STS, 23 de Julio de 1998
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 5422/1995 |
| Fecha de Resolución | 23 de Julio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Julio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 5422 de 1995 ante la misma pende de resolución, interpuesto por D. Alexander y D. Jose Daniel , representados por el Procurador D. José Carlos Peñalver Garceran y asistidos del Letrado D. Juan José González Ramirez, contra la sentencia de fecha 10 del mayo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recursos acumulados números 61 y 33 de 1994, sobre suspensión de procedimiento administrativo sancionador, seguido por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre . Habiendo sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado; y oído el Ministerio Fiscal.
La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso Contencioso-Administrativo formulado por el Procurador D. José Carlos Peñalver Garcerán, en nombre y representación de D. Alexander y D. Jose Daniel contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de suspensión del procedimiento administrativo sancionador ES-2/92 AF, seguido por la Subdirección General de Legislación y Política Financiera de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda, debemos declarar y declaramos que dicho acto no vulnera el artículo 25 de la Constitución , en el sentido alegado; con imposición de las costas a los recurrentes".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de los actores se presentó escrito preparatorio de recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado, ordenando elevar las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones en esta Sala, el Procurador Sr. Peñalver Garcerán formalizó el recurso de casación por medio de escrito , en el que, después de formular su único motivo, suplicó a la Sala dicte sentencia por la que, dando lugar al recurso, case y anule la resolución recurrida, declarando no ajustada a Derecho la desestimación presunta de la solicitud de suspensión del procedimiento administrativo sancionador referido a sus mandantes, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.
Admitido el recurso, el Sr. Abogado del Estado presentó escrito oponiéndose a su estimación. El Ministerio Fiscal presentó asimismo escrito informando que procede la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso el día 3 de junio de 1998, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
Mediante escritos de fecha 10 de diciembre de 1993, dirigidos a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, Subdirección General de Legislación y Política Financiera, los hoy recurrentes solicitaron la suspensión del procedimiento administrativo sancionador que se les seguía, en su condición de miembros del Consejo de Administrativo de AFISA, con arreglo al artículo 89 del Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónima, aprobado por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre , en relación con lo dispuesto en el artículo 75 de la misma Ley sobre adquisición derivativa de acciones propias, por entender los solicitantes que los hechos que estaban siendo investigados lo estaban siendo también en las Diligencias Previas 54/92 que, por un presunto delito de maquinaciones para alterar el precio de las cosas, instruía el Juzgado Central de Instrucción nº 3, en cuyo procedimiento penal figuraban como querellados. Desestimada dicha petición por silencio administrativo, interpusieron recurso contenciosoadministrativo, al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , alegando infracción del principio "non bis in idem", comprendido en el de legalidad del artículo 25 de la Constitución , siendo desestimado el recurso por sentencia de 10 de mayo de 1995, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , que es objeto del presente recurso de casación.
La fundamentación de la sentencia recurrida puede sintetizarse del siguiente modo:
-
Que el artículo 96 de la Ley 24/1988, de 28 de julio , del Mercado de Valores, no prohibe la concurrencia de sanciones administrativas y penales, por cuanto dispone que el ejercicio de la potestad sancionadora a que se refiere dicha Ley "será independiente de la eventual concurrencia de delitos o faltas de naturaleza penal", si bien añade dicho precepto que cuando se siga un proceso penal por los mismos hechos sancionables con arreglo a la expresada Ley, "el procedimiento quedará suspendido respecto de los mismos hasta que recaiga pronunciamiento firme de la autoridad judicial", debiendo respetar la resolución que se dicte "la apreciación de los hechos que contenga dicho pronunciamiento"; b) que la jurisprudencia constitucional tiene declarado que el principio "non bis in idem" impide la doble sanción penal y administrativa cuando exista identidad de sujetos, hechos y fundamentos, reconociendo sin embargo la duplicidad de sanciones cuando el sujeto y los hechos al mismo imputados guarden relación con la supremacía especial que dimana del ejercicio de una función pública o de la prestación de un servicio, o cuando entre la Administración y el sujeto sancionado existe una relación de supremacía especial; c) que puede entenderse que dicha relación especial está contemplada en la Ley del Mercado de Valores que, según se expresa en su Exposición de Motivos, contiene "unas normas mínimas de conducta de cuantos operan con los mercados de valores ...", por lo que su inobservancia puede dar lugar a la incoación del correspondiente expediente sancionador y a la imposición de la sanción oportuna, que puede concurrir o no con la sanción penal, en su caso: d) que los intereses protegidos en esta materia por la Ley del Mercado de Valores, en relación con la Ley de Sociedades Anónimas , y por el Código Penal , son distintos, permitiendo, por ello, la concurrencia de la doble sanción; e) que, en conclusión, la resolución impugnada "no sólo no conculca el principio "non bis in idem", sino que, además, en atención al contenido del mismo, no se dan los presupuestos necesarios para su apreciación; entre ellos, el de la necesidad de que exista una sanción firme; y que sirve de punto de referencia para la alegación de este principio".
