STS, 30 de Octubre de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) dictó Sentencia de fecha 26 de octubre de 2011 , que desestimó el recurso interpuesto por la Entidad INECSA, S.L. contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra sendos Acuerdos de la Comisión de Urbanismo de 30 de noviembre de 2006, de aprobación definitiva del POUM de Mont-Roig del Camp, y de 1 de febrero de 2007, de conformidad al Texto Refundido de dicho POUM, en cuanto a la clasificación del ámbito correspondiente al sector de suelo urbanizable nº 24 del anterior planeamiento urbanístico general, denominado Más de Can Carabasset, como suelo no urbanizable, clave SNU2. Sin costas.

Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 1 de febrero de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (INECSA, S.L.), compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló en fecha 23 de febrero de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de exponer los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba solicitando el dictado de una sentencia estimatoria de su derecho a ser indemnizada por los gastos realizados directamente vinculados con el proceso urbanizador, al amparo de lo establecido en el artículo 44.1 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones , y que ascienden a un total de 1.246.228,92 euros (s.e.u.o.), más los intereses legales que sean procedentes.

Por Providencia de la Sala, de fecha 25 de abril de 2012, y antes de admitir a trámite el presente recurso de casación se dio traslado a la parte recurrente para que se pronunciara sobre la posible inadmisión del motivo segundo de casación interpuesto aducido por la parte recurrida en su escrito de personación, consistente en no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea hubiese sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada ( artículos 86.4 y 89.2 LJCA ).

Siendo evacuado el trámite por la Entidad recurrente, mediante escrito de fecha 4 de mayo de 2012 ésta manifestó lo que a su derecho convino.

Por Auto de la Sala, de fecha 5 de julio de 2012 , se acordó declarar la inadmisión a trámite del motivo segundo del recurso de casación interpuesto, y se acordó admitir a trámite el motivo primero del recurso de casación interpuesto por la entidad recurrente.

Por Diligencia de fecha 27 de septiembre de 2012 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALITAT DE CATALUÑA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 13 de noviembre de 2012, en el que solicitó a la Sala que dictara sentencia desestimatoria del recurso de casación, que confirmara la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso- administrativo acordada por esta última.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de octubre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se dirige el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera), de fecha 26 de octubre de 2011 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad INECSA, S.L. contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra sendos Acuerdos de la Comisión de Urbanismo de 30 de noviembre de 2006, de aprobación definitiva del POUM de Mont-Roig del Camp, y de 1 de febrero de 2007, de conformidad al Texto Refundido de dicho POUM, en cuanto a la clasificación del ámbito correspondiente al sector de suelo urbanizable nº 24 del anterior planeamiento urbanístico general, denominado Más de Can Carabasset, como suelo no urbanizable, clave SNU2.

En su FD 1º, la sentencia deja constancia de las pretensiones que sustentan la demanda en el recurso, la normativa que resulta de aplicación al litigio, así como de los siguientes antecedentes:

"Consta que la aprobación del POUM impugnado se ha producido después de haber finalizado los plazos de ejecución del Plan parcial del antiguo sector nº 24. El Plan parcial fue aprobado en el año 1984 y publicado el 20.11.1987. Por ello aquellos plazos de ejecución del mismo terminaron el 20.11.1995.

Por otra parte, no consta que aprobación de instrumento alguno de gestión urbanística del indicado Plan Parcial".

Los fundamentos sucesivos se dedican a rechazar la pretensión anulatoria esgrimida en el recurso (anulación de la clasificación como suelo no urbanizable al antiguo ámbito del sector 24), así como la de reconocimiento de situación jurídica individualizada que igualmente se formula en aquél (declaración de dicho ámbito como suelo urbanizable con plan parcial en ejecución).

