STS, 3 de Diciembre de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 03 Diciembre 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación nº 2441/92, interpuesto por el Letrado Sr. Velasco Calvo, en nombre y representación de la Asociación de Propietarios de Fincas en la Colonia Montesur 1ª Fase en Los Peñascales, la Asociación de Propietarios de Peñascales "La Merced" y la Comunidad de Propietarios de la Urbanización El Monte (II y III Fase), así como por la Procuradora Sra. Berriatúa Horta, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torrelodones, contra la sentencia dictada en fecha 17 de Octubre de 1991, y en su recurso nº 506/90, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre impugnación del Proyecto de Urbanización del Polígono 2 de Los Peñascales, siendo parte apelada la entidad "Peñascales Tikal, S.A.", representada por la Procuradora Sra. Sampere Meneses. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2ª), dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Torrelodones y por la representación de la Asociación de Propietarios de Fincas en la Colonia Montesur 1ª Fase en Los Peñascales, la Asociación de Propietarios de Peñascales "La Merced" y la Comunidad de Propietarios de la Urbanización El Monte (II y III Fase) se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de Enero de 1992; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala la Procuradora Sr. Berriatúa Horta, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torrelodones, y también el Letrado Sr. Velasco Calvo, en nombre y representación de la Asociación de Propietarios de Fincas en la Colonia Montesur 1ª Fase en Los Peñascales, la Asociación de Propietarios de Peñascales "La Merced" y la Comunidad de Propietarios de la Urbanización El Monte (II y III Fase), como apelantes, y la Procuradora Sra. Sampere Meneses, en nombre y representación de la entidad "Los Peñascales Tikal, S.A." como apelada.
Por auto de esta Sala de fecha 27 de Abril de 1993 se denegó el recibimiento a prueba y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a las partes apelantes, a fin de que formularon sus correspondientes alegaciones, dentro del cual las formularon exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyeron oportunos, y solicitando el Ayuntamiento apelante la revocación de la sentencia impugnada únicamente en cuanto al pronunciamiento de costas, que pedía fueran impuestas a los demandantes, y solicitando los demás apelantes la revocación de la sentencia apelada, la desestimación del recurso contencioso administrativo y la anulación del Proyecto de Urbanización impugnado.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada (la entidad "Peñascales Tikal S.A.") que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la suplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de lasentencia impugnada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 8 de Septiembre de 1997, en la que se señaló para tal acto el día 26 de Noviembre de 1997, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2ª) dictó en fecha 17 de Octubre de 1991, y en su recurso nº 506/90, por medio de la cual se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Velasco Calvo, en nombre y representación de la "Asociación de Propietarios de Fincas en la Colonia Monte-Sur 1ª Fase en Los Peñascales", de la Asociación de Propietarios de Peñascales "La Merced" y de la "Comunidad de Propietarios de la Urbanización El Monte (II y III Fase) Los Peñascales", contra el acuerdo del Ayuntamiento de Torrelodones (Madrid) de fecha 28 de Diciembre de 1989 (confirmado en reposición por el de 29 de Marzo de 1990), por el cual se aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización del Polígono nº 2 de Los Peñascales.
La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y contra ella han formulado recurso de apelación tanto las entidades actoras como el Ayuntamiento de Torrelodones, si bien éste únicamente en lo que se refiere al pronunciamiento sobre las costas, pues entiende que debieron ser impuestas a las asociaciones demandantes.
Empezando por esta última cuestión, vamos a desestimar la apelación del Ayuntamiento demandado, ya que la sentencia impugnada aplicó correctamente, en su pronunciamiento sobre costas, el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, pues no existían razones de temeridad o mala fe que aconsejaran imponerlas a las entidades actoras. Este Tribunal Supremo conoce que, frente al criterio desestimatorio de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la Sección 1ª ha venido dictando sentencias estimatorias en recursos en los que la cuestión debatida era la misma, (aunque referida a polígono distinto de la misma zona), por ejemplo, en sentencias dictadas en los recursos de instancia números 53/89-T y 52/89, ambas anulatorias de los Estudios de Detalle de los Polígonos números 2 y 3, la última precisamente confirmada por este Tribunal Supremo en sentencia de 11 de Marzo de 1996, casación nº 880/92. De suerte que no puede decirse que los recurrentes hayan incurrido en temeridad o mala fe cuando precisamente otro Tribunal de instancia, e incluso este Tribunal Supremo, les está dando la razón.
Y vamos a entrar ya en el estudio de la apelación interpuesta por las entidades demandantes.