El recurso de casación se fundamenta en un motivo único, acogido al nº 4º del artículo
95.1 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del "principio non bis in idem --que implica la interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales, así como la subordinación de la actuación administrativa al previo pronunciamiento de la autoridad judicial--, principio íntimamente ligado a los de legalidad y tipicidad contenidos en el articulo 25 de la Constitución , según tiene reconocido el Tribunal Constitucional". Aducen, en síntesis, los recurrentes en el desarrollo del motivo, que la sentencia de instancia aplica erróneamente el indicado principio al estimar que para desplegar su eficacia requiere la existencia de una sanción firme en el procedimiento penal, tesis muy distinta a la mantenida por el Tribunal Constitucional a partir de su sentencia 77/1983, de 3 de octubre , según la cual dicho principio no se limita a la interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales, sino que exige, además, la primacía del enjuiciamiento penal sobre el administrativo en lo relativo a la apreciación de los hechos, lo que implica una subordinación de los actos de la Administración a la autoridad judicial y la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, "unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado", correspondiendo la apreciación de los hechos al Juez penal, por lo que la actuación administrativa sancionadora debe suspenderse cuando intervenga sobre los mismos hechos la autoridad judicial. Alegan también los recurrentes que el artículo 96 de la Ley del Mercado de Valores , al que se refiere la sentencia, no es aplicable al caso, pues el procedimiento administrativo sancionador fue incoado por el Ministerio de Hacienda en virtud de una presunta infracción cometida por los miembros del Consejo de Administración de AFISA al haber sobrepasado dicha entidad mercantil los límites de autocartera que establece la Ley de Sociedades Anónimas en su artículo 75 , por lo que dichoprocedimiento debe ser instruido y resuelto por la normativa específica de dicha Ley y no bajo los criterios de la Ley del Mercado de Valores .
La cuestión que plantea el presente recurso se contrae a dilucidar si el principio "non bis in idem", además de vedar la doble sanción penal y administrativa, supone también, como sostienen los recurrentes, la necesidad de que el procedimiento administrativo sancionador se paralice, cuando los hechos sean objeto de un proceso penal, hasta que por la autoridad judicial se resuelva lo procedente.
La STC 77/1983, de 3 de octubre , que los recurrentes citan, declara en su Fundamento 3º que "La subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la autoridad judicial exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya de resolverse en favor de la primera. De esta premisa son necesarias consecuencias las siguientes: a) el necesario control "a posteriori" por la autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso; b) la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código Penal o las Leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos; c) la necesidad de respetar la cosa juzgada...", añadiendo en el Fundamento 4 que "El principio "non bis in idem" determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de la normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de Justicia, es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuando actúe " a posteriori" el planteamiento fáctico que aquéllos hayan realizado, pues en otro caso se produce un ejercicio del poder punitivo que traspasa los limites del artículo 25 de la Constitución y viola el derecho del ciudadano a ser sancionado solo en las condiciones establecidas por dicho precepto".
La aplicación al caso de la indicada doctrina debe conducir a la estimación del motivo de casación, pues, según consta en el expediente, cuando los recurrentes solicitaron la suspensión del procedimiento sancionador (10 de diciembre de 1993), su tramitación había concluido, hallándose pendiente de resolución por el Ministerio de Economía y Hacienda, ya que el Instructor había formulado la propuesta de resolución (27 de septiembre de 1993) y los expedientados sus alegaciones sobre la misma, de modo que no se trataba de impedir la mera duplicidad de procedimientos, que es algo ajeno al ámbito de protección del principio "non bis in idem", sino de evitar una actuación que, a tenor de la citada doctrina constitucional, traspasaría los límites del artículo 25 de la Constitución al no respetar la primacía sustancial del procedimiento penal en orden a la apreciación de los hechos, o dicho en formulación del Tribunal Constitucional, "la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código Penal o las Leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos".
