STS, 30 de Septiembre de 1999
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| Número de Recurso | 5335/1995 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 5335/1995, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por Dª Alicia Martínez Villoslada, en nombre y representación de Prosegur Compañía de Seguridad,S.A., contra la sentencia de 12 de abril de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, recaída en los autos número 879/93, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Prosegur contra la resolución del Delegado del Gobierno en Canarias de 15 de junio de 1992 y la resolución del Ministerio del Interior de 27 de abril de 1993 desestimando recurso de alzada interpuesto. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado, en la representación legal que le es propia
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictó sentencia el día 12 de abril de 1995, cuyo FALLO dice: "Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A. contra las resoluciones expresadas en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, por ser conformes a Derecho. Segundo.- No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas."
La Procuradora Dª Alicia Martínez Villoslada, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A., presenta su escrito de interposición de recurso de casación, con fecha de 20 de julio de 1995, en el que expone un único motivo de casación que sintetiza: "Al amparo del número 4º del artículo 95 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico o la Jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate), se denuncia infracción del artículo 25, 1º de la Constitución Española."
Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida, dictando otra más ajustada a Derecho por la que se anulen y revoquen las resoluciones administrativas señaladas.
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presenta con fecha de 11 de abril de 1996 su escrito de oposición al recurso de casación, en el que expone que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario.
Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo del recurso se fijó el día 23 de septiembrede 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
La Delegación del Gobierno de Canarias, en resolución de 15 de junio de 1992, impuso a la entidad mercantil aquí recurrente la sanción pecuniaria de 10.000 pesetas, por estimar que aquélla había infringido el artículo 12 del Real Decreto 678/1978, de 10 de marzo, por cuanto la empresa de seguridad había incumplido la obligación de comunicar al Gobierno Civil el alta causada por un vigilante jurado suyo que tuvo lugar el día 4 de marzo de 1992.
Esta resolución administrativa fue confirmada por el Ministerio del Interior al resolver el recurso de alzada deducido contra aquélla en fecha de 27 de abril de 1993, y recurridas ambas resoluciones en sede jurisdiccional, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de Canarias, en sentencia de 12 de abril de 1995, desestimó el recurso contencioso administrativo formulado, por hallar ajustadas a Derecho las referidas resoluciones.
La sanción que se impone en vía administrativa y confirma el Tribunal de Instancia se fundamenta, según hemos indicado en el artículo 12 del Real Decreto 678/1978, de 10 de marzo, en que impone a las Empresas de Seguridad la obligación de comunicar a los Gobernadores Civiles las altas y bajas de los Vigilantes Jurados "tan pronto se produzcan", en relación con el artículo 25.4 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, que a su vez desarrolla el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo.
El recurso de casación se articula en un único motivo, formulado al amparo del artículo
95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción: infracción del artículo 25 de la Constitución.
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Respecto de la cuestión de fondo planteada en el presente recurso, la Sala, según recientemente señalan las sentencias de 21 de julio y 27 de noviembre de 1998 y 8 de febrero y 22 de septiembre de 1999, ha fijado su doctrina a partir de la sentencia de 27 de marzo de 1995.
En ella se declara que, sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988, y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre de 1992, 24 de octubre de 1992, 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestiona el cumplimiento del principio de legalidad por los Reales Decretos 1338/1984, ni 880/1981, de 8 de mayo), no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal -según se recoge en la citada sentencia- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.
La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 vino a señalar que "el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución".
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Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero, en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitivay sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos -artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto- Ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.
Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite, sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.
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La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-Ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1989, en su fórmula literal, caracteriza con la nota de "imposición a las empresas", las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la comisión de delitos a que se refiere.
Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.
Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos-, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas" con carácter general para prevenir la comisión de delitos.
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El contexto y los antecedentes del Real Decreto-Ley 3/1989, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos determinados causantes de riesgo como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-Ley 3/1989 se desprende que no era propósito del legislador comprender en su regulación un tipo específico de empresas recientes surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por otras empresas.
En consonancia con ello, la distinción que recoge el Tribunal Constitucional y esta misma Sala entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-Ley 3/1989, no tienen como objetodirecto garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino "garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada", se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 629/1978 de 10 de marzo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada hasta ahora por la jurisprudencia con carácter general en una y otra jurisdicción.
Es indiferente que el servicio, como añade la jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que esta finalidad pretenda lograrse mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad, y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
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Y así lo ha entendido el legislador, que en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria "la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, que, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente en su totalidad, en reales decretos y órdenes ministeriales".
Lo anteriormente razonado conduce a la estimación del recurso de casación interpuesto por Prosegur Compañía de Seguridad, S.A. y, consiguientemente, a la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas.
No procede hacer especial pronunciamiento sobre costas, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y por mitad las que fueren comunes.
Que debemos declarar y declaramos que hay lugar al recurso de casación interpuesto por PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A.
Que, en consecuencia, debemos casar y anular la sentencia impugnada, la cual debe quedar sin valor ni efecto alguno, y así lo declaramos.
Que, asimismo, y estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra los actos administrativos confirmados por dicha sentencia, debemos declarar y declaramos que deben ser anulados, como así lo hacemos, dejándolos sin valor ni efecto alguno.
Que no hay lugar a imponer costas ni en la instancia ni en el recurso de casación, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.
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