La responsabilidad de la Administración por daños al medio ambiente.

1. Consideraciones generales:

Aunque lo habitual es que sea la Administración la encargada de velar por la protección del medio ambiente, vigilando, corrigiendo y sancionando a las actividades o a los particulares causantes de daños ambientales, también es lógico deducir que la participación de la Administración en la actividad social y económica mediante la prestación de servicios públicos, hecho constitucionalmente reconocido, puede incidir y ocasionar daños sobre los recursos naturales y sobre el medio ambiente en general[1].

El título X de la LRJPAC (arts. 139 a 146), con fundamento en el artículo 106.2 CE[2] regula y determina la existencia de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y personal por los daños que ocasione el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Pero para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración, como indica el Tribunal Supremo en diversas Sentencias[3] es precisa la concurrencia de los siguientes requisitos[4]:

1. La existencia de una lesión o daño en cualquiera de los bienes o derechos del particular afectado.

2. Que el daño alegado por los particulares sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. La imputación a la Administración de los actos necesariamente productores de la lesión o daño.

4. Relación de causalidad entre el hecho imputable a la Administración y la lesión, daño o perjuicio producido. Dicha relación de causalidad ha de ser, además, exclusiva[5].

5. Que la acción de la responsabilidad indemnizatoria sea ejercida dentro del plazo de un año contado a partir del hecho que motivó la indemnización.

   Observando estos requisitos, sobre todo el primero de ellos, que exige que el daño se concrete en los bienes o derechos del particular afectado, es necesario incidir en la distinción entre una responsabilidad de la Administración por los daños o lesiones causados a los particulares, a los cuales se refiere la normativa mencionada, y una responsabilidad de la Administración por los daños causados al medio ambiente en sí mismo considerado como bien jurídico autónomo.

   Y tal distinción es muy importante desde el momento en que, como hemos visto tan reiteradamente, en los casos de daños ambientales no suelen concurrir los requisitos que exige la legislación para que haya lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración que los ha ocasionado.

   Quiebra, en el caso de responsabilidad por daños ambientales, la fundamentación de la misma en el principio de igualdad ante las cargas públicas, tan alegado por la doctrina con respecto a la responsabilidad patrimonial de la Administración por lesiones a particulares.

   No obstante, no puede negarse la posibilidad de existencia de esos daños y, por lo tanto, la existencia de responsabilidad por los mismos, con fundamento en lo dispuesto por los apartados 2 y 3 del artículo 45 CE, que establecen la obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales y de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, así como la responsabilidad en caso de incumplimiento de tales deberes. Asimismo, puede fundamentarse en los propios principios de responsabilidad, de actuación conforme al interés general y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

   Como inconveniente, en la actualidad nos encontramos con que no existe una regulación específica de la responsabilidad de la Administración por daños medioambientales, salvo en materias como la energía nuclear (art. 54 de la Ley 25/1964 de la Energía Nuclear), en la que se declara la responsabilidad del Estado como explotador en caso de accidente nuclear, claro que tampoco es válido este ejemplo como solución porque dicha responsabilidad está referida a daños sufridos por particulares.

   Por esta razón, principalmente se plantean cuestiones de legitimación para reclamarla, acerca de la relación de causalidad, etc., que se traducen en una situación de inseguridad jurídica respecto de la protección del bien jurídico medioambiental cuando sea la Administración la que atente contra el mismo, necesitándose acudir a otros mecanismos como la atribución general de la función de protección y restauración ambiental para la articulación del deber de reponer el medio ambiente al estado en que se encontraba antes de la causación del daño por el funcionamiento normal o anormal del servicio público, o bien recurriendo a la exigencia de responsabilidades a los funcionarios o agentes. En este último sentido, es preciso indicar que la responsabilidad de la Administración es compatible con la responsabilidad disciplinaria o penal que quepa exigir al personal de la Administración concreto que la haya ocasionado.

   Y el mayor inconveniente que presenta este tipo de responsabilidad es que concreta la reparación únicamente en la indemnización, lo cual tendría escasa efectividad en el caso del daño ambiental.

   Analizaremos las principales características que podemos deducir respecto de la responsabilidad de la Administración por los daños que cause al medio ambiente y el contenido de la función pública medioambiental. De dicho análisis se podrá deducir la necesidad bien de adaptación de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública o bien de instituir otra figura más específica de responsabilidad administrativa por este tipo de daños que resuelva las insuficiencias que plantea la actual regulación de la responsabilidad de la Administración.

   2. El sujeto responsable

   La principal característica de este tipo de responsabilidad es que no queda duda alguna respecto a cual es el sujeto responsable o elemento subjetivo: La Administración Pública, como persona pública, independientemente de que actúe en régimen jurídico público, o bajo la forma de persona jurídica de Derecho privado. En este último caso también es atribuible a la Administración la responsabilidad por los daños que ocasione, acudiéndose en este sentido a la teoría del "levantamiento del velo" para discernir tal responsabilidad.

   Pero además podría considerarse la posibilidad de responsabilizar a la Administración también por los daños causados por terceros por el hecho de haber autorizado su actividad ocasionante del daño ambiental o por haber obrado negligentemente en la reglamentación de los niveles de emisión o inmisión de las mismas[6].

   En cuanto al objeto de nuestro estudio, la Administración Pública responsable del daño sería la obligada a realizar la restauración ambiental procedente.

   En los casos de que concurran diversas Administraciones en la causación del daño, el art. 140 LRJPAC determina que ésta se fijará según criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, estableciéndose el carácter solidario de la responsabilidad, cuando no pueda determinarse respecto a cada una de ellas.

   3. Objeto de la lesión y legitimación para la exigencia de este tipo de responsabilidad.

   Uno de los requisitos que establece la normativa reguladora de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas para la existencia de ésta es que la lesión recaiga sobre "los particulares" en cualquiera de sus bienes y derechos.

   Lo que se pretende con esta institución es la reparación del daño al perjudicado particular, la restauración de la integridad o equilibrio del valor que tenía su patrimonio antes de la causación del daño, tanto el emergente como el lucro cesante, que se haya probado, correspondiendo su prueba a dicho perjudicado (art. 1214 CC y 6 R.D. 429/1993, de 26 de Marzo). En este caso, no cabe duda de que estaría legitimado para exigir la responsabilidad a la Administración el perjudicado, que reclamaría al agente causante del daño directamente o, en su caso, subsidiariamente a la Administración.

   En el caso que ahora nos ocupa, el objeto del daño es el medio ambiente. El daño recae sobre el medio ambiente en sí mismo considerado, sin perjuicio de la incidencia que el mismo tenga sobre el ser humano. Pero en el caso del daño ambiental no hay un sujeto individualizadamente perjudicado[7].

   De este modo, la responsabilidad administrativa a que queremos acercarnos en este caso es aquélla que surgirá por:

1. los daños causados a "res nullius" que formen parte del concepto de medio ambiente.

2. los daños causados a bienes demaniales naturales, tanto de aquéllos cuya protección corresponda a la propia Administración causante del daño, como de aquéllos otros cuyo titular sea otra Administración diferente de la causante del daño[8].

3. los daños causados a bienes de carácter ambiental pertenecientes a particulares.

   En el primero de los supuestos, es decir, en el caso de daños a ?res nullius?, y en el caso de daños a bienes de dominio público cuya tutela corresponde a la propia Administración que los ha dañado, únicamente se podría plantear una reclamación por los mismos a tal Administración con base en que la restauración y mejora del medio ambiente es su función y su deber; en caso de daño a los mismos por la actividad o inactividad administrativa se habría incumplido dicha función o deber.

   Por tal motivo es obvia la necesidad de la acción popular en esta materia, que a veces se intenta suplir con la atribución de legitimación a asociaciones interesadas en la protección y mejora del medio ambiente.

   En cualquiera de estos casos, como dice AGUDO GONZÁLEZ respecto de los bienes de dominio público, sería muy dificultoso solucionar los problemas de legitimación activa si el servicio público que ocasiona el daño ambiental es competencia de la misma Administración competente para la protección del recurso o medio dañado[9].

