STS, 27 de Noviembre de 2014

Dª. Elsa , D. Santiago y Dª. Luisa interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 855/2011 contra la resolución de 18 de julio de 2011 del Ministerio del Interior que, en el expediente NUM000 , acordó la denegación de la protección internacional solicitada. Con fecha 22 de julio de 2011 se rechazó la petición de reexamen.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 4 de abril de 2013, los recurrentes alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia que "declare no ser conforme a Derecho la resolución del Ministerio del Interior, revocándola y

I- Reconociendo la admisión a trámite de la petición de protección internacional a Dª. Elsa y los dos menores que la acompañaban.

II- Que una vez decretada la admisión a trámite de su petición de protección internacional, se les traslade desde Colombia a España a costa de la Administración para proseguir con el procedimiento de protección internacional en España.

III- No obstante lo anterior, esta parte entiende que, previo a resolver lo planteado y siendo fundamental para decidir el sentido de la sentencia, es del todo necesario considerar la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 12/2009 . Es por eso que, entendiendo esta parte la inconstitucionalidad del precepto aducido en los términos expuestos, se ruega a la Sala, dicho sea con el mayor de los respetos, que, una vez valorados los argumentos expuestos por esta parte, plantee, en el momento procesal oportuno, la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 35.1 de la Ley 2/1979 ".

Por otrosí solicitaron el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de mayo de 2013, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "en cuya virtud desestime el recurso formulado de contrario, con expresa imposición de costa a la parte recurrente".

Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 8 de octubre de 2013 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de doña Elsa , Santiago y Luisa contra las resoluciones del Ministro del Interior de Interior de 18 y 22 de julio de 2011, por ser ajustadas a Derecho. Segundo.- Desestimar las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente. Tercero.- Sin costas."

Quinto.- Con fecha 7 de abril de 2014 Dª. Elsa , D. Santiago y Dª. Luisa interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 814/2014 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se denuncia "la interpretación restrictiva del artículo 21.2.a) de la Ley 12/2009 , en relación con el artículo 25.1.c ), 7 , 10 , 13.c ) y 14.2 de la misma norma , además de la jurisprudencia relativa a la fase de admisión a trámite, el artículo 8.2 de la Directiva 2011/95 y el artículo 348 LEC , alcanzando una conclusión falta de motivación y que, por tanto, vulnera los artículos 11.2 LOPJ y 24.1 y 120.3 CE ".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional porque "la sentencia ha cometido un error de derecho en la valoración de la prueba y, por tanto, es contraria a los artículos 217 , 326.1 , 334.1 y 348 LEC , en relación con los artículos 21 y la jurisprudencia aplicable significada en la demanda ante la Sala a quo, y los artículos 11.1 LOPJ y 24.1 y 120.3 CE , dentro del contexto ineludible que marcan los artículos 21 y 26.2 de la Ley".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional porque "la valoración de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 12/2009 realizada por la Sala a quo es contraria a los artículos 31 , 33 y 43 de la Directiva 2013/32 y a los artículos 11.1 LOPJ y 120.3 CE ".

Sexto.- Por escrito de 16 de junio de 2014 el Abogado del Estado se opuso al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.

Séptimo.- Por providencia de 7 de julio de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 25 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 8 de octubre de 2013 , desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Elsa y los menores D. Santiago y Dª. Luisa contra la resolución del Ministerio de Interior de 18 de julio de 2011 que les denegó el reconocimiento del derecho de la protección internacional (asilo) por ellos solicitada en el aeropuerto de Madrid-Barajas.

La denegación fue confirmada por otra resolución ulterior del mismo Ministerio (22 de julio de 2011) tras la petición de reexamen formulada por la señora Elsa . Ambas decisiones fueron adoptadas en el marco del procedimiento previsto en el artículo 21.2 de la Ley 12/2009 para las solicitudes de protección internacional presentadas en puestos fronterizos y se basaron, concretamente, en dos causas:

1. Que "[...] la solicitud plantea cuestiones que no guardan relación con el examen de los requisitos para el reconocimiento de la condición de refugiado o la concesión de la protección subsidiaria" pues "las alegaciones de persecución, a tenor de la información recogida en su expediente, no se debe a sus autoridades nacionales, quienes no permanecen inactivas ni muestran ningún grado de inhibición o tolerancia frente a hechos semejantes".

