STS, 7 de Mayo de 2015

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia con fecha 14 de marzo de 2013 , en el recurso contencioso-administrativo, cuyo tenor literal es el siguiente:

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por ASOCIACIÓN DE VECINOS DE BORIA contra el GOBIERNO DE CANTABRIA y su Decreto 8/2010, del Consejo de Gobierno de fecha 16 de diciembre de 2010 por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los recursos naturales del Parque Natural de Oyambre que se publicó en el BOC extraordinario número 36 de fecha 30 de diciembre de 2010, son codemandadas la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO RURAL SAJA NANSA , el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y DON Gabino , todo ello sin expresa condena en costas.

Contra dicha Sentencia se preparó, primero, ante el Tribunal "a quo" y se interpuso, después, ante esta Sala, recurso de casación, por la Procuradora doña Raquel Gómez Sánchez en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE VECINOS DE BORIA, en el que se invocan diversos motivos de casación.

Por providencia de 18 de septiembre de 2013, se dió traslado a las partes para que, en el plazo común de diez días, alegaran lo que a su derecho conviniera respecto de las posibles causas de inadmisión del recurso invocadas por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria en su escrito de personación.

Trámite que fue evacuado por la parte recurrente y por la representación procesal del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera, resolviendo la Sala por unanimidad lo siguiente:

"Declarar la inadmisión del motivo segundo del recurso de casación interpuesto por la ASOCIACION DE VECINOS DE BORIA contra la Sentencia de 14 de marzo de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 161/2011 , así como la admisión de los motivos primero y tercero del expresado recurso y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos".

Por diligencia de ordenación de 29 de enero de 2014, se convalidaron las actuaciones practicadas, ordenándose en dicha diligencia entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo, lo que llevaron a cabo el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta, mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2014 y el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria , en escrito presentado en fecha 12 de marzo de 2014, así como por la representación procesal del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera en escrito de fecha 17 de marzo de 2014, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, todo ello, en virtud de diligencia de ordenación de fecha 18 de marzo de 2014.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 22 de abril de 2015, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

Se impugna en el presente recurso de casación nº 1654/2013 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 14 de marzo de 2013, en su recurso contencioso-administrativo nº 161/2011 , interpuesto por la Asociación de Vecinos de Boria contra el Decreto 89/2010, de 16 de diciembre del Consejo de Gobierno de Cantabria, por el que se aprueba el Plan de ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Oyambre.

La Sala de instancia, después de rechazar la causa de inadmisibilidad del artículo 45.2.d) en relación con el artículo 69, ambos de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que el recurso contencioso-administrativo se había interpuesto por persona autorizada al efecto, desestima el mismo al no admitir ninguno de los motivos alegados por la recurrente, basándose para ello, sin perjuicio de lo que después se dirá, tanto en la indebida delimitación efectuada por aquella de la Península del Boira dentro del Parque Natural objeto de impugnación como en la falta de argumentación necesaria de la relación entre los preceptos impugnados y las Normas de rango superior que se consideran infringidas.

En relación con la primera cuestión, la Sala señala que:

" En ningún momento en el PORN se hace referencia a una zona, terreno, extensión denominada "península del Boria". Se trata de un término utilizado por la asociación demandante pero que no esta exactamente plasmado en ningún documento, plano o informe pericial. No se describe ni se delimita la "península del Boria" ni en el escrito de interposición del recurso, ni en la solicitud de medida cautelar, ni en el escrito de demanda. Tampoco en ninguno de los planos aportados por la demandante, por lo que todos los estudios relativos a la flora, fauna, etc... son imprecisos, por no poder esta juzgadora, con los datos que se dan por parte de la demandante, precisar sobre qué zona se está desplegando la acción de la actora, ni sobre cual tiene legitimación.

Tal es el grado de confusión, que la propia actora utiliza indistintamente los términos zona del Boria, Área del Boria y península del Boria. El único documento que delimita expresamente lo que se puede entender por "península del Boria" es un plano aportado por la administración demandada a la pieza de medidas cautelares, donde a mano, y con un bolígrafo, se señala a mano alzada una zona. No se trata de una delimitación que tenga fundamentación alguna, por lo que nos vamos a referir a las zonas del Parque Natural de Oyambre, de acuerdo con la zonificación realizada por la propia resolución impugnada, que está representada gráficamente y perfectamente delimitada, y no se van a tener en cuenta datos como los recogidos en los cuadros y gráficos de la demanda, por ejemplo el de la página 385 de los autos.