Por lo demás, aunque la sentencia recurrida no lo haya declarado expresamente, viene a dar por supuesta la identidad de los hechos investigados en uno y otro procedimiento, pues si los hechos hubieran sido distintos le hubiera bastado al Tribunal de instancia para desestimar el recurso con declararlo así, sin necesidad de argumentar que no era de aplicación el principio "non bis in idem" por existir una relación de sujeción especial y ser diferentes los intereses protegidos por la Ley del Mercado de Valores , en relación con la Ley de Sociedades Anónimas , y por el Código Penal , o, según declara como razón última el fallo impugnado, por no existir una sanción firme.
En definitiva, siguiendo la citada doctrina constitucional, de la que en casos similares se ha hecho eco la Sala en sentencias del 18 de diciembre de 1991 y 26 de abril de 1996, debemos declarar que, dada la identidad de hechos entre el procedimiento administrativo sancionador y el proceso penal, según ha quedado expuesto, y habiendo llegado el primero a la fase de decisión, el principio "non bis in idem" exigía la paralización del procedimiento administrativo a las resultas del proceso penal, sin perjuicio, naturalmente, de la resolución que procediera, desde la perspectiva de dicho principio, a la vista de los hechos fijados por la autoridad judicial, por lo que el acto presunto impugnado lesionó el artículo 25 de la Constitución , de suerte que, al no haberlo entendido así la sentencia recurrida, ha de concluirse que concurre la infracción que el motivo de casación denuncia, cuya estimación resulta, por ello, obligada.
La estimación del motivo casacional determina conforme al artículo 102.1.3º, la revocación de la sentencia recurrida y la necesidad de que la Sala resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, siendo procedente, al respecto, la estimación del recurso contencioso-administrativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 83.2 de la Ley de la Jurisdicción, toda vez que la resolución administrativa presunta impugnada, al vulnerar, por lo antes razonado, el artículo 25 de la Constitución , en cuanto consagra el principio "non bis in idem", incurre en la nulidad de pleno derecho a que se refiere el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , debiéndose, por tanto, declarar así.
En cuanto a las costas de la casación, dado lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las suyas, debiendo imponerse las de la instancia a la Administración demandada, con arreglo a lo establecido en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre .
Que declarando haber lugar al recurso de casación interpuesto en nombre de D. Alexander y D. Jose Daniel , casamos y anulamos la sentencia dictada con fecha 10 de mayo de 1995 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en los recursos acumulados números 61 y 63 de 1994, seguidos por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre ; y en su lugar estimamos dichos recursos contencioso-administrativos, promovidos por los expresados Sres. Alexander y Jose Daniel contra la desestimación presunta de la solicitud de suspensión del procedimiento sancionador seguido contra ellos por la Subdirección General de Legislación y Política Financiera de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda, cuya resolución declaramos nula de pleno derecho; con imposición de las costas de la instancia a la Administración del Estado demandada, y sin hacer pronunciamiento especial sobre las de la casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
-
SAP Barcelona 677/2007, 14 de Diciembre de 2007
...del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1981,15 de julio de 1987,y 27 de septiembre de 1990 ),es doctrina reiterada (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de julio de 1998 y 29 de diciembre de 1999;RJA 6199/1998 y 9380/1999 ), la que viene exigiendo, en el caso de dolo, la inducción del er......
-
SAP Madrid 85/2014, 26 de Febrero de 2014
...Islas Baleares (Secc. 5.ª), en la reciente Sentencia núm. 425/2010 de 24 noviembre (AC 2010\2351): Recuerda nuestro Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de julio de 1998 ( RJ 1998, 6199), que la nulidad contractual por la concurrencia de error o dolo apareja una equivocación sustancial al co......
-
SAP Barcelona 482/2007, 20 de Septiembre de 2007
...Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1981,15 de julio de 1987, y 27 de septiembre de 1990 ),es doctrina reiterada (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de julio de 1998 y 29 de diciembre de 1999; RJA 6199/1998 y 9380/1999 ), la que viene exigiendo, en el caso de dolo, la inducción del erro......
-
SAP Barcelona 602/2007, 13 de Noviembre de 2007
...del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1981,15 de julio de 1987,y 27 de septiembre de 1990 ),es doctrina reiterada (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de julio de 1998 y 29 de diciembre de 1999;RJA 6199/1998 y 9380/1999 ), la que viene exigiendo, en el caso de dolo, la inducción del er......