   Específicamente en el caso de la responsabilidad por daños a bienes demaniales de otras Administraciones, el daño recae sobre bienes de carácter colectivo o demanial, luego es la colectividad la que sufre el perjuicio. Por lo tanto, se atribuirá la legitimación para exigir la responsabilidad a la Administración encargada de su tutela. Es decir, cuando se trata de daños a bienes ambientales integrantes del dominio público cuyo titular es otra Administración, cuya protección está encomendada a esa otra Administración, la responsabilidad ha de ser exigida por aquélla que tiene la competencia para su protección[10], pudiendo provocarse, en caso de que no lo haga, un caso de concurrencia de responsabilidades, atribuyéndose a una de ellas la responsabilidad por la acción causante del daño y a la otra con fundamento en la omisión de su deber de protección y de reparación. Y todo ello sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 61 de la LRBRL respecto del dominio público de las entidades locales.

   El último de los supuestos planteados es el caso de daños causados por la Administración a bienes pertenecientes a particulares que cumplan una función ambiental. La responsabilidad por este tipo de daños adolece de alguna de las insuficiencias que observamos que plantea la responsabilidad civil[11], sobre todo dado que en dicho daño podríamos distinguir un doble aspecto: el patrimonial privado y el puramente ambiental.

   Dado el carácter de estos bienes y la titularidad de los mismos, se plantea la cuestión de quién va a tener legitimación para exigir la correspondiente responsabilidad a la Administración en el caso de que ocasione alguno de estos daños, desde el momento en que la legitimación para ello no venga dada por el hecho de haber padecido el perjuicio individualmente. Habría que plantearse la cuestión de la ampliación de la legitimación; es decir, que otras personas que no sean el propietario estuvieran legitimadas para exigir la restauración de dichos bienes, con base en su aspecto social o colectivo o, una vez más, reclamar la existencia de una acción pública.

   No obstante, en todos estos casos resulta insuficiente la actual previsión legislativa respecto a la legitimación para exigir a la Administración la restauración de lo dañado.

   4. Características del daño

   Para la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, la LRJPAC requiere la existencia de un daño, que ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en una persona o grupo (art. 139.2 LRJPAC) y antijurídico (art. 141.1 LRJPAC).

   Sin embargo, los requisitos de individualización y de evaluabilidad económica no suelen darse en la mayoría de los daños ambientales. El daño ambiental se caracteriza por su carácter colectivo o público, por su indeterminación, su dificultad de evaluación o incluso por su irreversibilidad, en determinados casos.

   Tales características y dificultades habrán de ser tenidas en cuenta en el momento de reclamar a la Administración la restauración del medio ambiente o la reparación de los elementos o recursos dañados.

   El carácter antijurídico del daño requerido para la existencia de responsabilidad patrimonial (para considerarse antijurídico a efectos de responsabilidad patrimonial basta con que el administrado no tenga el deber jurídico de soportarlo) no ha de incidir respecto de la existencia de responsabilidad de la Administración en relación con daños ambientales. La Administración habrá de reparar el daño, haya sido o no causado por una actuación antijurídica[12], por el simple hecho de haberlo causado mediante su actuación normal o anormal, ya que es un deber que le viene constitucional y legalmente impuesto.

   5. Fundamento de la responsabilidad

   Como decíamos, la obligación de la Administración de reparar el daño ambiental restaurando el medio dañado o de exigir a aquél que ha causado ese daño el cumplimiento de estas obligaciones es una función que le viene constitucional y legalmente atribuida. La fundamentación jurídico-constitucional la encontraríamos básicamente no ya en el artículo 106, sino en el 45 CE. De este modo resulta obligada a realizar dicha restauración ambiental, en muchas ocasiones aunque no haya sido la causante de dicho daño, por lo que con más razón ha de proceder a realizar dicha reparación cuando el daño ambiental haya sido causado a consecuencia de una actuación u omisión administrativa.

   Es importante señalar, a estos efectos, que la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos surge del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, con carácter objetivo, por lo que es indiferente que el daño se haya causado interviniendo culpa o negligencia o que la conducta sea conforme o no a Derecho[13]. No se fundamenta pues la responsabilidad administrativa en la noción de culpa, sino en la mera existencia de lesión[14].

   De esta forma, cabe exigir la reparación de un daño ambiental a la Administración que lo ha ocasionado por la realización de una obra pública o la simple prestación de un servicio público, interpretado, como indica PARADA VÁZQUEZ, en el más amplio sentido de función o actividad administrativa, en la forma que pudiéramos llamar funcionamiento normal.

   Sin embargo, en la mayoría de las ocasiones, el daño ambiental surge por una actuación administrativa culposa o negligente, omisiva de su deber de actuar en defensa del medio ambiente e infractora por tanto del deber de protección que le viene impuesto legalmente, y divergente del fin de persecución del interés general, concretado en este caso en el mantenimiento de las cualidades ambientales (hablaríamos en estos supuestos de funcionamiento anormal[15]).

   En este sentido, la Administración puede causar un daño no solo por acción o culpa "in commitendo" sino también por omisión o culpa "in ommitendo" o "in vigilando"[16]. Si se produce un daño al medio ambiente por parte de la Administración a consecuencia de su actuación, siendo su protección de interés público, por vulneración del principio de actuación administrativa conforme al interés público se está produciendo una "desviación de poder", por lo que puede derivarse responsabilidad, sin perjuicio de que ello podrá ser causa de anulación del acto administrativo en cuestión. Asimismo, la actividad de la Administración desarrollada en régimen jurídico privado suele ser una importante forma de causación de daño por acción de la Administración. Pero también puede exigirse responsabilidad a la Administración cuando no impide la causación de un daño por ignorar su deber impuesto legalmente de vigilancia o de control de ciertas actividades o actuaciones (culpa "in vigilando"), o al no prestar el servicio de protección del medio ambiente que tiene atribuido (culpa "in ommitendo"). No existirá tal responsabilidad en este supuesto si no existía previamente el deber legalmente impuesto a la Administración de actuar.

   6. La relación de causalidad

   Consecuentemente a esa función administrativa de protección ambiental, podría considerarse que existe responsabilidad administrativa por daños ambientales cuando se producen éstos debido al incumplimiento por parte de la Administración de cualquiera de los cometidos que pueden considerarse como objetivos integrantes de tal función. Es decir, se requiere que la acción u omisión administrativa sea causa determinante en la producción del daño.

   En este sentido, el artículo 139.1 de la LRJPAC requiere una relación de causalidad entre el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y el daño causado a los particulares, que ha de ser consecuencia, por tanto, de tal funcionamiento; y esta relación puede darse tanto por la actividad como por la inactividad administrativa.

   Este requisito sería igualmente aplicable a los casos de responsabilidad por daño ambiental, siendo trasladables a este ámbito las mismas dificultades que observábamos anteriormente para la prueba del nexo causal en la responsabilidad civil.

   En el ámbito de los daños tradicionales, la jurisprudencia adoptó una postura negatoria de la relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración y el daño si dicha relación no se presentaba de forma directa, inmediata y exclusiva, de modo que la concurrencia de actividad de un tercero o de cualquier circunstancia extraña suponía la absoluta exención de responsabilidad administrativa. Sin embargo, la postura jurisprudencial actual es diferente, admitiéndose la existencia de nexo causal aún cuando concurran otras causas o el resultado dañoso se produzca en forma mediata o indirecta[17]. No obstante parece que se ha llegado a una duplicidad de criterios sobre la base de la distinción entre funcionamiento normal o anormal, especialmente cuando éste último consiste en una negligencia administrativa o en inactividad.