2. Que la solicitud estaba basada en alegaciones insuficientes.

Segundo.- El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) consideró en su informe de 22 de julio de 2011 que era necesaria la admisión a trámite de la solicitud de Doña Elsa . Lo hizo tras "[...] haber realizado el estudio de las alegaciones y teniendo en cuenta la información actual disponible sobre el país de origen (Refworld) y en concreto la referida a los grupos armados emergentes, de conformidad con la posición del ACNUR en las Directrices de Elegibilidad para la evaluación de las necesidades de protección internacional de las solicitantes de asilo de Colombia".

Consideraba el ACNUR que sólo un análisis más detenido permitía "valorar adecuadamente" la posible necesidad de protección internacional de la ciudadana colombiana y estimaba que los hechos por ella descritos (varios miembros de su familia habían sido asesinados en lo que constituía un enfrentamiento entre grupos armados que actuaban en Tulúa y en el Valle del Cauca) estaban suficientemente acreditados, como lo estaban las amenazas ulteriores e incluso el desplazamiento de la familia a otra zona del país y su petición de protección a las autoridades colombianas. La solicitante aportaba, según el ACNUR, "un relato sin contradicciones, cuyos aspectos más relevantes son aclarados y detallados con ocasión de la petición de reexamen", y dotado de la suficiente verosimilitud.

Tercero. - La solicitud de protección internacional presentada por la hoy recurrente, en su nombre y en el de los dos menores antes citados, fue simultánea a la presentada en el mismo puesto fronterizo por Doña Begoña , con quien había compartido el viaje, basándose ambas en unos mismos hechos -en síntesis, "la persecución sufrida por parte del grupo emergente paramilitar Los Rastrojos", según se expone en el recurso- tras afirmar Doña Elsa que había convivido con el hermano de Doña Begoña ( Santiago ), de cuya relación tenían un hijo (uno de los menores que la acompañaban).

El Ministerio del Interior denegó la protección internacional solicitada por Doña Begoña en resoluciones de la misma fecha que las que están en la base de las presentes actuaciones. Contra ellas la citada señora interpuso el recurso contencioso-administrativo número 856/2011, que fue desestimado por la sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de abril de 2013 . Deducido el oportuno recurso de casación contra ella (número 2036/2013) lo estimamos en nuestra sentencia de 13 de abril de 2014 .

En la sentencia ahora impugnada, de 8 de octubre de 2013, la Sala de instancia manifiesta "previamente a cualquier otra consideración" que "el recurso deducido por doña Begoña contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 18 y 22 de julio de 2011, sobre protección internacional, ha sido desestimado por sentencia de esta misma Sala de 13 de marzo de 2013". Sentado lo cual, las razones por las que el tribunal desestima el recurso 855/2011 (el de Doña Elsa y los menores) son sustancialmente análogas a las que había expuesto y motivaron el mismo fallo desestimatorio precedente en el recurso correlativo 856/2011 (el de Doña Begoña ).

Es cierto, sin embargo, que en la sentencia objeto del presente recurso la Sala de instancia se refiere ya a la doctrina expuesta en las de esta Sala del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2013 (esto es, posteriores al fallo de la Sala Audiencia Nacional recaído en el recurso 856/2011 , que lógicamente no podía referirse a ellas) respecto de las denegaciones de protección internacional denegadas por la vía del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 . Lo hace para, acto seguido, concluir que "[...] el relato de hechos ofrecido por la señora Elsa no guarda relación, de forma obvia y patente, con el examen de los requisitos para el reconocimiento de la condición de refugiado o la concesión de la protección subsidiaria".