Ninguna de ambas cuestiones se suscita ahora en casación. El litigio versa en esta sede exclusivamente sobre la pretensión indemnizatoria que igualmente se formulaba en la instancia; y que la Sala sentenciadora vino asimismo a rechazar, de acuerdo con el FD 6º de la sentencia impugnada, en los siguientes términos:

"Tampoco podrá prosperar la pretensión de que se fije una indemnización por daños y perjuicios derivados del cambio de clasificación de los terrenos de autos, ya que la actora no ha probado que la reducción del aprovechamiento urbanístico se haya producido antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución del planeamiento urbanístico, ni ha probado que la ejecución del planeamiento urbanístico no se haya llevado a efecto por causas imputables a la Administración ( art. 41.1 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ). Al respecto, la actora no ha probado que la alegada falta de aprobación del denominado "Plan Especial de infraestructura viaria de acceso a los sectores 22, 23 y 24", hubiera impedido la ejecución del planeamiento urbanístico en el ámbito del antiguo sector 24".

Por virtud de las consideraciones precedentes, en suma, el recurso contencioso-administrativo es desestimado en su integridad, sin condena en costas (FD 7º).

Recurre ahora en casación la misma entidad mercantil que había promovido el recurso en la instancia, que fundamenta su impugnación sobre dos motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión, con infracción del artículo 218.1 LEC y del artículo 67.1 LJCA en relación con el artículo 24.1 CE .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción del artículo 44.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , en relación con el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAP -PAC), que reconoce el principio de confianza legítima, así como la infracción de la doctrina jurisprudencial que se cita.

Hemos de recordar ante todo que este segundo motivo resultó inadmitido por nuestro Auto de 5 de julio de 2012 , así que nuestro enjuiciamiento ha de contraerse al primero de los motivos invocados en el recurso.

La cuestión queda así limitada, en principio, al análisis del único motivo admitido, articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional y en que se asegura que la sala de instancia ha incurrido en un vicio de incongruencia, al dejar de dar respuesta a una de las pretensiones singularmente formuladas por la entidad recurrente en la demanda, en concreto, el reconocimiento de su derecho a obtener una indemnización por daños y perjuicios, con base en lo establecido en el artículo 44.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

Teniendo a la vista la sentencia dictada en la instancia, hemos de atender efectivamente este motivo, porque la Sala de instancia no se pronuncia acerca del extremo indicado e incurre de este modo en la incongruencia omisiva que se denuncia, en cuanto que una de las concretas pretensiones esgrimidas en la demanda queda sin respuesta.

En la demanda, ciertamente, la entidad recurrente distingue perfectamente, en el ámbito de las pretensiones indemnizatorias que ejercita, la que se funda en la reducción del aprovechamiento urbanístico que experimenta como consecuencia de la alteración del planeamiento cuya anulación también se pretende a resultas del cambio de clasificación del ámbito de cuya totalidad es propietario, que pasa de suelo urbanizable programado, zona residencial extensiva a suelo no urbanizable, clave SNU2, zona de valor paisajístico y ecológico ( Ley 6/1998: artículo 44.1 ), de aquélla otra por la que reclama el reembolso de los gastos realizados en el curso del proceso urbanístico por el cumplimiento de los deberes inherentes al citado proceso, y que han devenido inútiles como consecuencia precisamente de la alteración del planeamiento antes indicada ( Ley 6/1998: artículo 44.1 ).

La primera de estas dos pretensiones sí es objeto de respuesta por parte de la Sala, que rechaza la pertinencia de acogerla, en la medida en que no concurren ninguno de los dos presupuestos requeridos en su caso para el surgimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración: o bien, que se produzca una modificación anticipada del planeamiento preexistente respecto de los plazos previstos para su ejecución; o bien, que dicha modificación tenga lugar con posterioridad al transcurso de los plazos establecidos, pero la ejecución del plan no hubiese podido realizarse con anterioridad por alguna causa imputable a la propia Administración.

No sucede lo mismo, sin embargo, con la segunda de las pretensiones ejercitadas al amparo de la denominada cláusula residual ( artículo 44.1 de la Ley 6/1998 ), que la entidad recurrente acierta perfectamente a individualizar y distinguir de la anterior, sin que pueda entenderse implícita o subsumida la respuesta dentro de la propinada a la primera de las pretensiones indemnizatorias antes indicadas, porque son diferentes las reglas a las que la Ley subordina el surgimiento de la responsabilidad patrimonial en cada caso.