   En el caso de los daños causados por funcionamiento normal, la relación de causalidad existirá cuando el daño sea consecuencia de la actuación administrativa de forma exclusiva. De este modo, la participación de un tercero[18], por ejemplo, exoneraría a la Administración de responsabilidad, a pesar de que esta afirmación no sea conforme con la eficacia en la protección ambiental y hubiera de regir en estos casos el principio de responsabilidad solidaria. Podría, no obstante, cuestionarse en este ámbito la necesidad de exclusividad de la causa en aras a una más eficaz protección.

   Sin embargo, cuando la causa del daño ha sido la pasividad o inactividad administrativa, el requisito de la exclusividad se modera y matiza en función de la "posible concurrencia de diversos factores en la producción del daño cuya respectiva influencia ha de ser analizada para inferir la existencia o no de dicho nexo de causalidad"[19].

   Normalmente, la jurisprudencia utiliza para el discernimiento de la existencia de nexo causal las teorías de la equivalencia de condiciones, que considera causa del daño todo aquel hecho o factor que concurra en el proceso causal, independientemente de la intensidad con que cada uno de ellos contribuya al resultado, pero que sin su concurso el daño no se habría producido, y la teoría de la causación adecuada[20], que considera causa del daño aquél que conlleva la mayor posibilidad o probabilidad de producirlo. Esta última es la que parece haberse impuesto, conforme observamos en la jurisprudencia más reciente.

   En el caso de funcionamiento anormal por omisión, cuando el daño fuera ocasionado por una actividad o industria contaminante, la relación de causalidad partiría de que la falta de vigilancia que la legislación le imponía es la causa del daño, ya que de haber adoptado la Administración las medidas oportunas éste no se habría producido[21]. Si la Administración tiene encomendada la función de proteger el medio ambiente y la obligación de evitar el daño y éste se ha producido, su funcionamiento ha sido deficiente, por lo que ésta es responsable[22].

   Si el daño causado por la actividad lo ha sido obrando ésta dentro de las prescripciones legales administrativas y de las condiciones de la licencia, en caso de entender procedente la posibilidad de atribuir responsabilidad a la Administración, lo cual supondría un plus de eficacia en la protección del medio ambiente al presionar a la Administración para extremar su potestad reglamentaria, sería preciso distinguir la actuación de la Administración que concede la autorización y la actuación normativa de la Administración que ha de reglamentar la actividad causante del daño. La relación de causalidad vendría determinada por la falta de diligencia administrativa en la previsión de los daños, habiéndose producido una normativa que va a significar la autorización de una actividad bajo unos condicionantes que no fueron suficientes[23]. De este modo, la imprevisibilidad, que podría equivaler aquí a la fuerza mayor, serviría como causa de exoneración de la responsabilidad administrativa. Sin embargo, la jurisprudencia aún no se ha pronunciado sobre este supuesto[24].

   En otros casos de funcionamiento anormal del servicio público administrativo se plantea la cuestión de si se rompería este nexo causal y la Administración no vendría obligada a responder cuando hubiera obrado con diligencia, lo cual ocurriría en los supuestos de fuerza mayor o caso fortuito. Una vez más, acudiendo a lo previsto para el caso de responsabilidad patrimonial de la Administración, comprobamos que la relación de causalidad sí quedaría excluida cuando concurren las causas de fuerza mayor[25] (art. 106 CE y 139.1 LRJPAC), y el hecho de un tercero[26].

   7. Prescripción de la acción para exigirla

   El plazo que, con carácter general, se concede a un particular para ejercitar la acción de reclamación de indemnización por daños en el caso de la responsabilidad patrimonial de la Administración es de un año. Sin embargo, en el caso de que el daño por el que se reclame a la Administración sea de carácter permanente (por ejemplo, cuando se reclama por el perjuicio causado por un vertedero municipal), la acción ejercida habría de entenderse válida en cualquier plazo[27], por mantenerse la lesión inalterable en el tiempo, sin que puedan evaluarse o valorarse los efectos del daño hasta la terminación de los hechos causantes del mismo.

   No obstante, un plazo mayor previsto en alguna norma sectorial para materia específica tendría preferente aplicación al plazo general de un año.

   Insistimos en la necesaria regulación específica de este tipo de responsabilidad, que habría de prever un plazo de prescripción acorde con el carácter de los daños ambientales, ya que el plazo actual resulta totalmente inadecuado, por excesivamente reducido, en el supuesto de que el daño haya sido causado al medio ambiente dadas las características propias de éste. Incluso entendemos que, para exigir a la Administración la restauración ambiental, al permanecer los efectos del daño causado mientras no sea realizada dicha restauración, la acción sería imprescriptible.

   8. Procedimiento para la exigencia de responsabilidad a la Administración Pública por daños causados al medio ambiente

   Con carácter general la vía administrativa es la vía procedente para exigir también responsabilidad a los poderes públicos cuando son éstos los causantes o responsables, directamente o por negligencia, tanto del daño a bienes de un particular como del daño ambiental, y tanto por el funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos, sin perjuicio de pertinencia de la Jurisdicción Penal cuando el daño sea ocasionado de forma delictiva[28], y de la línea jurisprudencial que, en caso de daños a particulares ocasionados por concesionarios de servicios públicos, ha considerado viable la Jurisdicción Civil, por su "vis atractiva", para el conocimiento de las pretensiones de reclamación por tales daños[29], línea ésta última que consideramos a extinguir conforme a la claridad de la nueva regulación de la responsabilidad patrimonial operada por la modificación de la LRJPAC.

   Ahora bien, la normativa actual únicamente ha previsto un procedimiento general para la exigencia de responsabilidad administrativa[30] acorde con los principios contenidos en la LRJPAC, procedimiento que ha regulado en el Reglamento aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

   Este procedimiento es aplicable exclusivamente para que el particular afectado pueda reclamar la indemnización por el perjuicio que la Administración le ha causado en su persona o en su patrimonio, pero resulta inapropiado para la reclamación a la Administración por los daños estrictamente ambientales. De este modo, únicamente servirá la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, tal como resulta hoy configurada, para exigírsela por los daños a bienes que reúnan las condiciones a que la legislación se refiere[31].

   De este modo se plantearía cuestión de cómo puede un particular en concreto[32] exigir responsabilidad a la Administración por el daño ambiental que ésta ha causado.

   Sobradamente conocido es que la nueva LJCA permite al particular que reclama la efectividad de un servicio público interponer recurso contencioso-administrativo por la inactividad de la Administración. Sin embargo, cuando la Administración causa un daño ambiental, y sin perjuicio de su deber de repararlo al que ya nos hemos referido, un particular podría encontrar serias dificultades legitimatorias para acudir a la Jurisdicción Contenciosa en el caso de que la Administración ignore su deber y la eventual petición de reparación que aquél hubiera formulado, al no tratarse del cumplimiento de un servicio obligatorio de los que señala la normativa.

   Para los daños, que no reúnen los requisitos señalados por la LRJPAC y el RD 429/1993, sería conveniente que la legislación articulara un procedimiento específico, con rasgos y fases propias, con carácter previo a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, procedimiento en el que habría de considerarse con carácter amplio el concepto de interesado y la legitimación para acudir al mismo, cuya resolución, expresa o presunta, abriera las puertas de la Jurisdicción Contencioso-administreativa al particular.

   Como característica singular de este procedimiento, el objeto de la pretensión del reclamante no sería, como ocurre en el previsto actualmente para la exigibilidad de responsabilidad patrimonial, la solicitud de indemnización (lo cual, por sí mismo, no tendría sentido desde el punto de vista medioambiental), sino que se concretaría en la obtención de la anulación de los actos causantes del daño y en obtener de la Administración causante del daño una actividad material encaminada a restaurar el medio o elemento dañado[33].

   9. Supuestos en que se podrá exigir responsabilidad a la Administración por daños ambientales

   Como ya se ha dicho, la Administración deberá responder del daño que cause tanto por acción como por omisión.

   a) Por la acción administrativa

   Cuando hablamos de daños causados por acción nos referimos a acciones:

1. De la propia Administración:

   - Por su actividad de prestación de servicios de forma directa[34], en sentido amplio. Ya sea prestado por funcionarios o por cualquier agente o empleado.