Cuarto. - Dada la similitud de planteamientos impugnatorios, consecutiva a las coincidencias en el relato de los mismos hechos, en las mismas razones determinantes de la denegación de la protección internacional aducidas por el Ministerio del Interior y en las consideraciones de las dos sentencias de instancia, es oportuno que transcribamos, pese a su extensión, las razones que nos indujeron a estimar el recurso de casación número 2036/2013 interpuesto por Doña Begoña , y que resultan plenamente aplicables al presente con sólo variar los nombres de las solicitantes. Se plasmaron en los fundamentos jurídicos tercero a quinto de nuestra sentencia de 30 de abril de 2014 y son los siguientes:

"[...] La lectura de la primera causa de denegación expuesta en las resoluciones del Ministerio del Interior y corroborada por la Sala de instancia permite deducir que se ha rechazado la solicitud de la señora Begoña no tanto por falta de verosimilitud del relato de hechos sino, más bien, por no considerar a éstos aptos para justificar la protección pedida, a la vista de que los agentes de la 'persecución' no serían estatales y las autoridades colombianas proporcionan protección suficiente en su país a quienes son víctimas de ella. En coherencia con este planteamiento argumental tanto el Ministerio del Interior como el tribunal de instancia sostienen que los hechos no podrían ser considerados constitutivos de una persecución en el sentido que la Convención de Ginebra de 1951 otorga a este término.

En los tres primeros motivos de casación -que analizamos conjuntamente- la defensa de la recurrente censura esta parte de la sentencia para sostener que en el marco del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 la Administración no debió desestimar su solicitud y que ésta merecía su admisión a trámite a fin de estudiar de un modo más detenido, y no en los breves trámites de aquel precepto, cuestiones relevantes para la decisión. Entre dichas cuestiones destaca, por ejemplo, la relativa a la autoría de los agentes terceros (no estatales) y a las posibilidades reales de que las autoridades colombianas ofrezcan, frente a la persecución a cargo de aquéllos, la 'protección efectiva' a la que se refiere el artículo 13.c) de la Ley 12/2009 . Debe ser objeto asimismo de un análisis particular, a su juicio incompatible con el procedimiento sumario del artículo 21.2 de aquella Ley, la valoración de hasta qué punto es posible el desplazamiento interno a otras zonas de Colombia como razón para excluir el otorgamiento de la protección internacional por parte de otro Estado.

El recurso de casación debe ser acogido. En sentencias precedentes hemos expuesto las dificultades del procedimiento especial regulado por el artículo 21 de la Ley 12/2009 , aplicable a las solicitudes presentadas en puestos fronterizos, para resolver por la vía acelerada solicitudes de protección internacional que plantean determinados problemas cuya solución ha de ser dada o bien en el procedimiento ordinario ( artículo 24) o en el de urgencia ( artículo 25) de la misma Ley 12/2009 , con la garantía adicional de la intervención de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio. Comisión que a tenor del artículo 24.2 ha de elevar propuesta al Ministro en los procedimientos ordinarios o, por virtud del artículo 25.3, ha de ser informada en los procedimientos de urgencia.

Nos hemos pronunciado en términos restrictivos sobre las posibilidades de denegar las referidas solicitudes de protección internacional de conformidad con lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 21 de la Ley 12/2009 en una línea jurisprudencial que se inicia con las sentencias de 27 de marzo de 2013 y se ha consolidado, además de en la de 10 de junio de 2013 , en las de 24 de junio de 2013 (recurso de casación 3434/2012 ), 21 de noviembre de 2013 (recurso de casación 4446/2012 ), 22 de noviembre de 2013 (recurso de casación 4359/2012 ), 28 de noviembre de 2013 (recurso de casación 4362/2012 ), 23 de enero de 2014 (recurso de casación 55/2013 ) y 24 de enero de 2014 (recurso de casación 407/2013 ).