Por lo que no se pude concluir, como pretende la demandante: que haya insuficiencia de las medidas de protección adoptadas para la conservación de los hábitats naturales y de las especies de fauna de la península del Boria -por no poder concretarse cuáles son estas especies o hábitats-. Tampoco puede concluirse, como se dice en la demanda, la falta de evaluación del impacto en la zona LIC, desprotección del IBA, y del corredor ecológico y el paisaje que rodea la península del Boria, por no ser cierta la aseveración de que estas zonas estén dentro o rodeando la supuesta "península". En concreto:

- En el folio 263 de los autos, se hace referencia la zona de protección de brezales oromediterráneos endémicos con aliaga, y se trata de una zona que apenas coincide con la referencia en el mapa a "Boria". Lo mismo ocurre con el mapa de la página 264.

- Las carencias que se denuncian en el folio 266 de los autos, son de una versión anterior del PORN definitivo, y se justifican por varios motivos: falta de cartografía anterior, imposibilidad de más detalle, uso de alternativas... A la misma conclusión se llega con respecto al contenido del folio 268 de los autos.

- El informe del documento 11 de la demanda, informe emitido por el Biólogo Sr. Nemesio , se refiere al "área del Boria", y no contradice lo descrito en cuanto a especies o flora en el informe de la página 526 de los autos.

- Existe, unido a la demanda, un informe que se refiere a la Junta Vecinal de Santillán- Boria, que por tanto se aleja del objeto físico de nuestro procedimiento, y no se va a tener en cuenta, sin perjuicio de apuntar que es un informe que no se puede imputar a ningún técnico, pues no se expresa que persona/s lo han realizado, ni qué titulación ostentan, también se desconoce la fecha de elaboración del estudio.

Dichas inconcrecciones -concluye la sentencia -" desmantelan la mayoría de las alegaciones de la demanda de contenido material ".

En cuanto a la segunda de las cuestiones referidas, esto es, la relativa a la vulneración de las disposiciones de rango superior que se consideran infringidas, la sentencia recurrida precisa, en relación con la técnica del recurso de ilegalidad de los reglamentos, que:

"Se hace necesario en primer lugar, fijar el alcance y contenido que debe y puede tener el desarrollo reglamentario. Así las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 22 de mayo de 2012 , de 6 de julio de 2012 , y 6 de julio de 2012 , establecen: "Para enjuiciar el recurso hemos de partir de que la Constitución en su art. 106.1, dice que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, mientras el art. 23.2. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ( RCL 1997, 2817) , declara que los reglamentos no podrán infringir normas con rango de ley, y el apartado 4 reputa nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado. Para garantizar la igualdad de armas en el seno del proceso el antedicho cuadro legal nos sirve para exponer que no incumbe a los Tribunales de justicia sustituir a las partes, asistidas de letrado. Por ello cualquier alegato de nulidad fuere de una disposición general fuere de una resolución administrativa exige que el que esgrime la pretendida nulidad ha de justificar cuál es la norma legal o reglamentaria infringida, dado el control de legalidad -y no de oportunidad- atribuido a los Tribunales de justicia de lo contencioso administrativo. El respeto a la igualdad de armas, que ha de presidir la resolución de los conflictos exige que las partes muestren razonadamente al Tribunal esa divergencia entre la norma impugnada y la prevalente. Tal exigencia se despliega también en los recursos directos que pretenden la anulación de una disposición general o de algunos de sus preceptos dado el control abstracto que se ejercita. Significa, pues, que no basta con lanzar al Tribunal que una norma reglamentaria quebranta un conjunto de preceptos legales de todo tipo sino que es preciso argumentar esa contravención a fin de mostrar la infracción que se aduce. En caso contrario no es factible controlar si el reglamento respeta o no la Ley que desarrolla o en la que se ampara, aquí la Ley 55/2007. "

Al respecto debe recordarse que, como indica la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 28 de diciembre de 2005 (Rec. 6207/2002 ), con cita de las SSTS 30 de septiembre de 1987 , 23 de mayo de 1990 y 1 de octubre de 1991 , "en la elaboración de los reglamentos de planificación hay que distinguir una actividad jurídica o reglada, que viene sometida a normas formales o materiales de obligada observancia y acatamiento, y una actividad de oportunidad técnica o discrecional, en la que se elige, entre varias alternativas, una determinada solución, que se concreta, en relación con el uso del suelo, en la asignación de un destino a cada terreno, según el criterio técnico de los redactores del Plan, cuya discrecionalidad viene limitada por la congruencia de esas soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoya, siendo, por tanto, condición esencial para el éxito de una pretensión de nulidad del Plan o de alguna de sus determinaciones singularizadas, la de que se constate la infracción de una norma legal (actividad reglada) o se acredite disconformidad o incongruencia con los hechos determinantes de la decisión ". Volvemos a recordar cómo, en la demanda, no se hace mención concreta de cada uno de los preceptos impugnados y su infracción de una norma concreta de carácter superior, o de un hecho determinante de su decisión. Alegando respecto de informes periciales, planos, o documentos en concreto que formen parte del expediente administrativo, y supongan infracción del PORN.