   - Por su actividad jurídica consistente en emisión de normas y concesión de autorizaciones. Por un lado, cuando la regulación que desarrolla conforme a su potestad normativa no es la adecuada. De otro lado, bien cuando autoriza una actividad que sobrepasa los niveles previstos en la normativa; o, desde otro punto de vista, cuando la Administración conceda una licencia ilícita o sin que se haya verificado el cumplimiento de las oportunas medidas correctoras a una actividad y ello suponga una causación de un daño ambiental[35]. Todo ello sin perjuicio de las responsabilidades penales de los funcionarios o autoridades implicados

   - Responsabilidad subsidiaria del Estado y demás entes públicos por los delitos o faltas que comentan las autoridades o funcionarios, de conformidad con lo prevenido en el Código Penal y en el artículo 145 LRJPAC.

   - Por su actividad de prestación de servicios de forma indirecta. Es decir, cuando la Administración actúa a través de empresas intermediarias, como, por ejemplo, las concesionarias de servicios públicos.

2. De bienes objeto de protección administrativa. En este supuesto distinguiremos:

   - El caso de daños causados por recursos naturales protegidos a particulares en su persona o en sus bienes patrimoniales, como por ejemplo, en el supuesto de daños causados por animales protegidos[36]. Este sería un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, sin más diferenciación respecto a otros casos que el hecho de que los daños son producidos por ciertos recursos naturales. La responsabilidad de la Administración se basaría, por un lado, en el hecho de que la declaración de protección de una determinada especie de animal es una actividad administrativa en que se concreta la función de protección ambiental en beneficio o interés de la comunidad, actividad de la que se derivan unas consecuencias, como la de no poder matar a dichos animales, y de las que a su vez pueden derivarse unos perjuicios para los particulares, debiendo ser la Administración la que asuma los perjuicios que tales especies ocasionen para evitar que se vulnere el principio de igualdad ante las cargas públicas, que quedaría vulnerado si determinadas personas hubieran de soportar individualmente los costos de su mantenimiento; y, por otro lado, en la omisión administrativa del deber de cuidado, que se reflejaría en una actuación de vigilancia o de vallado o cerramiento del perímetro en que se encontraran dichos animales para evitar el daño.

   - El caso, extraño por otro lado, de daños causados a bienes de valor ambiental de particulares por esos otros bienes ambientales sujetos a control administrativo[37]. El particular podría reclamar por el daño patrimonial que le hubieran ocasionado, tal como hemos dicho anteriormente, pero ¿a quién correspondería la legitimación para reclamar por el daño al aspecto colectivo de esos bienes?. Volvemos a incidir en la necesidad de que la normativa prevea una legitimación amplia para la reclamación por los daños ambientales autónomos.

   b) Por omisión de su función de control o protección ambiental

   Cuando hablamos de daños causados por omisión de la función de control o protección ambiental de la Administración[38] nos referimos al caso en que debiendo actuar la Administración no lo hace o lo hace con celo insuficiente. En este supuesto distinguiremos:

   - Caso de que se ocasione un daño ambiental por omisión de un servicio obligatorio. En este sentido, la STS 11-10-1975[39] ha considerado que "solo cuando la Administración tiene el deber exigible de actuar cabe que, al declarar la ilicitud de su omisión por vulnerar un mandato legal se imponga la actividad si es ese el medio de restablecer el orden perturbado... Considerando que la omisión de actividad administrativa obligada ha sido en este caso causa inmediata del daño... de aquí que proceda considerarla como responsable de los perjuicios invocados y condenarla en consecuencia a un resarcimiento". No obstante, con la nueva regulación ofrecida por la LJCA, como es sabido, se abren las posibilidades de interponer recurso contencioso-administrativo contra la inactividad administrativa cuando la Administración está obligada a actuar[40]. De este modo, particularmente en la Administración Local, la LRBRL establece una serie de servicios relacionados con el medio ambiente que son obligatorios y exigibles por los vecinos, considerando el Tribunal Supremo[41] que la inexistencia de dichos servicios conlleva la consideración de un funcionamiento anormal de un servicio público, suficiente para que la Administración incurra en responsabilidad[42]. Normalmente esta responsabilidad se exige por el particular que ha sufrido un daño personal o patrimonial, pero nada impide que haya de responder la Administración por daños ambientales. Asimismo cabe imponer a la Administración la obligación de restaurar en el caso de que la omisión del servicio administrativo vulnere los derechos fundamentales[43].

   - Caso de que se ocasione un daño ambiental por omisión de su deber normativo cuando es preciso. Es decir, cuando no haga uso de su potestad reglamentaria para producir esa normativa protectora que tiene obligación de dictar. En este sentido también podría exigírsele responsabilidad, por ejemplo, por no redactar un Plan de recuperación de especies clasificadas en peligro de extinción[44], o de restauración hidrológica-forestal[45]. De este modo, será responsable por la falta de previsión exigible ya que posteriormente se va a autorizar actividades que no va a sobrepasar los límites previstos por esa normativa pero que no por ello dejan de ser contaminantes, ya que el que existan tales límites normativos no significa que éstos sean suficientes para garantizar la protección ambiental.

   - Caso de que la Administración no inste judicialmente la restauración ambiental cuando proceda. Es decir, cuando no ejercite acciones judiciales en defensa de sus bienes ambientales en las que corresponda solicitar al órgano judicial la condena a la restauración ambiental. No obstante, esta posibilidad no ha de ceñirse únicamente al caso de los bienes demaniales, sino que es predicable cuando no inste ante la Jurisdicción la condena al responsable a la restauración ambiental en cualquier caso en que dicha posibilidad proceda[46].

   - Cuando se causen daños por actividades prohibidas o que sobrepasen lo dispuesto en la autorización administrativa, en el caso de que la Administración competente haya omitido su deber de vigilancia[47]. Este es un caso de imputación a la Administración Pública de responsabilidad por los daños causados por particulares, con fundamento en haber autorizado la apertura de esos establecimientos y no vigilar el cumplimiento de la normativa ambiental, omitiendo así su deber de control y vigilancia[48]. La Administración tiene la potestad de control de las actividades, al otorgar las correspondientes licencias administrativas y la obligación de imponer las medidas correctoras necesarias y, en caso de incumplimiento de las condiciones impuestas, suspender el funcionamiento de la actividad, revocar la licencia o imponer sanciones. Como habíamos adelantado, un cierto sector doctrinal[49] entiende que la omisión del deber de vigilancia que corresponde a la Administración se considera un funcionamiento anormal, por lo que podría exigírsele responsabilidad por los daños que tales actividades ocasionen, al entenderse que éstos no se habrían producido si la Administración, actuando con la diligencia exigible, hubiera ejercido una actividad de control, que le viene exigida por la normativa, sobre dicha actividad. En estos supuestos, si no se opera un traslado total de la responsabilidad a la Administración, al menos correspondería exigirla con carácter solidario tanto a la Administración como a la actividad contaminante. No obstante, sería preciso considerar eximida de responsabilidad a la Administración en el caso de que no haya sido posible llevar a efecto ese deber de vigilancia por causas no imputables a la actividad administrativa[50].

   - Cuando se causen daños por actividades permitidas que no sobrepasen los límites establecidos por la normativa administrativa o por la autorización[51]. Podría darse este supuesto cuando los daños sean causados por emisiones o vertidos permitidos administrativamente o bien por actividades con un estudio de impacto ambiental adaptado a la normativa vigente aprobado por la Administración. En este caso, la responsabilidad, que sería exigible a la Administración encargada de la regulación específica de la actividad, se fundamentaría en el hecho de no haber prevenido suficientemente la causación del daño mediante una regulación adecuada. No obstante, en este supuesto sería procedente fundamentar la responsabilidad en la existencia de culpa o negligencia administrativa cuando, pudiendo haber regulado efectivamente una materia conforme al estado de la técnica, por tardanza o negligencia no lo ha hecho en el momento y forma oportunos.