Tal como expusimos en la sentencia de 10 de junio de 2013 (recurso de casación 3735/2012 ), '[...] la ratio decidendi de nuestras sentencias de 27 de marzo de 2013 fue considerar que al procedimiento acelerado previsto en el artículo 21.2.b) de la vigente Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria -que fue el seguido en el supuesto que se somete a nuestra consideración- le resultan de aplicación los mismos criterios jurisprudenciales que se consagraron en interpretación del artículo 5.6.d) de la anterior Ley de Asilo pues, al margen de su diferente denominación (inadmisión en la anterior Ley y denegación en la nueva) la funcionalidad de ambos preceptos es similar, en la medida que ambos comportan un rechazo acelerado de las solicitudes de asilo que, ya en una primera aproximación, esto es, sin necesidad de esfuerzos dialécticos ni actos de investigación, merecen ser calificados de 'incoherentes, contradictorias, inverosímiles, insuficientes o que contradigan información suficientemente contrastada sobre su país de origen', en dicción literal del precepto de la Ley nueva y aplicable'.

Aunque esa línea jurisprudencial se ha referido de modo especial a solicitudes de protección denegadas sobre la base de la letra b) del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 , es igualmente aplicable a los supuestos previstos en la letra a), que a su vez remiten a la correlativas letras c), d) y f) del apartado primero del artículo 25. En el caso que nos ocupa el motivo sobre el que se basa el Ministerio del Interior es el consignado en la letra c), esto es, el supuesto de solicitudes 'que planteen exclusivamente cuestiones que no guarden relación con el examen de los requisitos para el reconocimiento de la condición de refugiado'. Precepto que resulta inadecuado para denegar la solicitud de la señora Begoña pues las cuestiones que en ella se planteaban -a las que se refiere la recurrente en los términos ya expuestos- 'guardan relación' con la concesión de la protección, aunque ulteriormente, una vez admitida a trámite aquélla y estudiada en toda su amplitud, cupiera llegar a una decisión denegatoria. No cabe, en efecto, excluir de modo absoluto que algunas de las acciones protagonizadas por grupos armados como los que se expresan en las declaraciones de la solicitante entren del ámbito de las 'persecuciones' a cargo de agentes no estatales, siendo esta una de las 'cuestiones' que merece un análisis pormenorizado.

[...] Consideraciones análogas nos llevan a la estimación del recurso también en relación con la segunda causa de denegación apreciada por el Ministerio del Interior y revalidada por la Sala de la Audiencia Nacional. Aunque la línea de interpretación jurisprudencial a la que antes hemos hecho referencia no excluye que determinadas solicitudes de asilo puedan ser denegadas a través del cauce del artículo 21.2. de la Ley 12/2009 (no podía ser de otra manera, so pena de declarar en todo caso inaplicable el precepto legal) la de autos no se encontraba entre ellas.

De hecho, las acusaciones iniciales de 'insuficiencia' del relato, en virtud de las cuales el órgano instructor proponía inicialmente la denegación de la solicitud de asilo, quedaron desvirtuadas por las alegaciones ulteriores que incluía la solicitud de reexamen - y que dieron lugar al informe del ACNUR en el modo ya expuesto- 'más detalladas y precisas', hasta el punto de que en el informe administrativo previo a la decisión del reexamen se puso el acento no tanto en aquel defecto sino en la circunstancia de que 'los hechos alegados, en el supuesto de que fueran ciertos, hacen tan sólo referencia a un problema de ajuste de cuentas entre bandas criminales'.

Es cierto que el órgano instructor subrayó aun alguna contradicción del relato (respecto de la pertenencia de uno de los familiares fallecidos a un grupo armado o a otro) pero no era tan determinante como para descalificar de modo absoluto la versión de los hechos facilitada por la señora Begoña . Y no lo era tanto menos cuando el propio instructor admitía la existencia de 'un cierto esquema de protección por parte de las autoridades colombianas, teniendo en cuenta que la supuesta persecución alegada procede de agentes terceros como son bandas criminales al margen de la ley' y que, a la vista del ulterior traslado de la solicitante a la localidad de Ibagué,'[...] no cabría descartar la posibilidad de haber recurrido al desplazamiento interno a otras zonas de Colombia para eludir la problemática alegada'.