Estimado el recurso de casación de acuerdo con lo expresado en el fundamento precedente, corresponde ahora resolver lo que proceda dentro de los términos en los que aparece planteado el debate, en virtud de lo dispuesto por el artículo 95.2 -apartados c ) y d- de la Ley jurisdiccional . Como la cuestión gira en torno a la interpretación y aplicación de una norma de carácter estatal ( Ley 6/1998: artículo 44.1 ), no procede remitir su tratamiento el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia en instancia, sino que hemos de pronunciarnos directamente sobre ello en esta sede.

- Y así las cosas, lo primero que hemos de rechazar es la pertinencia de acoger la existencia de la desviación procesal invocada de contrario, por el hecho de que en la vía administrativa no se planteara la cuestión indemnizatoria.

Ciertamente, conforme a nuestra jurisprudencia, no cabe en principio esgrimir pretensiones que no hayan sido formuladas en la vía administrativa previa y no puede ocultarse tampoco el hecho de que la indicada regla se aplica con rigor, al menos, en determinados supuestos, de manera que no procede en ellos entrar después a resolver sobre tales pretensiones ( Sentencias de 8 de febrero de 2002, RC 453/1999 ; de 27 de febrero de 2002, RC 892/1998 ; de 18 de marzo de 2002, RC 2185/1998 ; de 19 de diciembre de 2003, RC 4725/1998 ; de 12 de diciembre de 2007, RC 9972/2003 ; de 29 de enero de 2009, RC 494/2007 ; de 25 de marzo de 2011, RC 1995/2007 ; y de 26 de mayo de 2011, RC 5991/2007 ).

Ahora bien, no menos cierto es igualmente que dicha regla no aparece formulada de manera explícita en nuestro ordenamiento jurídico y que por eso en otros supuestos se ha moderado en cambio su rigor, por ejemplo, si se reclama en la demanda el pago de los intereses de demora o, como es el caso también, precisamente, de la indemnización por responsabilidad derivada de daños causados por un acto cuya nulidad se solicita en la misma demanda, aun cuando no se hubiere formulado petición previa en tal sentido en vía administrativa ( Sentencias de 27 de septiembre de 1999, RC 4751/1995 ; de 22 de septiembre de 2000, RC 2921/1997 ; de 6 de julio de 2001, RC 8107/1995 ; de 22 de septiembre de 2003, RC 8039/1999 ; de 12 de noviembre de 2004, RC 476/1998 ; y de 3 de enero de 2013, RC 5273/2011 ).

- Despejado el óbice invocado de adverso, hemos de entrar a pronunciarnos sobre el fondo; y en este punto habría que distinguir primero entre los diversos gastos cuyo reembolso se reclama.

Algunos de ellos resultan claramente improcedentes ya de entrada, porque, o bien, no se acredita su efectiva realización, o bien, se realizaron cuando los plazos establecidos para la ejecución del planeamiento ya se habían rebasado. Aprobado el Plan General de Ordenación en 1982, el Plan Parcial que vino a desarrollarlo en el ámbito donde se sitúa la controversia se aprobó definitivamente el 1 de febrero de 1984 y el 25 de junio de 1987 se produjo la conformidad a su Texto Refundido, que finalmente se publicaría el 20 de noviembre de 1987. Esta última es, por tanto, la fecha que hay que tomar como referencia para el cumplimiento de los plazos previstos (ocho años) para la ejecución del Plan de Etapas incorporado en el Plan Parcial. Hay que entender, pues, expirado dicho plazo el 20 de noviembre de 1995.

Pues bien, al término del plazo expresado no se había materializado el cumplimiento de los deberes de cesión y de equidistribución.

1. Sí consta la aprobación de los documentos iniciales precisos para el cumplimiento de este último ( deber de equidistribución ), pero tales documentos son de fecha posterior, tanto la aprobación de los estatutos y bases de actuación de la junta de compensación (27 de junio de 2000) como la autorización de la constitución de la junta de compensación (11 de marzo de 2002).