   - Cuando se produzcan daños ambientales a causa de accidentes de gran magnitud y trascendencia en actividades y la Administración no actúe con carácter de urgencia que impone su deber de protección de la salubridad pública y del medio ambiente para impedir el incremento del daño causado inicialmente. Sin perjuicio de que la actuación administrativa respecto a la reparación de los daños ocasionados por catástrofes naturales (lluvias torrenciales, terremotos, etc.) se inserta en el ámbito de la protección civil[52], regulada fundamentalmente en la Ley 2/1985, de 21 de Enero, y R.D. 1378/1985, de 1 de Agosto, sobre medidas provisionales para la actuación en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad Pública, cualquier tipo de daño ambiental de gran intensidad o trascendencia ecológica, social y colectiva, con incidencia, evidentemente, sobre la salud pública y el medio ambiente, requiere una actuación de la Administración, con fundamento en la configuración del Estado como Estado social y en el principio de solidaridad[53]. Por otro lado, es evidente que la Administración no puede convertirse en aseguradora de este tipo de daños por la vía de la intervención urgente, por lo que, como concluíamos en el capítulo anterior, exigirá posteriormente los gastos desembolsados en la restauración urgente al responsable o, en su caso, a la compañía aseguradora de éste. No obstante, la negligencia en tal deber de actuación urgente ante dichos daños que conlleve un incremento en la entidad o cualidad de los mismos originaría, a nuestro juicio, un supuesto de responsabilidad administrativa concurrente con la del particular titular de la actividad originadora del accidente.

   10. La responsabilidad de autoridades y funcionarios[54]

1. Responsabilidad penal

   La actuación de las autoridades y funcionarios[55] que ocasiona un daño al medio ambiente puede ser objeto de un doble reproche desde el punto de vista penal, al existir la posibilidad de que dicha actuación vulnere tanto el tipo correspondiente a alguno de los delitos ecológicos en cuestión como el que se dedica a la prevaricación, al cohecho o a cualquier otro delito de funcionarios[56]. En este caso, algunos autores opinan que, al lesionarse dos bienes jurídicos distintos a partir de la misma conducta, cabría predicar la posibilidad de aplicación simultanea de las penas correspondientes a ambos delitos[57].

   El Código Penal de 1995 ha tipificado ciertas conductas de las autoridades y funcionarios como delito con carácter innovador desde el punto de vista específico de los delitos ambientales, si bien se trata de conductas que, en realidad, no son más que un tipo especial de prevaricación[58]. De esta forma, el artículo 329 del Código Penal[59] describe dos conductas o actuaciones de las autoridades y funcionarios constituyéndolas en ilícito penal, cuales son informar o votar favorablemente la concesión de licencia ilegal a sabiendas y no comunicar infracciones que conozcan a consecuencia de su labor inspectora. Luego, si observamos en qué consisten ambas conductas típicas, deduciremos que la actuación de la autoridad o funcionario puede conllevar un daño al medio ambiente tanto por acción como por omisión.

   La responsabilidad penal de autoridades y funcionarios deviene de la omisión del deber de garante que éste tiene en virtud de la función pública que desempeña, deber que viene atribuido a la Administración, como hemos visto, por mandato constitucional. La Administración incumple tal deber constitucional cuando, por desidia o negligencia, no realiza las actuaciones debidas ante conductas que atentan contra el medio ambiente. Tal podría ser el caso, por ejemplo, de la no iniciación de un procedimiento sancionador en el que se hubieran de adoptar medidas cautelares cuando procediera, o cuando se autoricen actividades o conductas ilícitas, o también cuando se deje de dar traslado a la Jurisdicción Penal de actuaciones administrativas sobre hechos que pudieran ser constitutivos de delito ambiental.

   De la redacción del artículo 329, que utiliza la expresión "a sabiendas", se deduce que la autoridad o el funcionario sólo delinquen de forma dolosa. Sólo cabe la comisión voluntaria, con dolo, pero no culposa, dando la comisión imprudente lugar únicamente a responsabilidad administrativa[60].

   Todo ello, a pesar de lo dispuesto en el artículo 331, respecto a la rebaja de la pena cuando el delito fuera cometido por imprudencia grave, que entendemos no será pues aplicable al caso de los delitos cometidos por autoridades y funcionarios ya que el tipo del artículo 329 excluye la comisión imprudente.

   La responsabilidad por los daños ambientales causados por los autoridades, funcionarios o agentes de la Administración corresponde subsidiariamente a la propia Administración, a la que además corresponde la obligación de restaurar, según dispone el artículo 121 del Código Penal, al establecer que

   "el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia, la Isla, el Municipio y demás Entes Públicos, según los casos, responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria"

   Si se exigiera en el proceso penal la responsabilidad civil de la autoridad, agentes, contratados o funcionarios públicos, la pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra los empleados de la Administración y contra la propia Administración o Ente público para la que presten sus servicios como presunto responsable civil subsidiario.

   b) Responsabilidad disciplinaria:

   La responsabilidad del funcionario[61] respecto a estos daños será penal cuando su conducta sea subsumible en los tipos mencionados en el Código Penal[62], pero también cabe la existencia de responsabilidad disciplinaria por acciones u omisiones que causen daños al medio ambiente.

   De conformidad con el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios públicos[63], se podría considerar falta muy grave (art. 6.d) la falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas con resultado de daño, en nuestro caso, al medio ambiente; y falta grave (art. 7.1) la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios, en nuestro caso, de protección o restauración ambiental a que aludíamos.

   En cuanto a las sanciones disciplinarias, previstas por el artículo 14 del citado Reglamento, no se incluye la obligación de, en caso de que la falta suponga un daño, reparar dicho daño. No obstante, como establece el artículo 4, dichas sanciones han de entenderse sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que le corresponda.

   Por otro lado, no creemos que resulte infringido el principio "ne bis in idem" por la aplicación simultanea de la sanción disciplinaria pertinente por la conducta del funcionario que suponga una infracción a la normativa administrativa reguladora de la labor funcionarial y la pena que le corresponda por la comisión de un delito[64]. Las conclusiones respecto a la pertinencia de la imposición de la obligación de restaurar al funcionario o, subsidiariamente, a la Administración de la que procede, habrán de ser las mismas.

   En cualquier caso, el procedimiento deberá prever un plazo de audiencia al funcionario en el que éste podrá alegar lo que estime conveniente tanto respecto al hecho de la sanción que se le prevea por la infracción cometida como respecto a las medidas reparadoras del daño que se le exijan y de la valoración de los daños que se le atribuyan, cuya prueba ha de pesar, en todo caso, sobre la Administración instructora.

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   [1] Vid. LOZANO CUTANDA, Derecho Ambiental Administrativo, Ed. Dykinson, Madrid, 2000, pág. 75. Observa que esta doble condición de la Administración como defensora del medio ambiente y a su vez como potencial agresora del mismo constituye una singularidad del Derecho Ambiental que explica la importancia de la participación pública en la defensa del medio ambiente y en el desarrollo de las técnicas de autocontrol de la Administración. También MARTÍN REBOLLO, "Medio ambiente y responsabilidad de la Administración", Revista Española de Derecho Administrativo, nº 11, 1988, pág. 644, para quien la Administración tiene una creciente participación en actividades mercantiles e industriales a partir, sobre todo, de la Segunda Guerra Mundial.

   [2] Consagra el principio de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas al determinar que "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

   [3] Ver por ejemplo las de 25-5-1988 (Ar. 3962), 11-2-1995 (Ar. 2061), 12-2-1995 (Ar. 1063).

   [4] Al respecto es interesante el estudio de LLIDÓ SILVESTRE, "Responsabilidad patrimonial de la Administración Local por no prestación de servicios obligatorios", El Consultor nº 7, 1992, pág. 768.