Tal como hemos dichos, la Sección 1ª y la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid han llegado a pronunciamientos totalmente contradictorios en asuntos idénticos, subjetiva y objetivamente (por más que los actos administrativos se refieran a Polígonos distintos, pero de iguales características). Y el problema en todos los casos puede resumirse en esta cuestión: si según el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, unas Normas Subsidiarias (o incluso un Plan General), pueden clasificar como suelo urbano terrenos que no tengan los servicios urbanísticos ni estén comprendidos en áreas consolidadas por la edificación (artículo 92-b) y 93-b), segundo párrafo, en relación con los artículos 81 y 78 del Texto Refundido, a los que se remiten), tesis que sostiene la Sección 2ª del Tribunal de Instancia, o bien ello no es posible, debiendo el planificador clasificar como suelo urbano únicamente aquél que cuente con los servicios necesarios o esté comprendido en área consolidada por la edificación, tal como sostiene la Sección 1ª de la Sala de instancia.
Esta y no otra es la cuestión debatida, puesto que de seguirse la primera tesis las Normas Subsidiarias de Torrelodones serían conformes a Derecho, y lo serían también por derivación los Estudios de Detalle y los Proyectos de Urbanización basados en ellas, mientras que si se sigue la segunda, entonces las Normas Subsidiarias serían ilegales, y, apreciada tal ilegalidad mediante la técnica del recurso indirecto, arrastraría también la de los Estudios de Detalle y la de los Proyectos de Urbanización repetidamente impugnados.
Esta Sala conoce tres sentencias propias sobre esta cuestión, a saber, 1ª) La de 15 de Noviembre de 1995 (apelación 4107/91), que confirmó una sentencia de instancia que a su vez habíaconfirmado el Estudio de Detalle del Polígono nº 1 de Los Peñascales. En esta sentencia este Tribunal Supremo dijo que "las Normas Subsidiarias de Torrelodones pudieron formularse con toda su amplitud y mediante ellas modificarse las determinaciones del Plan Parcial de Los Peñascales de 1962", pero no se enfrentó directamente con el problema antes anunciado, y, en todo caso, si así no se entendiera, un nuevo estudio de la cuestión lleva a este Tribunal Supremo a cambiar el criterio que indirectamente pudiera deducirse de tal resolución. 2ª) La sentencia de 11 de Marzo de 1996 (casación nº 880/92), que confirmó la anulación del Proyecto de Urbanización del Polígono nº 3 de Los Peñascales, anulación que había decretado la Sala de instancia precisamente por la ilegalidad de las Normas Subsidiarias al clasificar como urbano un suelo que físicamente no lo era. 3º) La sentencia de 1 de Julio de 1996 (casación nº 2413/92), que confirmó la anulación de una licencia municipal en el polígono nº 1 de Los Peñascales, anulación que había decretado la Sala de instancia asimismo por la ilegalidad de las Normas Subsidiarias que sirvieron de fundamento a la licencia.
En todos esos procesos han sido partes el Ayuntamiento de Torrelodones y la entidad "Peñascales Tikal S.A.", como lo han sido en el recurso contencioso administrativo nº 53/89-T, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que ha terminado por sentencia de fecha 8 de Marzo de 1995, anulatoria del Estudio de Detalle del mismo polígono 2 que ahora nos ocupa, por ilegalidad de las Normas Subsidiarias que le sirvieron de base, al clasificar ilegalmente al suelo urbano. Esta sentencia ha sido recurrida en casación (4063/95) que se encuentra en tramitación en esta Sala. (Decimos esto a fin de dejar constancia de que nada de lo que los Tribunales hayan dicho en todos esos procesos resulta desconocido para tales partes)
La cuestión central debe ser resuelta de la siguiente manera: los artículos 78 y 81 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 92-b) y 93-b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico deben ser interpretados en el sentido de que el planificador sólo puede clasificar como suelo urbano aquél que cuente con los servicios urbanísticos legalmente previstos o que se encuentre en áreas consolidadas por la edificación, pero no otro tipo de suelo sobre el que pueda existir la voluntad de urbanizarlo, pues ese suelo habrá de ser clasificado como urbanizable, y, una vez en efecto urbanizado, adquirirá automáticamente la naturaleza de urbano (artículo 78-b del Texto Refundido). Esta tesis responde a una doctrina ya consolidada del Tribunal Supremo, que no ha hecho otra cosa sino recoger una idea capital de la reforma de la Ley del suelo operada por Ley de 2 de Mayo de 1975. El artículo 21 del Reglamento de Planeamiento es clarísimo a este respecto (por si no lo fueran, que lo son, el 78 y 81 del Texto Refundido), pues se dice en él que "para que el Plan General clasifique terrenos como urbanos, incluyéndolos en la delimitación que a tal efecto establezca, será preciso que reúnan alguno de los siguientes requisitos (...)", de donde claramente se deduce que