En definitiva, el peso de la denegación adoptada en el marco del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 se desplazaba hacia consideraciones 'de fondo' (de hecho, la Sala afirmará que comparte las 'valoraciones sobre el fondo de la pretensión" efectuadas por la Administración) relacionadas no con las insuficiencias del relato de hechos sino con su encaje o tipificación en los supuestos del artículo 25.c), a partir de la remisión del artículo 21.2.a) de la misma Ley . Y ya hemos expresado al respecto nuestro parecer de que dicho artículo no daba pie, en el caso de autos, a denegar la solicitud por la vía expeditiva aplicable a las solicitudes presentadas en los puestos fronterizos sino que requería su admisión a trámite para que el Ministerio del Interior, con la intervención de la Comisión Interministerial, llevara a cabo una ulterior ponderación de todas las circunstancias concurrentes.

[...] Ha lugar por lo tanto, al recurso y, por las mismas razones, a la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas. No procede, en cualquier caso, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sugerida por la defensa de la recurrente respecto del artículo 21 de la Ley 12/2009 . El tribunal de instancia la rechazó, fundadamente, por considerar que la demandante no había "concretado el juicio de relevancia en forma rigurosa y adecuada y, por ende, atendible en sede jurisdiccional', tras censurar que aquélla no demostrara por qué 'el procedimiento, tachado de inadecuado, hubiera lesionado derechos fundamentales'. Por nuestra parte hemos de añadir que no observamos reparos, desde el punto de vista del artículo 14 de la Constitución , para que se instaure un procedimiento específico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas en puestos fronterizos, con un régimen propio no enteramente asimilable al de otros procedimientos. Todo ello sin perjuicio de que la interpretación del tantas veces citado artículo 21 de la Ley 12/2009 se haga en términos que no desvirtúen su ámbito propio de aplicación."

Quinto.- Estas consideraciones, como ya anunciamos, nos llevarán a estimar el primer motivo de casación del presente recurso, en el que se censura la interpretación restrictiva y la aplicación que el tribunal de instancia ha hecho precisamente del artículo 21.2. de la Ley 12/2009 , que la recurrente pone en relación con el artículo 25.1.c ), 7 , 10 , 13.c ) y 14.2 de la misma Ley , además de invocar la jurisprudencia de esta Sala relativa a la fase de admisión a trámite de las solicitud de protección internacional.

La admisión a trámite se revela necesaria, también en este caso, para que el Ministerio del Interior, con la intervención de la Comisión Interministerial, lleve a cabo una ulterior ponderación de todas las circunstancias concurrentes, tanto las referidas a la relación -familiar o de otro orden- de la solicitante con los autores, las víctimas y los afectados de los hechos relatados como, especialmente, las atinentes a la existencia de elementos de juicio que le permitan pronunciarse con mayor detenimiento sobre la supuesta persecución alegada. La Sala de la Audiencia Nacional descarta, en este punto, toda relación con las causas determinantes de la protección internacional, reduciendo su enfoque a la mera delincuencia común, pero ese juicio sería más propio, vistos los elementos de juicio que concurren en el supuesto de autos, tras un examen de las solicitudes no tan expeditivo como el realizado al amparo del artículo 21.2.b) de la Ley 12/2009 .

Por las razones también expuestas en nuestra sentencia de 30 de abril de 2014 , no procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sugerida por la defensa de la recurrente. Por último, no hay base legal para obligar a la Administración General del Estado a que se haga cargo de los gastos de viaje de los demandantes desde Colombia (país al que fueron devueltos) a España a fin de continuar con el procedimiento de protección internacional en nuestro país.

Sexto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 814/2014 interpuesto por Dª. Elsa , D. Santiago y Dª. Luisa contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 8 de octubre de 2013 en el recurso 855 de 2011 , que casamos.

Segundo.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo 855/2011 y anular la resolución del Ministerio de Interior de 18 de julio de 2011, confirmada el día 22 siguiente, que acordó denegar la solicitud de protección internacional formulada por Dª. Elsa , D. Santiago y Dª. Luisa , nacionales de Colombia, ordenando a la Administración que proceda a la admisión de dicha solicitud y continúe la tramitación del procedimiento administrativo en los términos previstos legalmente.

Tercero.- Desestimar el resto de pretensiones de la demanda.

Cuarto.- No hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en la instancia ni en la casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.