   [5] Así, la sentencia citada de 25-5-1988 menciona que "...para que proceda la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es menester que el daño o perjuicio originado al reclamante sea consecuencia "exclusiva" del funcionamiento de un servicio público, como sinónimo de actividad e inactividad administrativa...", si bien "no es menos cierto que para que dicha nota de exclusividad exonere a la Administración de la aludida responsabilidad es menester que se acredite la existencia -junto a la causa derivada directa e inmediatamente del actuar del servicio público o actividad administrativa productora de la lesión patrimonial-, de otra concausa producida por persona ajena a la Administración que se interfiere significativamente en la anterior relación con entidad suficiente para producir el daño o perjuicio en el patrimonio del reclamante, sin cuya concausa éste no se hubiera producido".

   [6] MARTÍN REBOLLO, "Medio ambiente y responsabilidad de la Administración", Revista Española de Derecho Administrativo, nº 11, 1988, pág. 651.

   [7] Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, 2ª Edición, Ed. Cívitas, Madrid, 2000, pág. 179 y sig., que hace referencia a las especialidades del daño ecológico respecto tema del perjudicado.

   [8] Por ejemplo, la STS de 3-3-1989 (Ar. 2061).

   [9] AGUDO GONZÁLEZ, "La responsabilidad patrimonial de la Administración por daños producidos por animales de caza", Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 162, 1998, pág. 140, en el caso comentado por este autor, la muerte de un animal.

   [10] Entre otras, SSTS de 14-10-1994 (Ar. 8714) y 24-2-1994 (Ar. 1235). El Tribunal Supremo entiende que hay que extender el concepto de particular a las otras Administraciones en el caso de que una Administración ocasione daños a bienes ambientales de aquéllas. Ello podría plantear conflictos interadministrativos.

   [11] Recordemos inconvenientes como el que la indemnización o reparación que se haga al particular en ningún caso va a abarcar el aspecto público colectivo de esos bienes ambientales, aspecto cuya protección, además, tiene encomendada la propia Administración; o, como veíamos, existía la posibilidad de que el particular se conforme con la indemnización y no reclame la restauración del daño.

   [12] A excepción de aquellos daños tolerables por el medio y cuya causación es precisa por necesidades de desarrollo social, siempre que esté sujeto a evaluación de impacto ambiental y a la adopción de las oportunas medidas correctoras.

   [13] STS de 29-5-1991, en la que se indica que procede la responsabilidad "al margen de cual sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente".

   [14] Vid. PARADA VÁZQUEZ, Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre), Ed. Marcial Pons, Madrid, 1993, pág. 420 y sig.

   [15] Vid. PARADA VÁZQUEZ, Régimen jurídico ..., op. cit, pág. 428. Funcionamiento anormal es noción paralela de la "falta de servicio" o funcionamiento defectuoso, bien porque éste ha funcionado mal, no ha funcionado o lo ha hecho con retraso. Por su parte, CORDERO LOBATO, "Derecho de daños y medio ambiente", en obra conjunta Lecciones de Derecho del Medio Ambiente, 2ª Edición, dirigida por ORTEGA ÁLVAREZ, Ed. Lex Nova, Valladolid, 2000, pág. 457 y 458, distingue el funcionamiento normal del anormal según su actividad se desarrolle conforme al riesgo típico creado por el servicio público o no.

   [16] En este caso, cabe la posibilidad de responsabilidad concurrente de varias Administraciones cuando cada una de ellas tenga atribuidas funciones de vigilancia o tutela respecto de aspectos competenciales concretos, dada la transversalidad y la distribución competencial existente en materia ambiental. Al respecto vid. GALERA RODRIGO, La responsabilidad de las Administraciones Públicas en la prevención de daños ambientales, Ed. Montecorvo, Madrid, 2001, pág. 151 y sigs.

   [17] STS 25-1-1997 (Ar. 266), 26-4-1997 (Ar. 4307), 5-5-1998 (Ar. 4625), 12-5-1998 (Ar. 4640), etc.

   [18] Es preciso mencionar que en estos casos no es procedente analizar la concurrencia de la participación de la víctima como elemento con incidencia en el nexo causal, puesto que evidentemente el medio ambiente carece de posibilidad de conducta. No sería igual respecto a la fuerza mayor que, como es sabido, exoneraría de responsabilidad a la Administración.

   [19] STS de 9-6-1998 (Ar. 5177).

   [20] La jurisprudencia entiende que la tesis de la causalidad adecuada consiste en "determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar ... esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro evento se considere consecuencia o efecto del primero... es necesario además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento...".

   [21] STS 7-10-1997 (Ar. 7393), aunque se refería a daños a particulares, ha entendido que la atribución de potestades de policía permite la exigencia de niveles de eficacia más concretos, entre los que se cuentan la evitación de daños. También en este sentido la STS de 8-7-1998 (Ar. 6716), en la que la inactividad en la adopción de medidas contra ruidos supone la responsabilidad del Ayuntamiento. La postura contraria adopta en las SSTS de 7-2-1998 (Ar. 1444) y 6-3-1998 (Ar. 2490), en las que el TS entiende que la detentación de potestades de policía no la compromete a ningún resultado, tendencia que sirve para evitar que el sistema de responsabilidad objetiva de las Administraciones haga de estas una especie de entidad aseguradora de los daños causados por la actividad de los administrados por el hecho de que ejerzan potestades de policía respecto de las mismas.

   [22] Cfr. JIMÉNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, "Responsabilidad administrativa por culpa in vigilando o in ommittendo", Gobierno y Administración en la Constitución, vol. I, Madrid, 1998, pág. 897, quien entiende que el elemento de la culpa ha de recuperarse como fundamentador de la relación de causalidad en los supuestos de funcionamiento anormal, al ser la negligencia administrativa la causante del daño.

   [23] Cfr. CORDERO LOBATO, "Derecho de daños ...", op. cit., pág. 459, quien, con toda razón, considera que la Administración no responde de los daños que se hayan producido en una actividad realizada conforme a la autorización dado que tal posibilidad convertiría a la Administración en garante de los daños asociados a los riesgos de desarrollo, responsabilidad de la que entiende está exonerada en el art. 141.1 LRJPAC tras la modificación de la Ley 4/1999, si bien entendemos que se está refiriendo a la Administración autorizante exclusivamente. Sin embargo sí entiende procedente la responsabilidad administrativa cuando la ilegalidad de la licencia sea manifiesta por vulnerar los estándares administrativos de prevención de daños, al suponer ello un funcionamiento anormal del servicio de intervención.

   [24] Respecto a los pronunciamientos de la Jurisdicción Civil por daños privados causados por actividades, recordemos que el TS advierte reiteradamente que el cumplimiento de todos los requisitos administrativos no libera al particular de su responsabilidad.

   [25] Por fuerza mayor se entiende un hecho o acontecimiento, aunque conocido, exterior a la causa del daño e irresistible (imposibilidad de su evitación).

   [26] Si bien hay Sentencias, como las del Tribunal Supremo de 23-5-1983 o 28-6-1983 que niegan su virtualidad cuando la Administración ha infringido un deber de vigilancia sobre la actividad del productor del daño.

   [27] Así se deduce, por ejemplo, en la STS de 22-6-1995 (Ar. 4780), en la que se considera daño continuado el daño del particular causados por motivos ambientales, en este caso un vertedero de residuos.

   [28] Recordemos que la responsabilidad civil de las autoridades y funcionarios puede exigirse en el proceso penal conforme a lo previsto en el art. 121 CP, respondiendo la Administración subsidiariamente de los daños causados por los delitos cometidos por su personal en el ejercicio de sus cargos o funciones como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

   [29]Vid. por ejemplo, la STS de 22-11-1985 (Ar. 5632), en la que se considera que "la acción dimanada de responsabilidad extracontractual se dirija única y exclusivamente contra el Estado o sus órganos, que pudieran haber incurrido en tal responsabilidad, pero no en aquellos supuestos en que junto a tales responsabilidades concurran otras que se atribuyan a personas físicas o jurídicas ajenas al Estado o a sus órganos, responsabilidades que, al generar vínculos de solidaridad, determinan la atribución de la competencia a la Jurisdicción ordinaria, dada su "vis atractiva",... aún cuando uno de los Agentes pueda estar investido de carácter público, habiendo concurrido al evento dañoso otros coautores de naturaleza privada, la continencia de la causa determina la competencia exclusiva de la jurisdicción ordinaria civil por ser atractiva, pues en otro caso cabría la posibilidad de fallos separados y contradictorios lo que constituiría un absurdo lógico y jurídico". Semejantes consideraciones observamos también en la STS de 12-2-1987 (Ar. 706).

