STS, 7 de Febrero de 1998
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 6282/1993 |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 6282/93, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Cooperativa Andaluza de Trabajo Asociado Punta Saltes (Sociedad Cooperativa Andaluza), contra la sentencia pronunciada, con fecha 11 de mayo de 1993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso- administrativo nº 153/89, sostenido por la representación procesal de la Cooperativa Andaluza de Trabajo Asociado Punta Saltes contra la resolución del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, desestimatoria, por silencio administrativo, de la solicitud de indemnización, presentada el día 16 de diciembre de 1987, derivada de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a la Cooperativa recurrente por la Orden de 7 de febrero de 1987 de la Consejeria de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que prohibió, con carácter preventivo, la captura y venta en la lonja de los moluscos bivalvos procedentes de los bancos naturales y de las instalaciones de acuicultura del litoral onubense.
En este recurso ha comparecido, en calidad de recurrido, el Letrado de la Junta de Andalucía
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 11 de mayo de 1993, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 153/89, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Entre los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida se contiene el octavo, en el que la Sala de instancia declara que Centro de Documentación Judicial
que ya estaban contaminadas, según dice.
>>El rigor exige que con carácter previo a emitir pronunciamiento alguno en torno a la pretendida imputación de responsabilidad comprobemos las realidades afirmadas.
>>La recurrente incorpora unas informaciones periodísticas sobre los estudios realizados en materia de contaminación marina, ya en la década de los años 70 según se dice, que sin duda aparecen revestidos de un interés evidente pero a la vez faltos del necesario soporte para poder constituir un elemento probatorio idóneo en este proceso judicial.
>>Por otro lado, y en contra de lo ahí afirmado, consta al folio 26 del Expediente, admitida su autenticidad no sólo por la Administración demandada que lo confeccionó, sino también por la parte actora que le cita en varias ocasiones, un informe emitido el 16 de marzo de 1.985 por el Jefe de Zona de Pemares, de la Dirección General de Pesca, a instancias del Presidente de la Sociedad Cooperativa actualmente recurrente, que afirma: " desde el mes de septiembre de 1.985 se realizan experiencias de cultivos de moluscos en el Polígono Experimental que el Pemares tiene situado en el Río Piedras, zonas de aguas del pino..." los resultados obtenidos pueden considerarse muy satisfactorios en cuanto a tasas de crecimiento y mortalidades en ambos sistemas y especies, a ello contribuye la situación del polígono, con unas características del agua idóneas...
>>De lo cual hay que deducir que en febrero de 1.987 se produjo una importantísima tasa de contaminación en las aguas del litoral onubense, que no consta acreditado que existiese con anterioridad, y menos en febrero de 1.986, que fue cuando se produjo el otorgamiento de autorización a la sociedad demandante para la instalación de viveros flotantes destinados al engorde de moluscos.
>>Razón por la cual, faltando la primera premisa deviene innecesario continuar el análisis propuesto en este apartado, que en todo caso debe llevarse a desestimar la pretensión aquí determinada>>.
Notificada la anterior sentencia a las partes, por la representación procesal de la Cooperativa Andaluza de Trabajo Punta Saltés se presentó escrito ante la Sala de instancia, solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por auto de 6 de octubre de 1993, en el que se ordenó emplazar a las partes por treinta días antes esta Sala del Tribunal Supremo, a la que se remitieron las actuaciones y el expediente administrativo.
Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante este Tribunal de Casación el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Cooperativa Andaluza de Trabajo Asociado Punta Saltés (Sociedad Cooperativa Andaluza), como recurrente, y el representante procesal de la Junta de Andalucía, como recurrido, al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándolo en un único motivo, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de los artículos 106.2 de la Constitución y 40.1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, ya que existe relación de causalidad entre el perjuicio sufrido por la recurrente y la actuación de la Administración demandada, pues, conforme al artículo 17, apartado sexto, del Estatuto de Autonomía de Andalucía, a la Comunidad Autónoma corresponde la ejecución de la legislación en materia de vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales correspondientes al litoral andaluz, y el artículo 13, apartado 8, del citado Estatuto le atribuye la competencia exclusiva en materia de "ordenación del litoral", y el apartado 18 del mismo artículo la competencia exclusiva en materia de "pesca en aguas interiores, el marisquero y la acuicultura", mientras que el artículo 15, en su apartado 6, le atribuye la ejecución de "la ordenación del sector pesquero" y el 7 la "ejecución del medio ambiente, la higiene de la contaminación biótica y antibiótica", de manera que es competencia y responsabilidad de la Comunidad Autónoma que no se produzca contaminación de las aguas, bien autorizando los vertidos no contaminantes al litoral o suprimiendo los contaminantes mediante su acción de policía, por lo que nadie puede contaminar el litoral andaluz si no es por dejación y negligencia de la Junta de Andalucía o porque ésta haya autorizado vertidos contaminantes, que no debió autorizar, sin que pueda eludir su responsabilidad con el pretexto de que otros contaminan, por lo que existe nexo de causalidad entre el incumplimiento de sus obligaciones por la Junta de Andalucía y el resultado producido por una contaminación de litoral que ha determinado la indicada prohibición, estando especialmente obligada a cuidar las aguas del litoral onubense cuando la propia Junta de Andalucía había promovido un Programa de Fomento y Ayuda a la acuicultura en el referido litoral, responsabilidad que ha reconocido la propia Administración al haber indemnizado a otros perjudicados conforme al convenio suscrito con éstos, que no fue aceptado por la recurrente por insuficiente, pues no cabe entender, como lo considera la Sala de instancia, que la relación de causalidad debe ser exclusiva de la Administración, ya que la jurisprudencia hadeclarado que, aun cuando concurra otra causa en la producción del daño, no queda exonerada la Administración, pues el resultado de la concurrencia de causas no es otro que el reparto proporcional del importe de las indemnizaciones entre los causantes del daño, siendo total la responsabilidad de la Administración cuando el tercero es indeterminado, como sucede en este caso en que resulta inviable encontrar el agente contaminante, por lo que terminó con la súplica de que se estime el recurso de casación y se anule la sentencia recurrida, dictando otra, por la que se declare el derecho de la recurrente a ser indemnizada por la Junta de Andalucía y a percibir una cantidad que se fijará en su cuantía en ejecución de sentencia, de acuerdo con las bases señaladas en el fundamento tercero de la demanda, condenando a la Junta de Andalucía a realizar el pago de la cantidad resultante así como al de los intereses legales de demora de dicha cantidad, desde el cese de la actividad o desde la prestación de la reclamación en vía administrativa hasta el día en que se haga efectivo el pago.
Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de 30 de junio de 1994, se mandó dar traslado por copia del mismo al representante procesal de la Junta de Andalucía para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 23 de mayo de 1995, alegando que las medidas a consecuencia de la actividad de policía no son indemnizables porque el titular del derecho las debe soportar por exigencias del interés público al constituir meras limitaciones de aquél, y tal ha sido la actuación de la Administración, de manera que el perjuicio no está en la medida de policía sanitaria sino en el peligro que los moluscos representaban para la salud, cuya prohibición tiene carácter general, por lo que el daño no es individualizado, pues nadie tiene derecho a comercializar alimentos nocivos para la salud, y, por consiguiente, no existe relación de causalidad entre la actuación del servicio público y la generación del perjuicio patrimonial, frente a lo que se pretende introducir unos hechos, cual es la contaminación del litoral por negligencia de la Administración, que no se recogen en la sentencia, y, además, el origen de la contaminación no está acreditado en los autos ni reconocido en la sentencia y sin que pueda atribuirse responsabilidad patrimonial por el mero hecho de ostentar competencias en una determinada materia o ámbito de la vida social, en el que se haya sufrido un daño, no siendo cierto que la Administración aceptase su responsabilidad por el hecho de que otorgase determinadas ayudas a los afectados, las que se concedieron como una actuación de protección de la económica social que las cooperativas representan para amortiguar el riesgo que cualquier actividad empresarial supone, por lo que terminó con la súplica de que se inadmitan o se desestimen los motivos de casación y que se confirme la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación interpuesto, se ordenó, por providencia de 6 de junio de 1995, que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de enero de 1998 en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
En el único motivo de casación, esgrimido al amparo de lo dispuesto por el artículo
95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, el representante procesal de la Cooperativa recurrente afirma que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por los artículos 106.2 de la Constitución y 40.1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, al considerar que no hubo relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido a pesar de que la Administración autonómica demandada ostentaba competencias en todo lo relativo a vertidos en las aguas del litoral andaluz, a la ordenación de éste, a la acuicultura y a la ordenación del sector pesquero, al medio ambiente y a la higiene de la contaminación biótica y antibiótica, sin que sea necesario, conforme a la jurisprudencia y en contra del parecer de la Sala de instancia, que la relación de causa a efecto sea exclusiva entre la actuación administrativa y el resultado producido, ya que, de haber otras concausas, se produce meramente un reparto proporcional del importe de la indemnización debida entre los causantes.