De este modo, vemos, como todas las alegaciones de ilegalidad de la demanda son abstractas, a lo largo de la demanda no se dice que artículos del PORN se impugnan, y solo se produce una enumeración muy profusa de normas nacionales e internacionales infringidas. En el suplico de la demanda, por el contrario, se especifican cuales son los preceptos que piden se declaren nulos, pero no se dice, en concreto, qué artículo o norma contraviene. "

Las razones anteriores sirven a la Sala de instancia para "desestimar las alegaciones de la demanda", si bien continua realizando, en el mismo fundamento séptimo otra serie de consideraciones en relación tanto con la vulneración de las normas de declaración del Parque Natural de Oyambre como con las de la Ley 42/2007.

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, formulando los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia de las que rigen los actos y garantías procesales-, y el tercero, por la vía del apartado d) del mismo artículo -esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate-.

No obstante, el motivo segundo fue inadmitido por auto de 14 de noviembre de 2013 de la sección Primera de ésta Sala por ser doctrina consolidada de la Sala que las infracciones en que hubiera podido incurrir la Sala de instancia en la valoración de la prueba, en los escasos supuestos en que pueden admitirse, debían canalizarse por el cauce previsto por la letra d) del citado artículo 88.1, por lo que el presente recurso de casación queda limitado el examen de los motivos primero y tercero.

El motivo primero denuncia, en síntesis, que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre varias de las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo.

Conviene, ante todo, recordar que según la jurisprudencia de ésta Sala, la incongruencia omisiva se produce cuando la sentencia no resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso - artículo 67.1 de la Ley reguladora de ésta Jurisdicción - siendo procedente recordar aquí la doctrina reiterada de ésta Sala de 12 de marzo de 2008 y 21 de junio de 2013 , que recogen a su vez, la doctrina establecida en la sentencia de 11 de octubre de 2004- recurso de casación 4080/1999 -, que se expresa en los siguientes términos:

(...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992 , esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991 , 3 de julio de 1991 , 27 de septiembre de 1991 , 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 )....

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De acuerdo con la anterior doctrina, debe concluirse que la decisión de la Sala no incurre en la incongruencia denunciada. En efecto, se alega, en primer lugar, falta de motivación de los cambios de criterios por parte de la Administración actuante a través de las sucesivos borradores del PORN, que habían acabado produciendo una modificación sustancial de una parte de los suelos afectados. En éste sentido, la recurrente se limita a transcribir el último párrafo del fundamento cuarto de la sentencia recurrida.

La sentencia, sin embargo, no circunscribe su argumentación a dicho párrafo sino que dedica todo el fundamento cuarto a analizar los diversos cambios producidos en los distintos borradores del PORN habidos desde 2004 hasta la aprobación definitiva en 2010, así como las razones determinantes de dichas modificaciones en su zonificación.

Se alega también falta absoluta por la sentencia de toma en consideración de las citas de los artículos que la recurrente entiende infringidos por el PORN.

No se puede imputar a la sentencia incongruencia omisiva por no recoger todas y cada una de las normas de ordenación del PORN que se imputan.

En efecto, prescindiendo incluso de que las limitadas consideraciones sobre los preceptos impugnados efectuados por la recurrida se contienen en los HECHOS de la demanda, con manifiesta infracción de lo dispuesto en el artículo 399 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , es lo cierto que la misma no pone en relación los preceptos de las normas de ordenación del PORN que se consideran nulas con las normas de rango superior que se consideran prevalentes. Esa es la razón por la que la sentencia, como hemos visto, concluye en relación con esta cuestión, que "todas las alegaciones de ilegalidad de la demanda son abstractas, a lo largo de la demanda no se dice que artículos del PORN se impugnan y sólo se produce una enumeración muy profusa de normas nacionales e internacionales infringidas".

Con éste razonamiento la sentencia impugnada no está ignorando, en contra de lo alegado por la recurrente, parte del contenido de la demanda, sino poniendo de manifiesto su inadecuada actuación procesal, al no poner en relación los preceptos del PORN que se impugnan con las normas que se consideran vulneradas.

No obstante lo anterior, la sentencia examina a continuación la vulneración de las Normas del PORN objeto de impugnación y de la Ley 42/2007, lo que le lleva a afirmar que "se debe desestimar la alegación de nulidad o anulabilidad del Decreto impugnado por incongruencia con la Ley 42/2007, ya que tampoco se precisa en qué medida o aspecto en concreto existe dicha vulneración".

Dentro todavía del primer motivo de casación la recurrente pretende vincular la incongruencia con la errónea interpretación de la prueba a la que se refiere el segundo motivo, que, como hemos dicho fué inadmitido en su día por la Sección Primera de ésta Sala.

