de 23 de Septiembre) que se refiere a las Autoridades y Funcionarios y que aqui se rige por las reglas extracontractuales propias del ejercicio de la Función Pública.
Por otra parte la falta de cooperación de la entidad exaccionante puede exonerar efectivamente a la encargada del cobro de los tributos del perjuicio de valores, pero esta circunstancia es enmarcable en los mismos principios contractuales o cuasi-contractuales que rigen sus relaciones y por lo tanto exigirá prueba y operará como primer incumplimiento propio del pacto que inhabilita para exigir el cumplimiento de la otra parte y reclamar la indemnización del daño, conforme el artículo 1124 del Código Civil.
En consecuencia y aunque el presente motivo de casación se amparaba en la Jurisprudencia de esta Sala, al modificarse la doctrina, procede rechazarle por las razones expuestas.
Los motivos segundo y tercero, con amparo tambien en el artículo 95.1.4º. de la Ley de la Jurisdicción, se refieren respectivamente a la alegada infracción del artículo 1214 del Código Civil sobre la carga de la prueba e infracción de la doctrina legal que acoge el principio de apreciación conjunta de la prueba y error de derecho en dicha apreciación.
El recurrente se cuida de motivar sus alegaciones para sortear la exclusión en el recurso de casación de las cuestiones referentes a la valoración de la prueba, pero en cualquier caso tampoco pueden prosperar ambos motivos, ya que, como se ha dicho, el Ayuntamiento exaccionante no venía obligado a probar la culpa o negligencia de la Diputación encargada del cobro de los tributos , por que ello no era necesario para exigir la responsabilidad por el perjuicio de valores y antes al contrario correspondía a esta última entidad acreditar, en su caso, que aquel había omitido el cumplimiento previo de sus obligaciones de facilitar la documentación en debida forma y con tiempo suficiente para que la gestión de cobro fuera posible, pues en otro caso el paso del tiempo iría produciendo el referido perjuicio de los valores en sus diferentes grados, y con él la obligación de resarcir el daño.
El cuarto motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4º. de la Ley de la Jurisdicción se funda en la infracción del artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, por no haberse observado para la declaración del perjuicio el plazo de un mes después de la liquidación de cuentas, que establece el artículo 202 del Reglamento General de Recaudación.
Alega el recurrente que se produjo un retraso de dos meses , que la Sentencia recurrida valora como irrelevante, frente a lo que argumenta que el precepto es imperativo, que la irrelevancia solo puede producirse respecto a los plazos estrictamente procedimentales, pero no en caso de ejercicio de potestades como la sancionadora, que el plazo es preclusivo por no poder dictarse el acto con las mismas garantías y que en otro caso no cumpliría con su función de prevención.
El invocado artículo 202 del Reglamento General de Recaudación de 1968, en el apartado a) del nº.1. prevé el referido plazo de un mes para imponer la obligación a las Tesorerías de declarar el perjuicio de valores al término de cada liquidación y por lo tanto el retraso en hacerlo podría producir la exigencia de responsabilidades a los funcionarios de aquellas dependencias tributarias , pero no constituye una garantía en favor de terceros y por lo tanto no tiene el alcance que pretende darle la parte recurrente, por lo que ha de rechazarse el motivo esgrimido, confirmándose el criterio seguido por la Sentencia de instancia.
En el quinto motivo de casación , con amparo en el mismo artículo 95.1.4º. de la Ley de la Jurisdicción, se alega la infracción de los mismos preceptos invocados en el primero de los motivos ( art. 140, 141, de la Ley General Tributaria de 4 de Enero de 1977, art. 38 de la Ley 2/82 del Tribunal de Cuentas, art. 1902 del Código Civil y otros del capítulo II del Libro IV del Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968) y además el artículo 1895 del Código Civil que acoge la interdicción del enriquecimiento injusto.
Argumenta el recurrente frente a lo sostenido en la Sentencia de instancia, que las minoraciones producidas desde el 31 de diciembre de 1987 y no tomadas en cuenta en el acto declaratorio del perjuicio de marzo de 1988, no carecían de relevancia y suponen que no existía realmente el perjuicio declarado cuando dicha declaración se produjo, lo que representa la producción de enriquecimiento injusto, invocando tambien el artículo 209 del Reglamento General de Recaudación, en cuanto establece la deducción de los depósitos a los recaudadores una vez desaparecidas las responsabilidades.
El motivo no puede prosperar por que , como acertadamente recoge la Sentencia de instancia, la declaración de perjuicio de valores es consecuencia de la liquidación de cuentas y ha de referirse a su contenido, que a su vez solo puede reflejar el estado anterior a la fecha de la liquidación, los cobros realizados en ejercicios posteriores de valores perjudicados correspondientes a ejercicios precedentes, deberán ser tenidos en cuenta cuando se produzcan las liquidaciones de aquellos en los que el cobro , aunque retrasado, se realice efectivamente, que es cuando serán dados de baja, con lo que no puede hablarse de enriquecimiento injusto, ni el asunto es comparable con las garantías prestadas, que naturalmente son devueltos cuando son innecesarios para cumplir su función de afianzamiento.
El sexto motivo, con igual encaje que los anteriores en el nº.4º. del artículo 95.1. de la Ley de la Jurisdicción invoca la infracción del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, alegando la nulidad de pleno derecho, que considera se produce por cuanto el Ayuntamiento de Manresa no ha concretado los valores perjudicados por culpa de los Servicios Recaudatorios de la Diputación, ni la fecha de cargo de cada uno, que es necesario fijar en el pliego de cargo, sin poder referirse a una relación genérica de los mismos, para evitar la indefensión; ni tampoco se ha concretado la fecha y circunstancias en que los valores de tercer grado fueron previamente declarados perjudicados en primer y segundo grado y lo mismo con el segundo respecto del primero.
Argumenta la recurrente que la responsabilidad por perjuicio de valores es escalonada y con cita de varias Sentencias del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional, insiste en que se produjo la nulidad del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo por omisión de trámites esenciales en el expediente administrativo.
Aunque el recurrente invoca el orden público para apoyar su pretensión casacional, respecto a la supuesta omisión de la observancia del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo por la Sala sentenciadora, es lo cierto que esta cuestión no fue planteada en la instancia y no apareciendo acreditado en ella que se hubiera actuado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, como ahora se alega , si no que, en todo caso , cabría hablar de una posible anulabilidad no reclamada expresamente antes, no cabe que prospere el presente motivo.
Como último motivo al amparo del artículo 95.1.4º. de la Ley de la Jurisdicción, se invoca la infracción del artículo 533.5. de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el Principio General del Derecho de que los vicios de orden público deben ser apreciados de oficio por los Tribunales , alegando la concurrencia de "litis pendencia" en base a que la declaración de perjuicio en tercer grado de determinados valores de 1982 procede de las anteriores declaraciones de segundo grado que fueron objeto de recursos y están pendientes de apelación ante este Tribunal.
Por una parte tambien en este motivo se plantea una cuestión no tratada en la instancia y por otra la litis-pendencia requiere una identidad en el asunto objeto del proceso que no se da cuando se debaten cuestiones diferentes aunque estén relacionadas, por intensa que sea esa relación, todo lo cual conduce a su desestimación.
En cuanto a costas ha de estarse a lo establecido en el artículo 102.3. de la Ley de la Jurisdicción y no dándose lugar a la ninguno de los motivos invocados, deben imponerse al recurrente.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta contra la Sentencia dictada, en fecha 2 de Noviembre de 1992 , por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo nº. 697/90, con imposición de las costas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin Oficial de Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando. , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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