   [30] Incluso el artículo 87.2 del Anteproyecto de Ley General de Medio Ambiente remitió a este procedimiento general para el resarcimiento de los daños causados por el funcionamiento de actividades contaminadoras de las Administraciones Públicas, si bien entendemos que dicha remisión se hace pensando exclusivamente en daños causados a particulares o sobre bienes privados, pero no teniendo en cuenta las peculiaridades del daño ambiental propiamente dicho.

   [31] Cfr. JORDANO FRAGA, "Administración y responsabilidad por daños al medio ambiente: la construcción del régimen jurídico de los daños ambientales", en vol. col. dirigido por RUÍZ-RICO RUÍZ, La protección jurisdiccional del medio ambiente, Cuadernos de Derecho Judicial, nº XII, Ed. Consejo General del Poder Judicial, 2001, pág. 294, respecto a su conclusión referente a que el deterioro ambiental afecta de forma notable a la calidad de vida humana y por lo tanto, debe ser indemnizado. Y de modo general respecto a sus conclusiones respecto a la existencia de un derecho subjetivo al medio ambiente.

   [32] Recordemos que el TS, en la S. de 1-4-1993 (Ar. 9165), admitió expresamente la legitimación de ciertas asociaciones interesadas en la protección del medio ambiente.

   [33] REQUERO IBÁÑEZ, "El Derecho Administrativo y la responsabilidad por daños", Revista de Derecho Urbanístico, nº 141, 1995, pág. 152, entiende que en el actual procedimiento, aparte de la exigencia de responsabilidad, cabría solicitar la anulación del acto administrativo de autorización o la modificación de los términos de la autorización además de la cesación de la actividad y el resarcimiento económico.

   [34] Por ejemplo, la STS de 9-2-2000 (Ar. 341) confirma la condena a la Administración estatal solicitada por un Ayuntamiento de la provincia de Granada a reparar los daños ocasionados en el entorno de una Laguna situada en el Parque Natural de Sierra Nevada a consecuencia de las obras previstas por ésta. O la STSJ de Baleares de 8-3-2002 (Ar. 640), se condena al Ayuntamiento a que elimine la contaminación de los acuíferos que ha causado una depuradora municipal en mal estado, obligándole incluso a disponer las partidas presupuestarias específicas para ello.

   [35] En este caso, la Jurisdicción Contencioso-administrativa podría ordenar a la Administración responsable la realización de las actuaciones necesarias para la restauración inmediata de la realidad física alterada, como sucedió, por ejemplo, en la STS de 30-4-1990 (Ar. 5620), respecto del Ayuntamiento de Solsona.

   [36] Vid. STS 4-7-1995 (Ar. 5517), que justiciaba la responsabilidad de la Administración por daños provocados por ciervos, gamos y jabalíes de la Reserva Nacional de Cíjara en propiedades privadas en las que había sembrada avena. Sin embargo, aludimos esta sentencia únicamente desde el punto de vista de la posibilidad de exigir responsabilidad a la Administración por estos daños, dado que, como es obvio, el daño en este supuesto recae sobre bienes particulares, pero no sobre el medio ambiente en sí mismo considerado.

   Con tal carácter ha sido asumida esta responsabilidad por diversas normas como la Orden de 13-2-1987, de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que considera la responsabilidad patrimonial por los daños causados por el lobo, o los Decretos 34/1989, de 18 de mayo, sobre Recuperación del Oso Pardo en Cantabria, o el art. 9.3 de la Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales de Cataluña, o el art. 31 de la Ley Foral navarra 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats, etc.

   [37] REQUERO IBÁÑEZ, "El Derecho Administrativo y la responsabilidad por daños medioambientales", Revista de Derecho Urbanístico, nº 141, 1995, pág. 164. Aboga por esta posibilidad excepcional de responsabilidad administrativa, si bien concluye que en este caso, al no ser un daño antijurídico y constituir una carga social la protección de tales animales, no cabe responsabilidad.

   [38] Vid. BELTRÁN AGUIRRE, "El Medio Ambiente en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo", Revista de Administración Pública, nº 134, 1994, pág. 297.

   [39] En esta sentencia se considera que la causa del daño es la omisión de la actividad administrativa obligada.

   [40] Véanse los arts. 29.2, 32.1 y 71.1.c LJCA.

   [41] Por ejemplo, en la STS de 20-12-1989. En este caso se refería al servicio de alcantarillado y recogida de aguas residuales.

   [42] Tal obligatoriedad en la prestación del servicio únicamente se da de forma expresa en la esfera local, pero no en el ámbito de la Administración estatal o autonómica. No obstante, entendemos que cuando se ha presupuestado una actividad o servicio, ésta resulta de obligado cumplimiento por aplicación de los principios presupuestarios que implican la necesidad de ejecutar el presupuesto anualmente.

   [43] Por ejemplo, en la STSJ de Murcia de 21-2-2001 (Ar. 649), se condena a la Administración Local a adoptar medidas restauradoras consistentes en hacer cesar los olores emanados de una depuradora por vulneración del art. 18 CE., reiterando los argumentos de la STEDH de 9-12-1994 (Asunto López Ostra, ya comentado).

   [44] Art. 31.2 de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales.

   [45] Art 14.3 R.D.Leg. 1/2001, del Texto Refundido de la Ley de Aguas.

   [46] De este modo, por ejemplo, en la SAP de Barcelona de 22-2-2000 (Ar. 3118), se condena al responsable de un delito continuado contra el medio ambiente a penas de arresto mayor y multa, pero no se pronuncia sobre los perjuicios o responsabilidades derivados de la infracción según la Sentencia "al no reclamarse por la Administración por la destrucción de la fauna en su momento producida". No obstante, entendemos que, conforme a la nueva legislación penal el propio juez penal puede pronunciarse sobre el deber de restauración del responsable sin necesidad de que la Administración Pública lo solicite.

   [47] Este supuesto es el más común, a juicio de GALERA RODRIGO, La responsabilidad de las Administraciones Públicas ..., op. cit., págs. 24, 138 y 139. Considera la pasividad administrativa como un supuesto de mal funcionamiento del servicio a efectos de deducir la eventual responsabilidad si tal pasividad resultó lesiva. Tal pasividad que propicia que una conducta privada cause daños ambientales nos sitúa, a su juicio, en un supuesto de responsabilidad concurrente.

   [48] STSJ de Valencia de 7-3-1997. Estima que se origina responsabilidad administrativa si el Ayuntamiento autoriza la apertura de establecimientos y no vigila su adecuado nivel de ruidos y vibraciones.

   Comentada por GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, "El ruido: la sentencia del TSJ de Valencia de 7 de marzo de 1997", Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 276, 1988, págs. 233 a 241.

   Un ejemplo interesante de esta posibilidad se ha dado en la Sentencia del Tribunal de Kumamoto, en Japón, condena a la Compañía Chisso al pago de 1.184 millones de yens por contaminar las aguas de la bahía de Minitama a consecuencia de los vertidos tóxicos ocasionados, que produjeron la que se llamó "enfermedad Minitama". Considera responsable subsidiario al Gobierno y a las autoridades locales "por su pasividad". Vid VÁZQUEZ DE PRADA, "Medio ambiente y costes de contaminación", Documentación Administrativa, nº 178, 1978, pág. 151.