En relación con las cuestiones planteadas en este sentido interesa, ante todo, señalar que la sentencia, en su fundamento quinto, antes transcrito, resalta el inadecuado uso de los datos que maneja la recurrente derivado de la propia confusión terminológica de la demanda que utiliza topónimos como "península de Boria", "área de Boria" o "zona de Boria" que no tienen una correspondencia cartográfica con los utilizados por el PORN, lo que inhabilita en gran medida las alegaciones recibidas por aquella.

No obstante lo anterior, la Sala de instancia procedió a examinar la documentación presentada de contrario, por lo que el intento de reconducir el motivo casacional de error en la valoración de la prueba a un supuesto de incongruencia omisiva debe rechazarse, pues, como señala el Tribunal de Cantabria en su escrito de contestación al recurso de casación, "una cosa es que la sentencia obvie determinada documentación y otra muy distinta es que, tras constar y analizar la misma, debido a un escaso esfuerzo por determinar el espacio geográfico en el que se considera que existen determinados valores ambientales, la Sala prescinda de ello, dando por buenas los existentes en la memoria del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Oyambre."

Por último, en cuanto a la también alegada falta de estudio de evaluación del impacto ambiental que rodea a la Península de Boria, la desprotección de la IBA y la falta de consideración sobre el corredor ecológico que constituye dicho espacio físico, la sentencia, en su fundamento séptimo, precisa que:

" El grado de protección de los recursos naturales del parque, por parte del PORN se encuentra justificado a lo largo de su articulado. En concreto las características físicas y biológicas de la zona, el análisis socio económico de la zona, y el estado de conservación de los recursos naturales de la zona, se estudian en la Memoria del PORN, después, con fundamento en estos estudios, las normas desarrollan, entre otras materias, los usos de cada zona y todo ello tiene, además, soporte gráfico a través de los numerosos planos. (ver informe que consta en los folios 526 y siguientes de los autos).

Se debe concluir que se realiza una protección suficiente de los recursos naturales de la zona, desde el momento en que para la aprobación del PORN se ha aprobado su evaluación ambiental estratégica, concretándose en los mapas 10 y 11 y 61 a 70 del PORN, publicados en el BOC, las zonas de especial protección por ser IBA o ZEPA, señalándose dónde se encuentra el corredor ecológico y la zona LIC ."

No existe, pues, la incongruencia omisiva denunciada.

El tercer motivo de casación denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se alega en tal sentido infracción de diversos artículos de la Directiva 2009/147, traspuesta al Ordenamiento Español en la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Se incurre en éste motivo de casación en el mismo defecto detectado en la sentencia recurrida en relación con la demanda, de falta de la necesaria conexión entre los preceptos del PORN que se impugnan y los de rango superior que se consideran conculcados.

En efecto, ya hemos visto como la Sala de instancia señalaba "cómo, en la demanda, no se hace mención concreta de cada uno de los preceptos impugnados y su infracción de una norma concreta de carácter superior ... y como todas las alegaciones de ilegalidad de la demanda son abstractas, a lo largo de la demanda no se dice que artículos del PORN se impugnan y sólo se produce una enumeración muy profusa de normas nacionales e internacionales infringidas. En el suplico de la demanda, por el contrario, se especifican cuales son los preceptos que piden que se declaren nulos, pero no se dice, en concreto, qué artículo o norma contraviene".

Otro tanto sucede, como señalan los ahora recurridos, en relación con la fundamentación de éste motivo de casación, en el que la recurrente aduce infracción de una serie de artículos de las citada Directivas 2009/147 y Ley 42/2007, pero en abosluto establece el concreto motivo por el que esa supuesta infracción incidiría en la nulidad de los preceptos del PORN que ni siquiera llega a mencionar y cuya declaración de nulidad solicita en el suplico de la demanda, sin precisar en qué medida o aspecto en concreto existe dicha vulneración.

Pues, en definitiva, como declaran las sentencias de ésta Sala citadas por la sentencia recurrida, y cuya doctrina ha sido refrendada en las posteriores de 15 de septiembre de 2014 -recurso de casación 3196/2012 - 15 de julio de 2013 -recurso de casación 767/2011- y 5 de junio de 2012 -recurso de casación 587/2010-, no basta con lanzar al Tribunal que una norma reglamentaria quebranta un conjunto de preceptos legales de todo tipo, sino que es preciso argumentar esa contravención a fin de mostrar la infracción que se aduce. En otro caso no es factible controlar si el reglamento respeta o no la Ley que desarrolla o en la que se ampara.

La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de ésta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía por todos los conceptos, a la cifra de mil euros para la Administración del Estado y la misma cantidad para el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera y dos mil euros para el Gobierno de Cantabria, dada la actividad desplegada para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.