No cabe duda que la jurisprudencia ha declarado (Sentencias de esta Sala y Sección de 25 de enero de 1997, 26 de abril de 1997 y 16 de diciembre de 1997 -recurso de casación 4327/1993-) que la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes siempre que pueda colegirse la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño o perjuicio, de modo que, de concurrir varias causas, se debe atribuir proprocionalmente la reparación, pero la sentencia recurrida no infringe esta jurisprudencia pues considera que la causa determinante del perjuicio sufrido por los integrantes de la Cooperativa fue realmente la concentración de metales pesados en las aguas del litoral, que afectaba a los ostreidos con anterioridad a la promulgación de la Orden de la Consejeria de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se prohibió preventivamente la captura y venta en lonja de los moluscos bivalvos procedentes de los bancos naturales y de los establecimientos de acuicultura del litoralonubense, al mismo tiempo que dicha sentencia descarta que la contaminación de tales aguas existiese con anterioridad al otorgamiento a la Cooperativa demandante de la autorización para la instalación de viveros flotantes destinados al engorde de moluscos, y, por consiguiente, declara que, al no existir relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado producido, no procede declarar la responsabilidad patrimonial de aquélla.
Como hemos expresado, la recurrente pretende basar la existencia del imprescindible nexo causal en las competencia que, en materia de vertidos, ordenación del litoral, acuicultura, ordenación del sector pesquero, medio ambiente, higiene, contaminación biótica y antiobótica, ostenta la Administración autonómica demandada, con el argumento de que si las hubiese ejercido eficazmente no se hubiese producido la contaminación de las aguas y no hubiera sido preciso promulgar la Orden que prohibe las capturas y venta de moluscos.
Sin embargo, el que dicha Administración tuviese indiscutiblemente competencias sobre las indicadas materias y en los expresados sectores no le hace, sin más, responsable de la contaminación de las aguas del litoral y de todas la consecuencias derivadas de ésta, pues no es acorde con el principio de responsabilidad objetiva, recogido por los artículos 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 139.1 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, la generalización de dicha responsabilidad más allá del principio de causalidad, aun en forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la concurrencia del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, que en este caso, como ha declarado la Sala de instancia, no puede apreciarse aunque la Administración hubiera incumplido sus deberes de vigilancia para evitar vertidos contaminantes, pues se desconoce el factor o agente determinante del aumento de los niveles máximos autorizados de metales pesados en las aguas del litoral onubense con el consiguiente riesgo en el consumo de moluscos bivalvos, que obligó a la Administración demandada, en uso de sus aludidas atribuciones, a prohibir su comercialización como medida para salvaguardar la salud.
La socialización de los riesgos, que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa en defensa de los intereses generales lesionando para ello intereses particulares, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir las pérdidas en este caso de los acuicultores por más que su actividad hubiese sido promovida y fomentada por la propia Administración, ya que, cuando así procedió, no existía el riesgo después generado por hechos y circunstancias en los que no se ha acreditado que la misma tuviese participación alguna directa ni indirecta, inmediata o mediata, exclusiva ni concurrente.
La asunción por la Administración autonómica de competencias transferidas por el Estatuto de Autonomía no liberaba a las empresas dedicas a la acuicultura de soportar los riesgos procedentes de la posible contaminación de las aguas con la consiguiente paralización de las capturas y venta de ostreidos, pues no cabe considerar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad de éstos, por el hecho de que ejerzan competencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesaria su autorización, porque, de lo contrario, como pretende la representación procesal de la recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Aunque la Administración demandada concediese (según se declara probado en la sentencia recurrida) determinadas ayudas a los afectados por la prohibición de capturas y venta de moluscos bivalvos, a las que no se acogieron los integrados en la Cooperativa recurrente por considerarlas insuficientes, ello no supone, en contra del parecer de ésta, el reconocimiento de su responsabilidad patrimonial, pues, como indica su representante procesal al oponerse al recurso de casación, tales ayudas responden a otros títulos de intervención propios del Estado social para proteger a determinados sectores y amortiguar el riesgo que en éstos pueda conllevar una explotación empresarial, como ha sucedido en la agricultura o en la pesquería ante la ocurrencia de determinadas eventualidades cual la sequía o el cierre de caladeros por terceros países.
Por las razones expuestas se debe desestimar el único motivo de casación invocado con la consiguiente declaración de no haber lugar al recurso y la imposición a la Cooperativa recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de estaJurisdicción.
Que, desestimando el único motivo al efecto invocado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Cooperativa Andaluza de Trabajo Asociado Punta Saltes (Sociedad Cooperativa Andaluza), contra la sentencia pronunciada, con fecha 11 de mayo de 1993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 153 de 1989, con imposición a la expresada Cooperativa de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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