   [49] En este sentido VÁZQUEZ DE PRADA, "Medio ambiente y costes ...", op. cit., entiende que "implícitamente, el ente público concedente de la autorización se autorresponsabiliza de todas las perturbaciones ambientales introducidas por dicha autorización". Por su parte, JORDANO FRAGA, "La responsabilidad de la Administración con ocasión de los daños al medio ambiente", Revista de Derecho Urbanístico nº 119, 1990, pág. 99, considera procedente la responsabilidad por falta de vigilancia y por actuación de las actividades al amparo de licencias cumpliendo la normativa administrativa. Véase también JIMÉNEZ BLANCO, "Responsabilidad administrativa por culpa in vigilando o in omitendo", Revista del Poder Judicial, nº 2, 2ª época, 1986, pág. 127 y DE VEGA RUÍZ, "Los delitos contra el medio ambiente", Revista La Ley, 1996, págs. 1459 y 1460.

   [50] De este modo, JORDANO FRAGA, "Administración y responsabilidad por daños al medio ambiente: La construcción del régimen jurídico de los daños ambientales", en vol. col. dirigido por RUÍZ-RICO RUÍZ, La protección jurisdiccional del medio ambiente, Cuadernos de Derecho Judicial, nº XII, Ed. Consejo General del Poder Judicial, 2001, págs. 283 y 284, citando a MARTÍN MATEO, niega que la institución jurídica de la responsabilidad sea un instrumento adecuado para la protección de los bienes ambientales, entre otras, por esta causa, y ha considerado preciso realizar unas objeciones a la posibilidad de trasladar al Estado la responsabilidad en función de su culpa in vigilando, entre las que destacamos a los efectos de nuestro estudio, que el nexo causal en estos supuestos se rompe por la intervención de un tercero y que cabría reducir la responsabilidad por culpa in vigilando a los supuestos en que ésta haya sido la causa determinante de los daños, pero que no cabe exigirla cuando se trate del incumplimiento de un deber de vigilancia imposible de cumplir.

   [51] Véase la consideración que hace la STS de 30-11-1990 (Ar. 9269), respecto a la posibilidad de exigir responsabilidad a la Administración por autorizar índices de contaminación más altos que los marcados por la Ley: "En ningún caso los instrumentos jurídicos que constituyen el polo de referencia sobre el que se construye la infracción penal pueden habilitar o justificar la existencia de normas de desarrollo de inferior rango de manera individual, arbitraria e ilegítima autoricen, por su cuenta, índices de contaminación más altos que los marcados por las leyes y reglamentos por lo que la existencia de dos órdenes ministeriales que conceden esta autorización no sólo las invalida en cuanto a efectos legitimadores sino que constituye un dato que podría llevar a exigir responsabilidades a la Administración por dejación de sus compromisos y obligaciones fiscalizadoras. Aún en el caso de que la Administración decidiese tramitar normas con rango de ley o adoptar disposiciones de carácter reglamentario en las que se autorizase inmisiones o vertidos en límites peligrosos o inadmisibles con arreglo a normativas internacionalmente aceptadas y de incuestionable rigor científico, estaría vulnerando el mandato del artículo 45 de la Constitución por lo que la norma devendría inconstitucional".

   [52] Vid. JORDANO FRAGA, La reparación de los daños catastróficos, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2000, pág. 178.

   [53] JORDANO FRAGA, La reparación de los daños catastróficos, op. cit., pág. 167, 182, 189 y 190 La actuación estatal al respecto requiere una declaración expresa de emergencia que permita la atribución a la Administración estatal de facultades de dirección y coordinación de las actividades restauradoras a emprender así como de intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, etc., en su caso. Art. 9.3 de. R.D. 407/1992, de 24 de Abril, que aprueba la Norma Básica de Protección Civil y R.D. 862/1981, de 27 de marzo, sobre coordinación de medidas con motivo de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica, respecto al art. 4 de la L.O. 4/1981, de 1 de Junio, respecto de la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio.

   [54] Han sido estudiados los tipos delictivos de los funcionarios en esta materia por GÓMEZ RIVERO, "Algunos aspectos de la responsabilidad de los funcionarios en materia ambiental", Revista La Ley, 1996.

   [55] Ha de tenerse en cuenta, como observa ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo, Vol. I/2, 11ª Edición, Ed. Tecnos, Madrid, 1996, pág. 311, que puede hablarse de dos clases de responsabilidad penal de las autoridades y funcionarios: una responsabilidad común, que se producirá cuando incurran en delitos que pueden ser realizados por cualquier ciudadano, que pueden merecer un reproche agravado si fueron cometidos prevaliéndose de su cargo, y una responsabilidad especial, que es la que corresponde a los delitos específicos de los funcionarios en el ejercicio de sus cargos. En la materia que nos ocupa pueden darse ambas posibilidades.

   [56] Vid. arts. 404 (prevaricación, consistente en dictar resolución arbitraria a sabiendas de su injusticia), 408 y 409 (abandono de destino, consistente dejar de promover intencionadamente la persecución de los delitos de que tenga noticia o de sus responsables, o promover, dirigir u organizar el abandono colectivo y manifiestamente ilegal de un servicio público), 410 (desobediencia, consistente en negarse a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior), 412.3 "in fine" (denegación de auxilio, consistente en negarse a prestar el auxilio a que venga obligado por razón de su cargo para evitar un delito de los relacionados con el medio ambiente), 419, 420, 421, 422 (cohecho, consistente en solicitar o recibir, en provecho propio o de un tercero, por sí o para persona interpuesta, dádiva o presente, o aceptar ofrecimiento o promesa para realizar en el ejercicio de su cargo una acción u omisión constitutivas o no de delito), 430 y 433 (malversación, consistente en sustraer o consentir que un tercero sustraiga efectos públicos que tenga a su cargo, con ánimo de lucro, o destinarlos a usos ajenos a la función pública).

   [57] En este sentido, PRATS CANUT, "Responsabilidad penal de las autoridades y funcionarios municipales en materia ambiental", en obra colectiva coordinada por ESTEVE PARDO, Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, Ed. Cívitas, Madrid, 1996, pág. 542.

   [58] PEREZ DE GREGORIO, "Los delitos contra el medio ambiente", Revista La Ley, 1996, pág. 1793.

   [59] Artículo 329 del Código Penal: 1."La autoridad o funcionario público que, a sabiendas, hubiere informado favorablemente la concesión de licencias manifiestamente ilegales que autoricen el funcionamiento de las industrias o actividades contaminantes a que se refieren los artículos anteriores, o que con motivo de sus inspecciones hubieren silenciado la infracción de leyes o disposiciones normativas de carácter general que las regulen será castigado con la pena establecida en el artículo 404 de este Código y, además, con la prisión de 6 meses a 3 años o la de multa de 8 a 24 meses". Y 2. "Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado hubiese resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia".

   [60] DE MADARIAGA, "La tutela del Medio ambiente en el nuevo Código Penal: especial referencia penal de autoridades y funcionarios del Artículo 329", Revista de la Guardia Civil, nº 643, 1997, pág. 117.

   [61] Este tipo de responsabilidad sólo corresponde a los funcionarios. No es predicable de las autoridades, que únicamente están sujetos a responsabilidad política, penal y civil, pero no son objeto de responsabilidad disciplinaria.

   [62] Existen estudios doctrinales extensos sobre esta materia, como por ejemplo, el de MATELLANES RODRÍGUEZ, Medio Ambiente y funcionarios públicos: análisis del tipo objetivo del artículo 329 del Código Penal, Ed. Tecnos, Barcelona, 2000.

   [63] Aprobado por R.D. 33/1986, de 10 de enero.

   [64] Vid. También PRATS CANUT, "Responsabilidad penal ...", op. cit., pág. 543 y 544. También, ENTRENA CUESTA, op. cit., pág. 311, al encontrar su fundamento la responsabilidad disciplinaria en el hecho de que los funcionarios se encuentran respecto de la Administración no sólo en un estado de sujeción general, sino también en un estado de sujeción especial.

   Medio ambiente & Derecho

   Revista eléctronica de derecho ambiental

   Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

   naturales"