   Por otra parte, tampoco puede prosperar el esfuerzo desplegado para justificar el retraso habido en la existencia de una causa imputable a la Administración como se pretende por la entidad recurrente, a partir de la aprobación de un plan especial de infraestructura viaria para los accesos desde una carretera a los sectores 22, 23 y 24 del plan general. Y no cabe atender a este planteamiento, porque, aparte de que no habría dicho plan impedido el cumplimiento de la programación prevista en el ámbito que nos ocupa, según se aduce de contrario, resulta que dicho plan se aprobó asimismo después de agotados los plazos previstos para el desarrollo del plan de etapas, concretamente, el 19 de enero de 2000, junto a una modificación puntual del plan general de ordenación urbana del municipio.

2. En lo que hace al deber de cesión , no consta su efectiva realización, porque aunque sí figura la presentación de una oferta de cesión de los terrenos para la materialización de las dotaciones legalmente exigibles y del correspondiente porcentaje del aprovechamiento medio (9 de septiembre de 1987 y 15 de febrero de 1989), y dicha oferta es incluso anterior al vencimiento de los plazos de ejecución, lo cierto es que no figura en cambio su aceptación y el hecho de la transmisión; sin que la formalización de la escritura de segregación de parcela (30 de septiembre de 1993) sirva tampoco a los efectos pretendidos.

3. En lo concerniente al deber de urbanización , la cuestión se plantea de distinto modo, porque consta, por un lado, la aprobación del proyecto de urbanización con fecha 28 de febrero de 1991, y también la constitución de tres avales correspondientes en cumplimiento de la obra urbanizadora (5 de junio de 1987 y 14 de octubre de 1993); y por otro lado, el informe de parte aduce la realización de la obra urbanizadora en un 45,66%, dentro del período establecido para el desarrollo del plan de etapas, porcentaje que el dictamen pericial realizado en instancia reduce al 43,28%.

   Ciertamente, puede entenderse realizado de este modo el deber de urbanización dentro de los plazos establecidos, si no de forma completa, al menos de forma parcial. Y en la medida en que es así, podría ello dar lugar a la reclamación de los gastos devengados que hayan podido resultar inútiles como consecuencia de la alteración ulterior del planeamiento; pero hay que tener presente también que si no ha llegado a completar la realización de este deber, del mismo modo que tampoco se ha realizado o no se ha acreditado el cumplimiento del resto de los deberes (cesión y equidistribución), trae su causa ello de la propia conducta de la entidad recurrente, por lo que no puede ésta pretender sacar provecho de su propio incumplimiento y trasladar la responsabilidad a la Administración por un hecho ajeno en definitiva a esta última y que a la postre no le resulta imputable.

   Nada habría impedido a la entidad recurrente la prosecución del desarrollo urbanístico previsto, pese a la constatación de las circunstancias expresadas, más allá del transcurso de los plazos inicialmente marcados por el plan de etapas, a partir del principio de la vigencia indefinida de los planes urbanísticos.

   Ahora bien, lo que sí sucede es que, una vez rebasados tales plazos, deja de estar a cubierto bajo el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la cual ya puede proceder a la alteración del planeamiento y eludir su propia responsabilidad, porque dicha alteración ya no habrá sido prematura y realizada antes del cumplimiento de los plazos previstos, sino una vez trascurridos estos últimos.

   Y esto es lo que sucede, justamente, en el supuesto que nos ocupa en que la alteración de las determinaciones del planeamiento se ha producido como consecuencia de la aprobación de un nuevo plan general de ordenación del municipio en 2006, esto es, once años después de finalizados los plazos previstos para el desarrollo del plan de etapas (1995). El inicio del procedimiento de ejecución del plan dentro de los plazos inicialmente previstos no constituye una especie de seguro que permita el reintegro de los gastos, siempre y en todo caso, si después no se completan las restantes fases de ejecución.

   A tenor de cuanto se lleva expuesto, por tanto, hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo.

Estimado el recurso de casación, no procede a la imposición de las costas en esta sede. Y en lo que concierne a las costas generadas en la instancia, tampoco procede formular pronunciamiento alguno, dado que no cabe apreciar mala fe ni temeridad. Todo ello, de conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley jurisdiccional .

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.