si no concurre alguno de esos requisitos el suelo no puede ser clasificado como urbano. Resulta, por lo tanto, equivocada la tesis de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de que "puede existir un suelo urbano no urbanizado" y que se apoya en dos argumentos erróneos, a saber, primero, que el artículo 78 del Texto Refundido considera urbanos a los terrenos que, sin estar urbanizados, llegan a estarlo en ejecución del Plan (argumento que olvida el dato fundamental de que esos terrenos deben ser clasificados por el planificador como urbanizables, y que sólo con el proceso de urbanización se conviertan, sin ningún tipo de declaración especial ni modificación de la clasificación, en urbanos), y, segundo, que el artículo 15 del Texto Refundido admite la existencia de proyectos de urbanización en el suelo urbano, lo que indica ---se dice--- que puede haber suelo urbano sin urbanizar (argumento también erróneo, porque los proyectos de urbanización en el suelo urbano no tienen por finalidad urbanizar el suelo ---que ya lo está--- sino llevar a cabo ejecución de reformas interiores, creación de infraestructuras o realización de actuaciones puntuales, actuaciones distintas de las de urbanizar en sentido estricto). En resumidas cuentas, las Normas Subsidiarias o el Plan General no pueden clasificar como suelo urbano sino aquél que de verdad lo es.
El suelo del polígono nº 2 de Los Peñascales no era suelo urbano porque ni tenía los servicios urbanísticos necesarios ni se encontraba en área consolidada por la edificación (artículos 78 y 81 del Texto Refundido). Así lo ha afirmado la parte actora con su demanda en el primer fundamento de Derecho de fondo (página 8), y no ha sido contradicho por las partes contrarias, ya que la discusión se ha trabado sobre otra cuestión, a saber, sobre si los servicios que ahora se pretenden crear son o no suficientes para la población prevista, lo que es un problema distinto. Repetimos: el hecho de que el suelo no tiene los servicios ni se encuentra en un área consolidada no ha sido discutido por las partes demandadas, y este Tribunal lo da por probado (artículo 549 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).
Pero no sólo eso, sino que la misma necesidad del proyecto de urbanización aquí impugnado demuestra bien a las claras que el suelo al que se va a aplicar no es urbano, pues incluye un movimiento de tierras de 12.135 m3, (entre desmontes, terraplenes, tierra vegetal), una pavimentación de calzadas y aceras de 11.969 m2, el establecimiento de una red de riego e hidrantes con una longitud de1'15 km., una red de distribución de agua de 1'9 km., una red de saneamiento de 3'22 km., una red de distribución de energía eléctrica de 1'5 km., etc página (65 del proyecto general nº 1, "I. Memoria"), todo lo cual sólo es imaginable si se quiere convertir en urbano un suelo que no lo es.
En conclusión, las Normas Urbanísticas Subsidiarias de Torrelodones, son disconformes a Derecho, por infracción de los artículos 78 y 81 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y artículos 21, 92-b) o 93-b) del Reglamento de Planeamiento, al clasificar como urbano un suelo que no lo es, y, por derivación, es también disconforme a Derecho el Proyecto de Urbanización del Polígono nº 2, aquí impugnado, el cual, previa la estimación del recurso de apelación y del recurso contencioso administrativo, anularemos en esta sentencia.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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).- Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Sra. Berriatúa Horta, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torrelodones contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2ª) en fecha 17 de Octubre de 1991 y en su recurso contencioso administrativo nº 506/90. Y sin costas.
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) Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Letrado Sr. Velasco Calvo, en nombre y representación de la Asociación de Propietarios de Fincas en la Colonia Montesur 1ª Fase en Los Peñascales, la Asociación de Propietarios de Peñascales "La Merced" y la Comunidad de Propietarios de la Urbanización El Monte (II y III Fase) contra la sentencia antes mencionada y, en consecuencia:
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Revocamos y anulamos dicha sentencia.
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Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 505/90 interpuesto por los demandantes contra el acuerdo del Ayuntamiento de Torrelodones (Madrid) de fecha 28 de Diciembre de 1989, confirmado en reposición por el de 29 de Marzo de 1990, por el cual se aprobó definitivamente el proyecto de urbanización del Polígono nº 2 de Los Peñascales, proyecto que declaramos disconforme a Derecho, y que anulamos.
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No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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